Utvrđena povreda prava na suđenje u razumnom roku u dugotrajnom upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu, utvrđuje povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji je trajao skoro šest godina, uz višestruko vraćanje predmeta na ponovni postupak. Podnosiocu je dosuđena naknada nematerijalne štete od 600 evra.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, Snežana Marković, dr Dragana Kolarić, dr Jovan Ćirić, Sabahudin Tahirović i dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi R. K . iz Loznice , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 8. februara 2018. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba R. K . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji je vođen pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Direkcija policije - Policijska uprava za grad Beograd u predmetu broj 120-1006/10-2 podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo podnosioca ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

O b r a z l o ž e nj e

1. R. K . iz Loznice podneo je Ustavnom sudu, 29. januara 2016. godine, preko punomoćnika S. S, advokata iz Beograda, ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 12311/13 od 11. decembra 2015. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje zajemčnog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije , kao i zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku zajemečnog istom odredbom Ustava u upravnom postupku koji je vođen pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Direkcija policije - Policijska uprava za grad Beograd u predmetu broj 120-1006/10-2.

U ustavnoj žalbi je navedeno da podnosilac ispunjava uslove za isplatu naknade za odvojeni život od porodice, jer je u predmetnom periodu u Beogradu, kao mestu rada , bio podstanar i nije imao rešeno stambeno pitanje, a članovi njegove uže porodice su živeli odvojeno od mesta rada , u Loznici. Potom je navedeno da je dospelost predmetne naknade trebalo ceniti od dana kada je ta naknada isplaćena svim ostalim zaposlenima, a ne od dana kada je poslodavac bio u obavezi da isplati naknadu podnosiocu. Podnosilac smatra da je prvostepeni organ bio obavezan da službenim putem pribavi podatke o tome da li podnosilac ima rešeno stambeno pitanje u mestu rada ili da mu naloži da dostavi dokaze o odvojenom životu od porodice, što tokom postupka nije traženo.

Povreda prava na suđenje u razumnom roku obrazlaže se time da su prvostepeni i drugostepeni organ svaki put prekoračivali zakonom propisani rok za rešavanje, da je Upravni sud menjao stav po pitanju dospelosti potraživanja traženog prava i dokaza potrebnih za donošenje odluke o zahtevu podnosioca, te da trajanje osporenog postupka, samo po sebi, ukazuje da nije okončan u okviru razumnog roka.

Predloženo je da Ustavni sud usvoji ustavnu žalbu, utvrdi da je podnosiocu povređeno pravo na pravično suđenje zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava, te da utvrdi pravo na naknadu nematerijalne štete zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u opredeljenom novčanom iznosu.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , iz spisa predmeta Ministarstva unutrašnjih poslova – Direkcija policije - Policijska uprava za grad Beograd broj 120-1006/10-2 i priložene dokumentacije utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnosudskoj stvari:

Podnosilac ustavne žalbe je, 11. marta 2010. godine, podneo zahtev za isplatu naknade za odvojeni život od porodice u periodu od 23. maja 2006. godine do 29. septembra 2007. godine.

Kako o zahtevu nije odlučeno u zakonom propisanom roku, podnosilac je 25. avgusta 2010. godine podneo žalbu „zbog ćutanja administracije“.

Ministarstvo unutrašnjih poslova – Direkcija policije – Policijska uprava za grad Beograd (u daljem tekstu: prvostepeni organ) je rešenjem broj 120-1006/10 od 23. septembra 2010. godine, u tački 1. dispozitiva, odbacilo zahtev za isplatu navedene naknade za period od 23. maja 2006. godine do 14. marta 2007. godine, zbog apsolutne zastarelosti potraživanja, dok je u tački 2. dispozitiva odbilo kao neosnovan zahtev za isplatu navedene naknade za period od 15. marta do 29. septembra 2007. godine.

Rešenjem Žalbene komisije Vlade (u daljem tekstu: drugostepeni organ) broj 120-01-784/2010-01 od 8. decembra 2010. godine odbijena je kao neosnovana žalba podnosioca izjavljena protiv navedenog prvostepenog rešenja.

Upravni sud je presudom U. 925/11 od 26. oktobra 2012. godine uvažio tužbu podnosioca, poništio navedeno drugostepeno rešenje i vratio predmet na ponovno odlučivanje. U pogledu potraživanje za period od 23. maja 2006. do 14. marta 2007. godine, taj sud je našao da upravni organi nisu naveli kada je dospelo potraživanje podnosioca za taj period. U pogledu potraživanja za period od 15. marta do 29. septembra 2007. godine, taj sud je našao da tuženi organ nije dao razloge iz kojih se može zaključiti da je podnosiocu naloženo da dostavi dokaze o odvojenom životu od porodice.

Drugostepeni organ je u izvršenju navedene presude Upravnog suda doneo rešenje broj 120-01-872/2012-01 od 5. decembra 2012. godine kojim je usvojio žalbu podnosioca, poništio navedeno prvostepeno rešenje od 23. septembra 2010. godine i vratio predmet na ponovni postupak.

Prvostepeni organ je rešenjem broj 120-1006/10-1 od 8. januara 2013. godine, u tački 1. dispozitiva, odbacio zahtev podnosioca za isplatu navedene naknade za period od 23. maja 2006. do 15. marta 2007. godine, zbog apsolutne zastarelosti potraživanja, dok je u tački 2. dispozitiva odbio kao neosnovan zahtev za isplatu navedene naknade za period od 16. marta do 29. septembra 2007. godine. Taj organ je, obrazlažući neosnovanost zahteva za pomenuti period, naveo da je dopisom od 14. aprila 2010. godine zatražio od podnosioca da dopuni priloženu dokumentaciju tako što će dostaviti dokaze o odvojenom životu od porodice, odnosno dokaz da živi u mestu rada (izvod iz matične knjige venčanih, prebivalište za suprugu i članove uže porodice, ugovor o podstanarskom odnosu ili samačkom smeštaju), te da je podnosilac, postupajući po tom dopisu, dostavio izvod iz matične knjige venčanih i kopiju lične karte supruge sa prijavom prebivališta u Loznici, ali da se iz toga ne može utvrditi da je podnosilac u spornom periodu živeo odvojeno od porodice. Ukazano je da institut odvojenog života od porodice podrazumeva da zaposleni ne samo radi, veći i živi odvojeno od porodice.

Drugostepeni organ je rešenjem broj 120-01-46/2013-01 od 28. februara 2013. godine usvojio žalbu podnosioca, poništio navedeno prvostepeno rešenje i vratio predmet na ponovni postupak. U obrazloženju tog rešenja je navedeno: da ukoliko se trogodišnji rok zastarelosti računa od dospelosti potraživanja proizlazi da zastarelost nastupa 31. marta 2007. godine; da je članom 58. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku bilo propisano postupanje nadležnog organa sa nepotpunim podneskom.

Prvostepeni organ je u ponovnom postupku doneo rešenje broj 120-1006/10-2 od 10. aprila 2013. godine kojim je, u tački 1. dispozitiva, odbačen zahtev podnosioca za isplatu navedene naknade za period od 23. maja 2006. do 28. februara 2007. godine, zbog apsolutne zastarelosti potraživanja, dok je u tački 2. dispozitiva odbio kao neosnovan zahtev za isplatu navedene naknade za period od 1. marta do 29. septembra 2007. godine. Taj organ je utvrdio da je nastupila zastarelost potraživanja za navedeni period, u smislu člana 196. Zakona o radu, jer je obaveza isplate navedene naknade podnosiocu dospela 28. februara 2007. godine. Kada je reč o zahtevu koji se odnosi na preostali period, prvostepeni organ je ponovio razloge date u prethodnom rešenju.

Drugostepeni organ je rešenjem broj 120-01-325/2013-01 od 2. jula 2013. godine odbio kao neosnovanu žalbu podnosioca izjavljenu protiv navedenog prvostepenog rešenja.

Osporenom presudom Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 12311/13 od 11. decembra 2015. godine odbijena je tužba podnosioca podneta protiv navedenog drugostepenog rešenja. Po oceni tog suda, tuženi organ je, bez povrede pravila postupka od uticaja na rešenje ove upravne stvari, odbio žalbu kao neosnovanu, ispravno nalazeći da je prvostepeni organ u potpunosti i nesumnjivo utvrdio činjenično stanje odlučno za rešavanje i pravilno primenio odredbe materijalnog prava. Taj sud je posebno ocenio da su neosnovani navodi tužbe da upravni organi treba službenim putem da provere podatke o boravištu podnosioca u spornom periodu, imajući u vidu da je podnosilac dopisom prvostepenog organa pozvan da dostavi dokaze u vezi sa utvrđivanjem navedenih činjenica, ali da nije postupio u skladu sa tim dopisom, te je teret dokazivanja bio na njemu .

4. Odredbom član 32. stav 1. Ustava utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 3/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10), koji se primenjivao do 31. maja 2017. godine, bilo je propisano: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da ako podnesak sadrži neki formalni nedostatak koji sprečava postupanje po podnesku ili ako je nerazumljiv ili nepotpun, organ koji je primio takav podnesak učiniće sve što treba da se nedostaci otklone i odrediće podnosiocu rok u kom je dužan da to učini (…) (član 58. stav 1.); da je č injenično stanje na kome zasniva svoj zahtev stranka dužna da iznese tačno, potpuno i određeno (član 127. stav 1.); da je, a ko se ne radi o činjenicama koje su opštepoznate, stranka dužna da za svoje navode predloži dokaz e i da ih po mogućnosti podnese, da će, ako sama stranka tako ne postupi, službeno lice koje vodi postupak pozvati je da to učini , da se od stranke neće tražiti da pribavi i podnese dokaze koje brže i lakše može pribaviti organ koji vodi postupak, niti da podnosi uverenja i druge isprave koje organi nisu dužni da izdaju po čl. 161. i 162. ovog zakona (stav 2.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok, da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da ako organ protiv čijeg je rešenja dopuštena žalba ne donese rešenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu kao da je njen zahtev odbijen, da ako žalba nije dopuštena, stranka može neposredno pokrenuti upravni spor (stav 2.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, da ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar (član 232. stav 1.).

Odredbom člana 20. stav 1. Uredbe o naknadama i drugim primanjima zaposlenih u državnim organima i izabranih, odnosno postavljenih lica ("Službeni glasnik RS", br. 37/94, 40/94, 6/99, 37/01, 73/04, 88/04, 38/05 i 81/ 05), koja je bila na snazi do 29. septembra 2007. godine, bilo je propisano da o dvojeni život od porodice, u smislu ove uredbe, postoji kada zaposleni u državnom organu i izabrano, odnosno postavljeno lice koje ima porodicu nema rešeno stambeno pitanje u mestu u kome radi a članovi njegove uže porodice žive odvojeno van tog mesta.

5. Ocenjujući navode i razloge ustavne žalbe sa stanovišta prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je pošao od toga da upravni postupak i upravni spor predstavljaju jedinstvenu celinu, te je utvrdio da je osporeni postupak pokrenut povodom zahteva podnosioca od 11 . marta 2010. godine i da okončan osporenom presudom Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu od 11. decembra 2015. godine. Ustavni sud je upravni postupak i dva upravna spora koja su vođena u dosadašnjem toku postupka posmatrao kao jedinstvenu celinu. Dakle, period merodavan za ocenu o povredi prava na suđenje u razumnom roku je trajao pet godina i devet meseci.

Imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova u povezanom upravnom sporu, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da predmet postupka po zahtevu podnosioca nije bio činjenično i pravno složen. Ispitujući značaj predmeta postupka, Ustavni sud je našao da je podnosilac ustavne žalbe imao materijalni interes da se o njegovom zahtevu pozitivno reši.

Analizirajući postupanje nadležnih upravnih organa i suda, Ustavni sud je najpre našao da nisu osnovani navodi ustavne žalbe da je prvostepeni organ svaki put prekoračivao zakonski rok za rešavanje o zahtevu, jer je to učinio samo prilikom donošenja prvog rešenja, dok je druga dva rešenja o zahtevu doneo u okviru zakonom propisanog roka. Takođe su neosnovani navodi da drugostepeni organ nikada nije rešavao u granicama propisanih rokova, jer su rešenja po žalbama podnosioca, bilo da je odlučivano neposredno posle prvostepenog organa ili u izvršenju presude Upravnog suda, doneta u rokovima određenim zakonom. Stoga, po nalaženju Ustavnog suda, produženi karakter osporenog postupka nije rezultat toga što organi nisu doneli svoje odluke na vreme, već rezultat učestalog vraćanja predmeta na ponovno odlučivanje, zbog nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja. S obzirom na to da su u konkretnoj pravnoj stvari vođena i dva upravna spora , Ustavni sud ukazuje na stav Evropskog suda za ljudska prava, prema kome, činjenica da se više puta nalaže ponovno razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (videti presudu Pavlyulynets protiv Ukrajine, broj 70763/01, stav 51, od 6. septembra 2005. godine, i presudu Cvetković protiv Srbije, broj 17271/04, stav 51, od 10. juna 2008. godine).

Ispitujući ponašanje podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je utvrdio da je podnosilac izjavio žalbu „zbog ćutanja administracije“ zbog neaktivnosti prvostepenog organa na početku postupka , ali da je to mogao da učini i tri meseca ranije. Međutim, kako je glavni uzrok odugovlačenja u konkretnom slučaju uzastopno vraćanja predmeta na ponovni postupak, a imajući u vidu da žalba i tužba zbog „ćutanja uprave“ koje stoje na raspolaganju stranci nisu namenjene za ispravljanje tog nedostatka upravnog postupka, Ustavni sud je zaključio da podnosi lac ustavne žalbe nije mogao doprineti da osporeni postupak u daljem toku kraće traje.

Polazeći od izloženog, a imajući u vidu da se u ustavnoj žalbi osnovano poziva na neopravdano dugo trajanje osporenog postupka, Ustavni sud je utvrdio da je povređeno pravo podnosioca na suđenje u razumnom roku zajem čeno članom 32. stav 1. Ustava, te je usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 - Odluka US, 40/15 - dr. zakon i 103/15), odlučujući kao u prvom delu tačke 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosioca ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstvo pravde , u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno određivanje, a posebno dužinu trajanja predmetnog postupka. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu pravičnu naknadu za utvrđenu povredu Ustavom zajemčenog prava. Ustavni sud je, pri tome, imao u vidu postojeću praksu ovog a suda i Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. Podnosilac ustavne žalbe smatra da mu je osporenom presudom Upravnog suda povređeno pravo na pravično suđenje zbog toga što je u sprovedenom postupku pogrešno utvrđeno da je potraživanje naknade za odvojeni život od porodice za određeni period zastarelo, dok je za preostali period pogrešno utvrđeno da ne ispunjava uslove za priznavanje prava na navedenu naknadu, iako prvostepeni organ nije po službenoj dužnosti pribavio dokaze od značaja za odlučivanje, ni ti je tražio od podnosioca da ih dostavi.

Ocenjujući ove navode podnosioca , Ustavni sud ukazuje na to da rešavajući o ustavnoj žalbi nije nadležan da preispituje ocene upravnih organa i sudova u pogledu utvrđenog činjeničnog stanja, kao i način na koji je prime njeno materijalno pravo u postupku koji je vođen radi odlučivanja o pravima i oba vezama podnosioca ustavne žalbe, ukoliko ne postoje stvarni razlozi i dokazi koji ukazuju na očiglednu arbitrernost i nepravičnost u postupanju upravnih organa i sudova , a na štetu podnosioca ustavne žalbe. Po oceni Ustavnog suda, u osporenoj presudi je obrazloženo zašto se odbija tužba podnosioca, te šta čini suštinske razloge na osnovu kojih je na taj način odlučeno. Ustavni sud je našao da je Upravni sud u potpunosti prihvatio detaljne i jasne razloge o odlučnim činjenicama i merodavnim odredb ama materijalnog prava iz drugostepenog rešenja, čime je za svoju odluku dao ustavnopravno prihvatljive razloge.

Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je odbacio ustavnu žalbu u ovom delu , saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, jer nisu ispunjene Ustavom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

8. Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.

Utvrđena povreda prava na suđenje u razumnom roku u dugotrajnom upravnom postupku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti