Povreda prava na suđenje u razumnom roku u dugotrajnom postupku komasacije

Kratak pregled

Ustavni sud je usvojio ustavnu žalbu i utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku. Upravni postupak raspodele zemljišta u komasaciji trajao je 24 godine, što je posledica neefikasnog postupanja prvostepenog upravnog organa, koji je imao duge periode neaktivnosti.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća , i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi veća, u postupku po ustavnoj žalbi Novice Veličkovića iz Doljevca, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa član om 170. Ustava Republi ke Srbije, na sednici održanoj 16. juna 2016. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Novice Veličkovića i utvrđuje da je u upravnom postupku koji je vođen pred Komisijom za sprovođenje komasacije skupštine opštine Doljevac u predmetu broj 461-1951/89 podnosiocu povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo podnosioca ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 1.600 evra, u dinarskoj protivvrednosti obračunatoj po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

O b r a z l o ž e nj e

1. Novica Veličković iz Doljevca podneo je Ustavnom sudu, preko punomoćnika Zorana Veličkovića, advokata iz Gadžinog Hana, 26. septembra 201 3. godine, ustavnu žalbu protiv rešenja Komisije za sprovođenje komasacije skupštine opštine Doljevac broj 461-1951/89 od 29. marta 2011. godine, rešenja Ministarstva poljoprivrede, trgovine, šumarstva i vodoprivrede broj 461-02-8/2011-09 od 25. jula 2011. godine i presude Upravnog suda - Odeljenje u Nišu U. 10022/11 od 12. jula 2013. godine, zbog povrede prava na pr avično suđenje i na suđenje u razumnom roku i prava na imovinu, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1. i člana 58. Ustava Republike Srbije .

Ustavnom žalbom, koja je dopunjena podnescima od 1. i 3. marta 2016. godine, osporen i su akti doneti u upravnom postupku u kome je odlučivano o raspodeli zemljišta iz komasacione mase, u kome je podnosilac imao svojstvo učesnika, kao i presuda Upravnog suda doneta u upravnom sporu po tužbi podnosioca ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja nadležnog ministarstva kojim je okončan predmetni upravni postupak.

U ustavnoj žalbi se ističe: da je postupak koji je okončan osporenom presudom Upravnog suda pokrenut 14. decembra 1988. godine, „tako što je sačinjen zapisnik o utvrđivanju faktičkog stanja na ime Petra Veličkovića, dede podnosioca“; da je komisija za komasaciju u kasnijoj fazi postupka bez ikakvog osnova kao vlasnika zemljišta unetog u komasacionu masu tretirala podnosiočevog strica; da je podnosilac u toku osporenog postupka bio upućen na parnicu; da je presudom Opštinskog suda u Nišu P. 1259/06 od 24. oktobra 2006. godine usvojen tužbeni zahtev i utvrđeno da je podnosilac vlasnik na zemljištu koje je uneto u komasacionu masu, te da jedan deo tog zemljišta predstavlja zaostavštinu njegovog dede.

Podnosilac je u ustavnoj žalbi detaljno opisao tok postupka pred komisijom za komasaciju i dostavio Ustavnom sudu rešenja nadležnih organa kojima je odlučivano u osporenom upravnom postupku, kao i presude nadležnih sudova koji su u upravnom sporu odlučivali o zakonitosti konačnih rešenja organa uprave.

Ustavnom žalbom se predlaže da Ustavni sud utvrdi povredu označenih prava, poništi osporene akte i utvrdi podnosiocu ustavne žalbe naknadu nematerijalne štete u iznosu od 500.000 dinara.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je dopisima od 22. decembra 2015, 15. januara i 11. februara 2016. godine, tražio od Komisije za sprovođenje komasacij e skupštine opštine Doljevac (dalje u tekstu: Komisija), kao i od Opštinske uprave Doljevac, da dostave spise predmeta Komisije broj 461-1951/89, ali do odlučivanja Ustavnog suda o ovoj žalbi nije postupljeno po nalogu Suda. Stoga je Ustavni sud u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u osporeni akt i celokupnu priloženu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Komisija je 15. marta 1994. godine obavestila podnosioca ustavne žalbe da je, razmatrajući njegov zahtev, zaključila da nije u njenoj nadležnosti rešavanje sporova nastalih usled neslaganja faktičkog i pravnog stanja, te ga je, saglasno odredbi člana 92. stav 3. Zakona o poljoprivrednom zemljištu, uputila na Opštinski sud u Nišu, kao nadležan.

Rešenjem Komisije broj 461-1951/89 od 11. aprila 1995. godine odlučeno je da učesniku komasacije Novici Veličkoviću, ovde podnosiocu ustavne žalbe, danom uručenja tog rešenja, prestaje pravo korišćenja zemljišta označenog u rešenju i određeno koje zemljište mu se privremeno predaje na korišćenje. U obrazloženju rešenja je navedeno: da je Komisija rešenjem od 26. aprila 1989. godine utvrdila da podnosiocu ustavne žalbe prestaje pravo korišćenja na zemljištu koje je uneo u komasacionu masu i istovremeno izvršila nadelu kojom on nije bio zadovoljan, zbog čega je Komisija donela odluku o prenadeli, poštujući predlog učesnika čak i u vezi sa redosledom parcela.

Podnosilac ustavne žalbe je izjavio žalbu protiv rešenja Komisije od 11. aprila 1995. godine, koja je odbijena rešenjem Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede od 27. februara 1996. godine, ali je Vrhovni sud Srbije uvažio tužbu podnosioca i presudom U. 3143/96 od 17. juna 1998. godine poništio pobijano rešenje, iz razloga što tuženi organ nije dostavio spise predmeta u kojima je odlučivano o predmetnoj upravnoj stvari.

Drugostepeni organ je u izvršenju navedene presude doneo rešenje 18. oktobra 1998. godine, kojim je poništio rešenje Komisije od 11. aprila 1995. godine.

Presudom Vrhovnog suda Srbije U. 4376/05 od 23. oktobra 2006. godine uvažena je tužba podnosioca i poništeno rešenje Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede od 21. aprila 2005. godine, kojim je odbijena žalba podnosioca ustavne žalbe izjavljena protiv rešenja Komisije od 19. novembra 2003. godine. Vrhovni sud Srbije je utvrdio da lice koje je potpisalo rešenje nije bilo ovlašćeno za njegovo donošenje.

Presudom Opštinskog suda u Nišu P. 1259/06 od 24. oktobra 2006. godine delimično je usvojen tužbeni zahtev podnosioca ustavne žalbe prema tuženom Dragoslavu Veličkoviću i utvrđeno da na nepokretnostima označenim u tački 1. ima pravo svojine, da ima pravo susvojine u delu 1/4 na nepokretnostima označenim u tački 4. izreke, kao i da nepokretnost označena u stavu 2. izreke predstavlja zaostavštinu pok. Petra Veličkovića, a odbijen je tužbeni zahtev za utvrđenje da je suvlasnik u delu ½ na nepokretnostima označenim u tački 4. izreke. Navedena presuda je postala izvršna 22. avgusta 2007. godine.

Presudom Vrhovnog suda Srbije U. 395/07 od 5. juna 2008. godine uvažena je tužba podnosioca i poništeno drugostepeno rešenje od 18. decembra 2006. godine, kojim je ponovo odbijena žalba podnosioca ustavne žalbe izjavljena protiv rešenja Komisije od 19. novembra 2003. godine. Vrhovni sud Srbije je ocenio da se iz razloga navedenih u prvostepenom rešenju ne može utvrditi da li je podnosilac dobio bolje zaokruženo zemljište, pravilnijeg oblika i na manjem broju mesta nego što je uneo u komasacionu masu, saglasno odredbama Zakona o poljoprivrednom zemljištu, jer nisu navedene detaljnije karakteristike zemljišta u pogledu strukture, udaljenosti i kvaliteta. Drugostepeni organ je u izvršenju navedene presude doneo rešenje 10. oktobra 2008. godine, kojim je usvojio žalbu podnosioca i poništio rešenje Komisije od 19. novembra 2003. godine.

Drugostepeni organ je rešenjem od 28. januara 2011. godine, u stavu 1. dispozitiva, poništio rešenje Komisije od 19. novembra 2003. godine – iako ono više nije bilo u pravnom poretku, „upozorio“ Komisiju da je obavezna da pristupi izdavanju novog rešenja o raspodeli komasacione mase u odnosu na podnosioca ustavne žalbe (stav 2. dispozitiva) i naložio Komisiji da to učini u roku od 30 dana od dana prijema upozorenja (stav 3. dispozitiva).

Postupajući po primedbama drugostepenog organa, Komisija je u ponovnom postupku donela osporeno rešenje broj 461-1951/89 od 29. marta 2011. godine.

Osporenim rešenjem Ministarstva poljoprivrede, trgovine, šumarstva i vodoprivrede broj 461-02-8/2011-09 od 25. jula 2011. godine odbijena je kao neosnovana žalba podnosioca izjavljena protiv rešenja Komisije od 29. marta 2011. godine, a Upravni sud – Odeljenje u Nišu je osporenom presudom U. 10022/11 od 12. jula 2013. godine odbio kao neosnovanu tužbu kojom je podnosilac pobijao zakonitost navedenog konačnog rešenja.

4. Odredbama Ustava, na čiju se povredu poziva podnosilac ustavne žalbe, utvrđeno j e: da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i optužbama protiv njega (član 32. stav 1.).

Odredbama člana 58. Ustava j emči se mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona (član 58. stav 1.) i utvrđuje da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne (stav 2.) , da se zakonom može ograničiti način korišćenja im ovine (stav 3.), da je oduzimanje ili ograničenje imovine radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni, dozvoljeno samo u skladu sa zakonom (stav 4.).

Za odlučivanje Ustavnog suda u ovoj pravnoj stvari, pored navedenih ustavnih odredaba, relevantne su i odredbe Zakona o poljoprivrednom zemljištu („ Službeni glasnik SRS“, broj 52/89 ), kojima je bilo propisano: da na predlog raspodele zemljišta iz komasacione mase učesnici ko masacije mogu da stave primedbe, o kojima komisija rešava prilikom donošenja rešenja o raspodeli zemljišta iz komasacione mase, odnosno prilikom donošenja rešenja o privremenoj primopredaji (član 75. st. 1. i 2.) da s porove usled neslaganja faktičkog i pravnog stanja rešava nadležni sud (član 92. stav 3.) ; da će se do pravosnažnosti presude o sporu iz stava 3. ovog člana, kao učesnik komasacije smatrati faktički korisnik zemljišta (član 92. stav 5.)

Odredbama Zako na o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01) propisano je: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kada drugostepeni organ svojim rešenjem poništi prvostepeno rešenje i vrati predmet prvostepenom organu na ponovni postupak , prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a naj kasnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, protiv koga stranka ima pravo na žalbu (član 232. stav 2.).

Zakonom o upravnim sporovima („Službeni list SRJ“, broj 49/96) bi lo je propisano: da ako drugostepeni organ nije u roku od 60 dana ili u zakonom određenom kraćem roku doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po ponovljenom traženju, stranka može pokrenuti upravni spor kao da joj je žalba odbijena (član 24. stav 1.); da p rotiv rešenja drugostepenog organa stranka može pokrenuti upravni spor, a može ga pod uslovima iz stava 1. ovog člana pokrenuti i ako ovaj organ ne donese rešenje (član 24. stav 3.).

5. Podnosilac ustavne žalbe smatra da mu je u postupku komasacije koji je vođen pred Komisijom u predmetu broj 461-1951/89 povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, jer je postupak započeo 14. decembra 1988. godine i trajao do 12. jula 2013. godine.

Ocenjujući ove navode ustavne žalbe sa stanovišta označenog prava zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je najpre konstatovao da je period u kome ovaj sud ima nadležnost da ocenjuje povredu prava na suđenje u razumnom roku započeo 8. novembra 2006. godine, danom stupanja na snagu Ustava Republike Srbije, kojim je obezbeđena ustavnosudska zaštita u postupku po ustavnoj žalbi. Međutim, polazeći od toga da upravni postupak i upravni spor predstavljaju jedinstvenu celinu, Ustavni sud je na stanovištu da se za utvrđivanje opravdanosti trajanja postupka u predmetu Komisije broj 461-1951/89 mora uzeti u obzir i stanje predmeta na dan 8. novembra 2006. godine. Ustavni sud, takođe, ocenjuje da postupak odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca kao učesnika komasacije nije započeo sačinjavanjem zapisnika o utvrđivanju faktičkog stanja, već donošenjem rešenja Komisije o raspodeli komasacione mase – čijim izvodom podnosilac nije bio zadovoljan. Stoga je, po mišljenju ovog suda, za ocenu postojanja povrede prava podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku relevantan period koji je započeo izjavljivanjem žalbe podnosioca protiv rešenja Komisije od 26. aprila 1989. godine i trajao do donošenja osporene presude Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 10022/11 od 12. jula 2013. godine.

Činjenica da je predmetni postupak trajao 24 godine, sama po sebi, ukazuje da postupak nije okončan u okviru razumnog roka. Međutim, polazeći od toga da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja nadležnih organa uprave i sudova, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da su se pred nadležnim organom postavljala pitanja uobičajena za postupak komasacije, u kome se pri raspodeli zemljišta mora voditi računa da svaki učesnik komasacije dobije što bolje zaokruženo zemljište, pravilnijeg oblika i na manjem broju mesta nego što je uneo u komasacionu masu. Složenosti postupka delimično je doprinela razlika između faktičkog i pravnog stanja u pogledu zemljišta unetog u komasacionu masu, ali to nije odlučujuće doprinelo trajanju postupka, budući da je zakonodavac navedenu situaciju razrešio na taj način da se učesnikom komasacije smatra faktički korisnik zemljišta, do pravnosnažnosti odluke nadležnog suda.

Ustavni sud nalazi da je odluka u ovom predmetu bila od značaja za podnosioca ustavne žalbe, imajući u vidu pravne posledice pravnosnažno okončanog postupka komasacije.

Ustavni sud je utvrdio da su u osporenom postupku doneta četiri prvostepena i sedam drugostepenih rešenja, kao i tri presude sudova koji su odlučivali u upravnom sporu. Ovaj sud ističe da je Komisija uputila podnosioca na parnicu 1994. godine, nakon čega je nastavila da odlučuje u postupku komasacije rešenjima od 1995. i 2003. godine, da je odluka u pokrenutom parničnom postupku postala izvršna 2007. godine, a da je naredno rešenje Komisije doneto tek 2011. godine. Ustavni sud, takođe, konstatuje da je drugostepeni organ dve godine i tri meseca nakon poništavanja rešenja prvostepenog organa od 19. novembra 2003. godine, ponovo odlučivao o žalbi podnosioca izjavljenoj protiv istog rešenja i poništio ga iako više nije bilo u pravnom poretku. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da su nepotrebno dugom trajanju predmetnog postupka prevashodno doprineli upravni organi, svojim propuštanjem da postupaju saglasno pravilima upravnog postupka, a da su presude u upravnom sporu donete u rokovima koji se mogu oceniti razumnim.

Ispitujući da li je podnosilac ustavne žalbe svojim nečinjenjem doprineo predugom trajanju predmetnog postupka , Ustavni sud je utvrdio da je podnosilac imao zakonsku mogućnost da, nakon donošenja rešenja drugostepenog organa od 18. oktobra 1998. godine i 10. oktobra 2008. godine, zbog nedonošenja prvostepenog rešenja u ponovnom postupku podnese žalbu, a potom i tužbu nadležnom sudu zbog ćutanja uprave, u skladu sa zakonom. Budući da podnosilac navedena pravna sredstva nije koristio u periodima od 1998. do 2003. i od 2008. do 2011. godine, Ustavni sud je našao da je time osporeni postupak produžen za osam godina, koliko je trajao ukupan period neaktivnosti prvostepenog organa.

Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud je, na osnovu odredbe člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15) , usvojio ustavnu žalbu izjavljenu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji je vođen pred Komisijom za sprovođenje komasacije skupštine opštine Doljevac u predmetu broj 461-1951/89, odlučujući kao u prvom delu tačk e 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocu ustavne žalbe zbog pretrpljene povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 1.600 evra , u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate . Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je imao u vidu trajanje predmetnog postup aka i doprinos podnosioca, a uzeo je u obzir praksu ovog suda i praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom licu pruža odgovarajuće zadovoljenje. S obzirom na to da je Zakonom o dopuni Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 103/15) propisan rok od četiri meseca za izvršenje odluke Ustavnog suda kojim je utvrđeno pravo na naknadu materijalne/nematerijalne štete, to je Sud u drugom delu tačke 2. izreke odredio da se dosuđeni iznos naknade nematerijalne štete podnosiocu ustavne žalbe isplati na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

7. Ustavnom žalbom su, takođe, osporena rešenja Komisije za sprovođenje komasacije skupštine opštine Doljevac broj 461-1951/89 od 29. marta 2011. godine i Ministarstva poljoprivrede, trgovine, šumarstva i vodoprivrede broj 461-02-8/2011-09 od 25. jula 2011. godine, kao i presuda Upravnog suda - Odeljenje u Nišu U. 10022/11 od 12. jula 2013. godine .

Ustavni sud ukazuje da iz navedene odredbe člana 170. Ustava Republike Srbije proizlazi da je Sud u postupku po ustavnoj žalbi nadležan jedino da ispituje postojanje povreda ili uskraćivanja Ustavom zajemčenih prava i sloboda, te se stoga i navodi ustavne žalbe moraju zasnivati na ustavnopravnim razlozima kojima se, sa stanovišta Ustavom utvrđene sadržine označenog prava ili slobode, potkrepljuju tvrdnje o njegovoj povredi ili uskraćivanju. To istovremeno znači da Ustavni sud nije nadležan da, postupajući po ustavnoj žalbi, kao instancioni (viši) sud još jednom ispituje zakonitost osporenih akata ili radnji, pa iz tih razloga formalno pozivanje na povredu ustavnih prava i sloboda, samo po sebi, ustavnu žalbu ne čini dopuštenom.

Polazeći od navedenog, a imajući u vidu sadržinu ustavne žalbe, Ustavni sud je ocenio da se navodi podnosioca ne mogu prihvatiti kao ustavnopravni razlozi kojima se argumentuju tvrdnje o povredi označenih prava, već se od Ustavnog suda, u suštini, traži da kao instancioni sud još jednom oceni zakonitost osporenih akata. Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, u ovom delu odbacio ustavnu žalbu, jer nisu ispunjene Ustavom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka , rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

8. S obzirom na izloženo , Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

Slični dokumenti

• Už 429/2011: Usvajanje ustavne žalbe i poništaj presude Upravnog suda u predmetu komasacije zemljišta
• Už 2315/2011: Odluka Ustavnog suda o povredi prava u postupku komasacije
• Už 1841/2015: Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku
• Už 3763/2017: Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku