Usvojena ustavna žalba zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Ustavni sud je usvojio ustavnu žalbu i utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku i sporu koji je trajao skoro pet i po godina. Zbog neefikasnog postupanja upravnih organa i suda, podnosiocima je dosuđena naknada nematerijalne štete od po 500 evra.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, Snežana Marković, dr Tijana Šurlan, dr Jovan Ćirić, Sabahudin Tahirović i dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), članovi Veća, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi B . V, D . J, Z . N, N . R, S . R, M . S, I . S, T . S . i G . S, svih iz Knjaževca, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 13. jula 2017. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba B. V, D . J, Z . N, N . R, S . R, M . S, I . S, T . S . i G . S . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji je vođen pred Ministarstvom unutrašnjih poslova - Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova u predmetu broj 120-1-341/10-3 povređeno prav o podnosi laca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku , zajemčeno odredbom član a 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo podnosilaca ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 500 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

O b r a z l o ž e nj e

1. B. V . iz Knjaževca i ostali podnosioci navedeni u uvodu i tački 1. izreke podneli su Ustavnom sudu, 24. novembra 2015. godine, preko punomoćnika J. M, advokata iz Valjeva, ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije u upravnom postupku koji je, u to vreme , vođen pred Ministarstvom unutrašnjih poslova - Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova u predmetu broj 120-1-341/10-3.

U ustavnoj žalbi je detaljno opisan tok upravnog postupka koji se u vreme njenog podnošenja vodi o povodom zahteva podnosilaca od 12. jula 2010. godine, uz navođenje razloga koji se odnose na složenost predmeta postupka, postupanje nadležnih upravnih organa i suda, kao i na ponašanje podnosilaca.

Predloženo je da Ustavni sud usvoji ustavnu žalbu, utvrdi povredu prava na na suđenje u razumnom roku, naloži okončanje postupka i utvrdi pravo podnosilaca na naknadu nematerijalne štete zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u opredeljenom novčanom iznosu.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, kojom je ustavna žalba ustanovljena kao posebno i izuzetno pravno sredstvo za zaštitu Ustavom zajemčenih ljudskih i manjinskih prava, Ustavni sud je u postupku po ustavnoj žalbi nadležan isključivo da ispituje postojanje povrede ili uskraćivanja zajemčenih prava i sloboda, te stoga i navodi ustavne žalbe moraju, sa stanovišta Ustavom utvrđene sadržine označenog prava ili slobode, očigledno ukazivati na njegovu povredu ili uskraćivanje.

U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u spise predmeta Ministarstva unutrašnjih poslova - Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova broj 120-1-341/10-3 i u celokupnu priloženu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnosioci ustavna žalbe su 12. jula 2010. godine Ministarstvu unutrašnjih poslova - Sektor za zaštitu i spasavanje podneli zahtev za isplatu dodataka na platu po osnovu prekovremenog, noćnog i rada na dane državnih i verskih praznika, kao i za isplatu regresa za korišćenje godišnjeg odmora, naknade za ishranu u toku rada i za pasivno dežurstvo, sve za poslednje tri godine do podnošenja zahteva.

Ministarstvo unutrašnjih poslova - Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova – Uprava za ljudske resurse (u daljem tekstu: prvostepeni organ) je 30 . jula 2010. godine donelo rešenje broj 120- 1-341/10, kojim je odbijen kao neosnovan zahtev „Bojana Vasiljevića i drugih policijskih službenika“ . Podnosioci su protiv ovog rešenja izjavi li žalbu, koja je rešenjem Žalbene komisije Vlade (u daljem tekstu: drugostepeni organ) broj 120-01- 643/2010-01 od 29. septembra 2010. godine usvojena i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak , iz razloga što u uvodu i dispozitivu prvostepenog rešenja nisu navedena imena svih policijskih službenika koji su podneli zahtev.

Prvostepeni organ je rešenjem 06/2 broj 120-1-341/10-1 od 5. oktobra 2010. godine odbio kao neosnovan zahtev podnosilaca za isplatu naknade za prekovremeni, noćni i rad na dane državnih i verskih praznika. O zahtevu podnosilaca za isplatu regresa za korišćenje godišnjeg odmora, naknade za ishranu u toku rada i za pasivno dežurstvo u nastavku postupka nije više odlučivano . Navedeno prvostepeno rešenje je potvrđeno rešenjem drugostepenog organ a broj 120-01-188/2011-01 od 4. aprila 2011. godine.

Presudom Upravnog suda U. 4681/11 od 8. februara 2012. godine uvažena je tužba podnosilaca podneta protiv navedenog konačnog rešenja i predmet vraćen nadležnom organu na ponovno odlučivanje. Taj sud je ukazao na to da u obrazloženjima prvostepenog i drugostepenog rešenja nije naveden osnovni koeficijent za obračun plate podnosi laca, kao ni procenat uvećanja plate po osnovu posebnih uslova rada, iz čega bi se mogao izvesti zaključak o osnovanosti podnetog zahteva.

Drugostepeni organ je u izvršenju navedene presude Upravnog suda doneo rešenje broj 120-01-351/2012-01 od 26. marta 2012. godine kojim je usvojio žalbu, poništio prvostepeno rešenje od 5. oktobra 2010. godine i vratio predmet na ponovni postupak. Prvostepeni organ je u ponovnom postupku rešenjem broj 120-1-341/10-2 od 29. maja 2012. godine odbio kao neosnovan navedeni zahtev. U obrazloženju tog rešenja je navedeno da je prvostepeni organ izvršio uvid u rešenja kojima je podnosiocima ustavne žalbe određen dodatni koeficijent plate i da je poređenjem utvrđeno da su njihovi dodatni koeficijenti nominalno uvećani za više od 30% u odnosu dodatni koeficijent uporednog radnika K.S, koja je raspoređena na radno mesto administrativno-tehnički poslovi, sa istom stručnom spremom kao i podnosioci, ali bez neredovnosti u radu. Drugostepeni organ je rešenjem broj 120-01-621/2012-01 od 2. jula 2012. godine poništio i navedeno prvostepeno rešenje iz razloga što su činjenice od značaja za odlučivanje utvrđene na osnovu rešenja o određivanja koeficijenata podnosiocima za 2006. godinu, a njihova potraživanja su vezana za period od 2007. do 2010. godine.

Prvostepenim rešenje m broj 120-1-341/10-3 od 17. avgusta 2012. godine ponovo je odbijen zahtev podnosilaca, sa istim obrazloženjem kao i u ranije poništenom rešenju. Kako prvostepeni organ nije dostavio doneto rešenje, podnosioci su 2. aprila 20 13. godine izjavili žalbu zbog „ćutanja administracije“. Navedeno prvostepeno rešenje je 15. aprila 2013. godine dostavljeno punomoćniku podnosilaca.

Drugostepeni organ je rešenjem broj 120-01-220/2013-01 od 22. maja 2013. godine odbio kao neosnovanu žalbu podnosilaca izjavljenu protiv navedenog prvostepenog rešenja.

Upravni sud je presudom U. 1 0056/13 od 3. decembra 2015. godine odbio tužbu podnosi laca ustavne žalbe podnetu protiv navedenog drugostepenog rešenja.

Ustavni sud je Odlukom Už - 8593/2015 od 6. oktobra 2016. godine odbio kao neosnovanu ustavnu žalbu Bojana Vasilijića, ovde podnosioca ustavne žalbe, izjavljenu protiv navedene presude Upravnog suda.

4. Odredbom član 32. stav 1. Ustava, na čiju se povredu poziva u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10 ), koji se primenjivao do 31. maja 2017. godine, bilo je propisano: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa da ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar (član 232. stav 1.).

Odredbom člana 2. Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09 ) propisano je da u upravnom sporu sud odlučuje u razumnom roku (…).

5. Ocenjujući razloge i navode iznete u ustavnoj žalbi sa stanovišta povrede prava na suđenje u razumnom roku zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je konstatovao da je osporeni postupak pokrenut povodom zahteva za isplatu dodataka na platu za prekovremeni, noćni i rad na dane državnih i verskih praznika, kao i za isplatu naknade na ime regresa za korišćenje godišnjeg odmora, za ishranu u toku rada i za pasivno dežurstvo, za poslednje tri godine do podnošenja zahteva. Ustavni sud je potom konstatovao da je od donošenja prvostepenog rešenja od 5. oktobra 2010. godine odlučivano isključivo o zahtevu za isplatu dodataka na platu za prekovremeni, noćni i rad na dane državnih i verskih praznika. Stoga, zahtev podnosilaca za isplatu naknade na ime regresa za korišćenje godišnjeg odmora, za ishranu u toku rada i za pasivno dežurstvo, nije više bio predmet rešavanja u nastavku postupka, niti je u ustavnoj žalbi navedeno da su podnosioci zbog nedonošenja rešenja o tom zahtevu koristili pravna sredstva u skladu sa zakonom . Polazeći od toga da upravni postupak i upravni spor predstavljaju jedinstvenu celinu, Sud je utvrdio da je period merodavan za ocenu o povredi označenog prava trajao od 12. jula 2010. godine, kada je podnet predmetni zahtev, do 3. decembra 2015. godine, kada je doneta presuda Upravnog suda U. 10056/13, te iznosi skoro pet godina i pet meseci.

Pri ocenjivanju da li je period odlučivanja upravnih organa i sudova o pravu ili obavezi stranke razuman, pored samog trajanja postupka, treba ceniti i sledeće kriterijume: složenost predmeta, ponašanje podnosioca ustavne žalbe kao stranke u postupku, postupanje upravnih organa i sudova, kao i to o kom pravu podnosioca je odlučivano.

Primenjujući navedene kriterijume za utvrđivanje povrede prava na suđenje u razumnom roku na konkretan slučaj, Ustavni sud je ocenio da je predmet nije bio činjenično i pravno složen. U pogledu značaja predmeta po stupka, Ustavni sud nalazi da su podnosi oci ustavne žalbe imali legitiman interes da se postupak po zahtevu okonča u okviru standarda razumnog roka, jer se radi o potraživanjima iz radnog odnosa.

Ispitujući postupanje nadležnih organa i suda u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je konstatovao da su u toku osporenog postupka doneta četiri prvostepena i pet drugostepenih rešenja, kao i dve odluke suda u upravnom sporu. Ustavni sud je utvrdio da je navedeni broj rešenja posledica toga što je drugostepeni organ tri puta vraćao predmet prvostepenom organu na ponovni postupak zbog povrede pravila postupka ili nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja, propuštajući da u postupku po žalbi, u skladu sa ovlašćenjem iz člana 232. stav 1. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, sam otkloni nedostatke prvostepenog rešenja. Pored toga, vođena su dva upravna spora, od kojih je jedan brzo okončan , nakon osam meseci , dok je drugi trajao dve i po godine . Ustavni sud napominje da je produženi karakter osporenog postupka izazvan opisanim postupanjem upravnih organa nalagao nadležnom sudu da brže odluči o kasnijoj tužbi, posebno imajući u vidu da nije održana usmena javna rasprava na kojoj bi se utvrđivale činjenice od značaja za rešavanje spora.

Kada je u pitanju ponašanje podnosilaca ustavne žalbe, Ustavni sud je imao u vidu da oni nisu imali na raspolaganju pravna sredstva za ispravljanje nedostatka upravnog postupka vezanog za uzastopno vraćanje predmeta, koji je bio glavni uzrok njegovog odugovlačenja. Ipak, uslovi za korišćenje pravnih sredstava za ubrzanje postupka postojali su nakon što je drugostepeni organ rešenjem od 2. jula 2012. godine vratio predmet na ponovno rešavanje, a novodoneto prvostepeno rešenje od 17. avgusta 2012. godine dostavljeno podnosiocima tek 15. aprila 2013. godine. Sud je primetio da su podnosioci u takvoj situaciji sedam meseca kasnili sa izjavljivanjem žalbe zbog „ćutanja administracije“ , budući da su to mogli da učine još u avgustu 2012. godine, a podneli su je 2. aprila 2013. godine.

Polazeći od izloženog, Ustavni sud je ocenio da je osporeni postupak, kao jedinstvena celina, odstupio od standarda razumnog roka za njegovo okončanje, zbog čega je utvrdio da je podnosiocima povređeno pravio na suđenje u razumnom roku zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava. Stoga je Sud , saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosilaca ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 500 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstvo pravde , u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno određivanje, a posebno dužinu trajanja predmetnog postupka, kao i utvrđeno kašnjenje podnosilaca sa korišćenjem pravnog sredstva za ubrzanje postupka. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu pravičnu naknadu za utvrđenu povredu Ustavom zajemčenog prava. Ustavni sud je, pri tome, imao u vidu postojeću praksu ovoga suda i Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. Na osnovu svega izloženog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.