Utvrđena povreda prava na jednaku zaštitu prava zbog neujednačene sudske prakse

Kratak pregled

Ustavni sud je usvojio ustavnu žalbu, utvrdivši da je Upravni sud povredio pravo podnositeljke na jednaku zaštitu prava. Sud je u dve identične činjenične i pravne situacije doneo različite odluke, što je dovelo do pravne nesigurnosti i nejednakog položaja stranaka.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-758/2011
24.04.2013.
Beograd

Ustavni sud, Veliko već e, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik Veća i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Agneš Kartag Odri, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Safije Ljur iz Prizrena, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 24. aprila 2013. godine, doneo je

O D L U K U

Usvaja se ustavna žalba Safije Ljur i utvrđuje da je presudom Upravnog suda U. 19411/10 od 19. januara 2011. godine podnositeljki ustavne žalbe povređeno pravo na jednaku zaštitu prava, zajemčeno odredbom člana 36. stav 1. Ustava Republike Srbije.

O b r a z l o ž e nj e

1. Safija Ljur iz Prizrena, preko punomoćnika Dušana Vujoševića, advokata iz Gornjeg Milanovca, izjavila je 16. februara 2011. godine Ustavnom sudu ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda U. 19411/10 od 19. januara 2011. godine , zbog povrede prava na pravično suđenje i prava na jednaku zaštitu prava, zajemčenih članom 32. stav 1. i članom 36. stav 1. Ustava Republike Srbije.

U ustavnoj žalbi je navedeno da je Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje – Služba direkcije Priština odbacio zahtev podnositeljke da joj se nastavi isplata penzije i da je drugostepeni organ odbio njenu žalbu, nakon čega je podnositeljka pokrenula upravni spor; da je Upravni sud doneo različite odluke o identičnim tužbama koje su istovremeno podnete i proizlaze iz istog činjeničnog i pravnog osnova, tako što je tužbu podnositeljke odbio kao neosnovanu, a tužbu H.H. iz Prizrena uvažio presudom U. 19407/10 od 9. decembra 2010. godine i poništio pobijano rešenje tuženog organa.

Podnositeljka ustavne žalbe dalje navodi da se „ovom prilikom neće baviti uzrocima“ koji su doveli do toga da isti sud u dva predmeta sa identičnim činjeničnim i pravnim osnovom donese različite odluke, već isključivo posledicama koje proističu iz takvih odluka, jer je, protivno odredbama člana 32 stav 1. i člana 36. stav. 1. Ustava, „pitanje prava na rad, umesto od pravične i pravilne primene propisa, koji moraju biti isti za sve stranke, zavisilo od upisnika nadležnog suda i različitog tumačenja postupajućih sudskih veća, što je u ovako važnim pitanjima, kakvo pravo na penziju nesumnjivo jeste, nedopustivo“.

Ustavnom žalbom se zahteva da Ustavni sud poništi osporenu presudu i predmet vrati tom sudu na ponovno odlučivanje.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u osporeni akt, spise predmeta I. 2812 Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Služba direkcije Priština, spise predmeta Upravnog suda U. 19407/10 i U. 194 11/10 i celokupnu priloženu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnositeljka ustavne žalbe je 11. marta 2008. godine podnela zahtev za isplatu penzije, u kome je navela da je počev od 31 . maja 1992. godine korisnik prava na invalidsku penziju, koju je primala sve do februara 1999. godine, kada su primanja obustavljena. Podnositeljka je predložila da Fond donese rešenje koje će predstavljati osnov za isplatu neisplaćenih dospelih iznosa penzije, kao i redovnu isplatu ubuduće.

Zaključkom o obezbeđenju dokaza Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Služba direkcije Priština broj I-2812 od 18. jula 2008. godine od podnositeljke ustavne žalbe zatraženo je da, na osnovu čl. 126, 191. i 210. Zakona o opštem upravnom postupku, dostavi sledeće dokaze: važeću ličnu kartu, uverenje o životu i o promeni prebivališta-boravišta; podatke o tome da li koristi prava po osnovu socijalnih davanja od strane Privremene administrativne misije UN na Kosovu, kada je dobila zvaničan odgovor od nadležnih organa na Kosovu i Metohiji posle svog obraćanja, na koji najraniji period su se odnosile isplate penzija koje je Penzijska uprava Kosova izvršila licima koja imaju stalno prebivalište na KIM, u kojoj su valuti izvršene navedene isplate i u kom iznosu; rešenje Penzijske uprave koje se odnosi na ostvarivanje prava na penziju, ako ga poseduje; kada je od Međunarodne uprave na Kosovu i Metohiji dobila ličnu kartu i da li se i dalje vodi u evidenciji tih organa kao stanovnik Kosova i Metohije.

Podnositeljka ustavne žalbe je u „žalbi“ protiv navedenog zaključka o obezbeđenju dokaza od 18. jula 2008. godine, koju je podnela 10. septembra 2008. godine, navela da nije u mogućnosti da pribavi sve tražene dokaze i da jedino može da dostavi potvrdu o životu, kopiju lične karte izdate od SUP Prizren i uverenje Centra za socijalni rad Prizren da nije korisnik socijalne pomoći, što je i učinila istovremeno sa podnošenjem „žalbe“.

Zaključkom Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Služba direkcije Priština broj I-2812 od 6. novembra 2008. godine odbačen je zahtev podnositeljke ustavne žalbe da joj se nastavi isplata penzije, a u obrazloženju zaključka je navedeno: da je zaključkom o obezbeđenju dokaza od 18. jula 2008. godine podnositeljki naloženo da u roku od osam dana dostavi važeću ličnu kartu, uverenje o životu, dokaz o promeni prebivališta „i dr“; da je podnositeljka primila z aključak o obezbeđenju dokaza 30. avgusta 2008. godine; da u naknadno utvrđenom roku nisu obezbeđeni traženi dokazi, odnosno nisu dostavljeni dokazi, a da dokazi u spisima nisu dovoljni za odlučivanje o zahtevu, pa je u smislu čl. 58. i 127. Zakona o opštem upravnom postupku odlučeno kao u dispozitivu.

Podnositeljka ustavne žalbe je u žalbi protiv zaključka Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Služba direkcije Priština broj I-2812 od 6. novembra 2008. godine navela da se nije obratila prvostepenom organu radi priznavanja prava na penziju i da prvostepeni organ nije dao nijedan razlog od kakvog je značaja tražena dokumentacija za odlučivanje o zahtevu da joj se nastavi neopravdano obustavljena isplata penzije.

Rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija 02/1 broj 520414 od 20. januara 2009. godine odbijena je žalba podnositeljke ustavne žalbe kao neosnovana, a drugostepeni organ je u obrazloženju rešenja naveo da je shodno članu 127. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku podnositeljki naloženo da dostavi tražene dokaze, pa kako u određenom roku nisu dostavljeni svi traženi dokazi, pravilno je zaključkom odbačen zahtev podnositeljke.

U tužbi podnetoj Okružnom sudu u Prizrenu podnositeljka je osporila zakonitost rešenja tuženog organa, ističući da za donošenje prvostepenog zaključka nisu bili ispunjeni uslovi iz člana 58. Zakona o opštem upravnom postupku, a da tuženi organ nije ocenio navode žalbe kojima je isticano da je u konkretnom slučaju neophodne dokaze morao da pribavi prvostepeni organ po službenoj dužnosti u smislu odredbe člana 126. stav 2. istog zakona.

Upravni sud je, na sednici održanoj 19. januara 2011. godine, doneo presudu U. 19411/10, kojom je odbio kao neosnovanu tužbu protiv re šenja Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija 02/1 broj 520414 od 20. januara 2009. godine. Upravni sud je u obrazloženju navedene osporene presude ocenio da je pravilno postupio tuženi organ kada je odbio kao neosnovanu žalbu izjavljenu protav prvostepenog zaključka, nalazeći da je taj zaključak donet bez povreda pravila postupka i da je zasnovan na pravilno utvrđenom činjeničnom stanju i pravilnoj primeni prava. Dalje je navedeno da iz spisa predmeta nesumnjivo proizlazi da podnositeljka nije postupila po aktu prvostepenog organa broj I-2812 od 18. jula 2008. godine, kojim joj je naloženo da u roku od osam dana dostavi tom organu „važeću ličnu kartu, uverenje o životu i dokaz o promeni prebivališta “, pa kako u utvrđenom roku nije dostavila tražene dokaze, a dokazi koji se nalaze u spisima nisu dovoljni za odlučivanje po zahtevu , to je pravilno prvostepeni organ, na osnovu tako utvrđenog činjeničnog stanja, odbacio zahtev podnositeljke da joj se nastavi isplata penzije. Upravni sud je, polazeći od navedenog, pravilno postupio kada je primen om odredaba čl. 58. i 127. Zakona o opštem upravnom postupku, doneo odluku kao u dispozitivu pobijanog rešenja. Upravni sud je, ocenjujući navode tužbe, našao da su neosnovani i da ne mogu dovesti do drugačije ocene zakonitosti pobijanog rešenja, jer tim navodima nije dovedeno u sumnju utvrđeno činjenično stanje, niti su navedene okolnosti ili dokazi koji nisu cenjeni u upravnom postupku, a bili bi od uticaja na drugačije rešenje ove upravne stvari. Upravni sud je, na osnovu navedenog, našao da rešenjem tuženog organa nije povređen zakon na štetu podnositeljke, te je odlučio kao u dispozitivu osporene presude, primenom odredbe člana 41. stav 2. Zakona o upravnim sporovima („Službeni list SRJ“, broj 46/96).

Presudom Upravnog suda U. 19407/10 od 9. decembra 2010. godine – kojom podnositeljka ustavne žalbe ukazuje na nejednako postupanje suda, uvažena je tužba H.H. iz Prizrena i poništeno rešenje Republičkog fonda za penzijsko i invalidsmo osiguranje zaposlenih – D irekcija Beograd 02/1 broj 192659 od 20. januara 2009. godine, kojim je odbijena žalba izjavljena protiv zaključka Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Službe direkcije Priština o odbacivanju zahteva za nastavak isplate penzije. Upravni sud je u obrazloženju ove presude naveo da je, prema oceni tuženog organa, pravilno odlučio prvostepeni organ kada je odbacio zahtev tužilje za nastavak isplate penzije, jer nije postupila po zaključku o obezbeđenju dokaza da u roku od osam dana dostavi dokaze navedene u dispozitivu tog zaključka, ali da se, po oceni tog suda, osnovano u tužbi osporava zakonitost rešenja tuženog. Upravni sud je našao da je pobijano rešenje doneto uz povrede pravila postupka iz člana 126. stav 3. i člana 127. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku, kojima je propisano: da će službeno lice koje vodi postupak pribaviti po službenoj dužnosti podatke o činjenicama o kojima službenu evidenciju vodi organ nadležan za rešavanje u upravnoj stvari i da će na isti način postupiti u pogledu činjenica o kojima službenu evidenciju vodi drugi organ (član 126. stav 3. ), da ako se ne radi o činjenicama koje su opštepoznate, stranka je dužna da za svoje navode predloži dokaze i da ih po mogućnosti podnese, a ako sama stranka tako ne postupi, službeno lice koje vodi postupak pozvaće je da to učini, ali da se od stranke neće tražiti da pribavi i podnese dokaze koje brže i lakše može pribaviti organ koji vodi postupak, niti da podnosi uverenja i druge isprave koja organi nisu dužni da izdaju po čl. 161. i 162. ovog Zakona (član 127. stav 2. ). Upravni sud je dalje naveo da iz spisa predmeta proizlazi da je zaključkom o obezbeđenju dokaza tužilja pozvana da u roku od osam dana od prijema zaključka dostavi 11 dokaza i da je tužilja dostavila uverenje o životu, fotokopiju lične karte (izdate 12. januara 1995. godine) i potvrdu da nije korisnica socijalne pomoći, a dokaze koje treba pribaviti od privremenih organa uprave na Kosovu i Metohiji, prvostepeni organ je bio dužan da pribavi po službenoj dužnosti u smislu navedenih odredaba Zakona. Sa iznetih razloga, Upravni sud je našao da je pobijanim rešenjem povređen zakon na štetu tužilje, te je odlučio kao u dispozitivu ove presude, na osnovu odredbe člana 41. stav 2. Zakona u vezi sa članom 38. stav 2. Zakona o upravnim sporovima („Službeni list SRJ“, br oj 46/96), s tim što su primedbe i pravno shvatanje suda izneti u ovoj presudi obavezujuće za tuženi organ u smislu odredbe člana 61. navedenog Zakona.

4. Odredbama Ustava, na čiju povredu podnositeljka ukazuje u ustavnoj žalbi utvrđeno je: da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave (član 36. stav 1.).

5. Razmatrajući navode i razloge ustavne žalbe sa stanovišta odredbe člana 36. stav 1. Ustava, Ustavni sud je imao u vidu da zahtevi pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja učesnika u postupku ne podrazumevaju pravo na ustaljenu sudsku praksu (Evropski sud za ljudska prava, odluka u predmetu Unedic protiv Francuske , od 18. decembr a 2008. godine, § 74 .). Razvoj sudske prakse sam po sebi ne protivureči dobrom deljenju pravde, ali u slučaju postojanja dobro ustanovljene sudske prakse (well-established jurisprudence) obaveza najvišeg suda je da dà suštinske razloge za odstupanje od dotadašnje sudske prakse, kako ne bi povredio pravo učesnika u postupku na dovoljno obrazloženu sudsku odluku (Evropski sud za ljudska prava, u slučaju Atanasovski protiv “bivše jugoslovenske Republike Makedonije“ , odluka od 14. januara 2010. godine, § 38 .). Promena pravnog stava suda je nužna, naročito u svetlu složenih i dinamičnih društvenih odnosa, s tim da u upravnopravnim stvarima do nje može da dođe samo pod zakonom određenim proceduralnim uslovima (Odluka Ustavnog suda Už-148/2008, 18. februar 2010. godine, tačka 5. obrazloženja).

Odstupanje od sudske prakse, odnosno promena pravnog shvatanja ne mora uvek dovesti do povrede prava iz člana 36. stav 1. Ustava. Stoga je trebalo ispitati da li u konkretnom slučaju postoji identitet činjeničnog i pravnog stanja u upravnim sporovima koji su u predmetima U. 19407/10 i U. 19411/10 vođeni pred Upravnim sudom, te da li je navedeni sud doneo različite odluke o osnovanosti tužbe u tim predmetima.

Ustavni sud konstatuje da je u oba navedena predmeta Upravni sud utvrdio da su tužilje korisnici prava iz penzijskog osiguranja i da su im isplaćivane penzije do 1999. godine, kada je isplata obustavljena, da su predmetni upravni postupci okončani odbacivanjem zahteva za nastavak isplate penzije iz razloga što podnositeljke zahteva nisu dostavile sve dokaze koje je zahtevao nadležni fond; da su obe podnositeljke zahteva pre odlučivanja prvostepenog organa dostavile iste dokaze, i to: uverenje o životu, fotokopiju lične karte (izdate 1997, odnosno 2004. godine) i potvrdu da nisu korisnice socijalne pomoći, iz čega sledi da u ova dva predmeta nesumnjivo postoji identitet činjeničnog i pravnog stanja. Pri tome, Upravni sud je u upravnom sporu koji je prethodio podnošenju ustavne žalbe zaključio da u utvrđenom roku nisu dostav ljeni traženi dokazi, a dokazi koji se nalaze u spisima nisu dovoljni za odlučivanje po zahtevu. Isti sud je, međutim, u presudi U. 19407/10 od 9. decembra 2010. godine ocenio da je dokaze koje je trebalo pribaviti od privremenih organa uprave na Kosovu i Metohiji, prvostepeni organ bio dužan da pribavi po službenoj dužnosti u smislu odredaba člana 126. stav 3. i člana 127. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku.

Ustavni sud konstatuje da je Upravni sud u presudi koja se osporava ovom ustavnom žalbom promenio pravno stanovište zauzeto u presudi tog suda U. 19407/10 od 9. decembra 2010. godine i različito ocenio iste dokaze koji su na zahtev upravnog organa dostavljeni u upravnim postupci ma koji su prethodili odlučivanju Upravnog suda. Polazeći od činjenica i okolnosti utvrđenih u ovom ustavnosudskom postupku, Ustavni sud nalazi da je odstupanje Upravnog suda od postojeće sudske prakse kroz promenu pravnog stava o posledicama istovetnog delimičnog postupanja podnosilaca zahteva za nastavak isplate penzija po nalogu upravnog organa, načelno imalo za posledicu nastupanje pravne nesigurnosti korisnika navedenih primanja u daljem ostvarivanju njihovih priznatih prava. Ovakav zaključak Ustavnog suda se zasniva na sledećim razlozima: prvo, broj korisnika prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja koji su u vreme obustavljanja isplate utvrđenih primanja imali prebivalište na Kosovu i Metohiji je veliki (u pitanju je više hiljada korisnika); drugo, Upravni sud je promenio pravno stanovište zauzeto u presudi od 9. decembra 2010. godine već u toku naredne 2011. godine; treće, promena pravnog stanovišta o posledicama nedostavljanja svih traženih dokaza, ima za posledicu odb acivanje zahteva za nastavak isplate primanja navedenoj kategoriji osiguranika, što se odražava na njihova legitimna očekivanja, kao posebno osetljive kategorije lica kojoj su primanja iz penzijskog i invalidskog osiguranja često jedini izvor prihoda.

Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je utvrdio da je Upravni sud u identičnoj činjeničnoj i pravnoj situaciji doneo različite odluke o osnovanosti tužbe i da je na taj način podnositeljku ustavne žalbe, odbijajući njenu tužbu, doveo u bitno različit položaj od onoga u kome je bila H.H. iz Prizrena, čija je tužba uvažena presudom tog suda U. 19407/10 od 9. decembra 2010. godine. Iz iznetih razloga, Ustavni sud je ocenio da je osporenom presudom Upravnog suda U. 19411/10 od 19. januara 2011. godine povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na jednaku zaštitu prava, te je ustavnu žalbu usvojio, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 -US), odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Ustavni sud je iz sadržine ustavne žalbe utvrdio da podnositeljka povredu prava na pravično suđenje, zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava, vezuje isključivo za nejednako postupanje suda u istoj činjeničnoj i pravnoj situaciji, odnosno za povredu prava na pravnu sigurnost. Imajući u vidu da je utvrdio povredu prava na jednaku zaštitu prava iz člana 36. stav 1. Ustava, Ustavni sud nije posebno utvrđivao povredu prava na pravnu sigurnost, kao elementa navedenog ustavnog prava.

Ustavni sud naglašava da je prilikom odlučivanja o ovoj ustavn oj žalb i imao u vidu i presudu Evropskog suda za ljudska prava u predmetu ''Grudić protiv Srbije'' (predstavka broj 31925/08, od 17. aprila 2012. godine), ali da navedena presuda i ocene Suda u Strazburu izražene u njoj nisu od uticaja na odlučivanje Ustavnog suda u konkretnom ustavnosudskom predmetu. Naime, Evropski sud za ljudska prava je u navedenoj presudi utvrdio povredu člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, ocenjujući, pored ostalog, da Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju ne sadrži odredbe o privremenom obustavljanju primanja po osnovu priznatih penzijskih i invalidskih prava i da priznato pravo na penziju ne može da zavisi od toga da li se tekući doprinosi za penzijsko osiguranje mogu naplatiti na određenoj teritoriji. Za razliku od navedenog, podnositeljka predmetne ustavne žalbe se, pozivom na povredu prava iz člana 32. stav 1. Ustava, žali isključivo na nejednako postupanje suda u istoj činjeničnoj i pravnoj situaciji. Stoga Ustavni sud, k rećući se u granicama navoda i razloga ustavne žalbe, nije mogao da ocenjuje osnovanost ustavne žalbe sa stanovišta označenog prava.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je, u smislu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, našao da se pravično zadovoljenje podnositeljke ustavne žalbe zbog povrede prava na jednaku zaštitu prava jedino može ostvariti utvrđivanjem povrede prava iz člana 36. stav 1. Ustava.

7. S obzirom na izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

dr Dragiša B. Slijepčević

Utvrđena povreda prava na jednaku zaštitu prava zbog neujednačene sudske prakse

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti