Povreda prava na pristup sudu zbog preterano formalističkog tumačenja propisa

Kratak pregled

Ustavni sud je usvojio ustavnu žalbu i utvrdio povredu prava na pravično suđenje. Poništeno je rešenje kojim je tužba odbačena zbog pogrešno označenog tuženog, jer je sud, s obzirom na nejasnu pravnu pouku, bio dužan da pozove tužioca da uredi tužbu, a ne da je odbaci.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-7671/2014
11.05.2017.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije Tatjana Babić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Milan Marković, Snežana Marković, Miroslav Nikolić, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović, dr Jovan Ćirić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, u postupku po ustavnoj žalbi D. M . iz Beograda , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 11. maja 2017. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba D. M . i utvrđuje da je rešenjima Apelacionog suda u Beogradu Gž1. 2109/14 od 23. jula 2014. godine i Višeg suda u Beogradu P1. 285/14 od 19. juna 2014. godine povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na pravično suđenje, iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Poništava se rešenje Apelacionog suda u Beogradu Gž1. 2109/14 od 23. jula 2014. godine i određuje da nadležni sud donese novu odluku o žalbi podnosioca ustavne žalbe izjavljenoj protiv rešenja Višeg suda u Beogradu P1. 285/14 od 19. juna 2014. godine .

3. Odbija se zahtev podnosioca ustavne žalbe za naknadu nematerijalne štete.

O b r a z l o ž e nj e

1. D. M . iz Beograda podneo je Ustavnom sudu, 7. oktobra 2014. godine, preko punomoćnika V. B, advokata iz Beograda , ustavnu žalbu protiv akata navedenih u izreci i zaključka Vlade Republike Srbije - Komisija za imenovanja broj 111-6604/13 od 20. januara 2014. godine , zbog povrede prava na pristup sudu kao elementa prava na pravično suđenje i prava na pravno sredstvo, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1. i člana 36. stav 2. Ustava Republike Srbije.

Podnosilac ustavne žalbe navodi da je na osnovu pouke o pravnom leku, koja nije sadržala podatak o tome u kom roku i pred kojim sudom se može pokrenuti postupak za poništaj osporenog zaključka, podneo tužbu Upravnom sudu, koji se oglasio nenadležnim i predmet dostavio Višem sudu na dalje postupanje, koji je zatim tužbu odbacio sa obrazloženjem da je kao tužena označena Vlada Republike Srbije, koja ne može biti stranka u postupku. Podnosilac smatra da mu je zbog formalnog, a ne suštinskog tumačenja prava, opisanim postupanjem nadležnih sudova, bez njegove krivice, budući da mu nije data mogućnost da tužbu prilagodi pravilima parničnog postupka, onemogućeno da sud ispita zakonitost osporenog zaključka i na taj način uskraćeno pravo na pristup sudu. Povredu prava na pravno sredstvo vidi u „neurednoj“ pouci o pravnom leku, koja je data u osporenom zaključku. Predlaže da Ustavni sud usvoji ustavnu žalbu, poništi osporene akte i utvrdi mu pravo na naknadu nematerijalne štete.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, uvidom u dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Osporenim zaključkom Vlade Republike Srbije - Komisija za imenovanja broj 111-6604/13 od 20. januara 2014. godine odbačena je prijava koju je podneo ovde podnosilac ustavne žalbe na javni konkurs u postupku za imenovanje direktora JP Novinska agencija Tanjug. Zaključak je sadržao uputstvo o pravnom sredstvu da protiv njega „nije dopuštena posebna žalba, već se može pokrenuti postupak pred nadležnim sudom“.

Podnosilac ustavne žalbe je 24. marta 2014. godine protiv pomenutog zaključka podneo tužbu Upravnom sudu, u kojoj je kao tuženu označio Vladu Republike Srbije - Komisija za imenovanja.

Rešenjem U. 4393/14 od 10. aprila 2014. godine Upravni sud se oglasio stvarno nenadležnim za postupanje po podnetoj tužbi, našavši da postupak koji je pokrenuo podnosilac ne predstavlja upravni spor u smislu člana 3. Zakona o upravnim sporovima za čije rešavanje je nadležan Upravni sud, već spor za čije rešavanje je, u smislu člana 23. stav 1. tačka 8) Zakona o uređenju sudova, nadležan Viši sud u Beogradu, kome su ustupljeni spisi na dalje postupanje.

Osporenim rešenjem Višeg suda u Beogradu P1. 285/14 od 19. juna 2014. godine odbačena je tužba podnosioca ustavne žalbe zbog toga što je kao tužena označena Vlada Republike Srbije - Komisija za imenovanja, koja ne može biti stranka u postupku, a ne Republika Srbija koja ima svojstvo pravnog lica i koja , saglasno članu 74. stav 1. Zakona o parničnom postupku, jedino može da bude stranka u parničnom postupku. U obrazloženju je istaknuto i da sud ne može da umesto tužioca uredi tužbu tj. da označi tuženog u ovom sporu, budući da je to radnja koju može samo da preduzme tužilac, odnosno njegov punomoćnik.

Protiv ovog rešenja podnosilac je izjavio žalbu, u kojoj je, između ostalog, istakao da čak i u slučaju da je za postupanje nadležan Viši, a ne Upravni sud, nije bilo mesta odbačaju, jer je prilikom označenja tuženog konstatovano da se radi o Republici Srbiji, te da takav pristup suda, bez obzira na pitanje nadležnosti, dovodi do povrede prava na pravno sredstvo i prava na pristup sudu zbog toga što u situaciji kada je osporeni zaključak snabdeven nepotpunom i nejasnom poukom o pravnom leku, podnošenje tužbe nenadležnom sudu nikako ne može ići na štetu stranke u postupku.

Osporenim rešenjem Apelacionog suda u Beogradu Gž1. 2109/14 od 23. jula 2014. godine potvrđeno je prvostepeno rešenje, uz ocenu da je doneto pravilnom primenom odredaba člana 79. stav 1, člana 98. stav 3, člana 101. stav 5 . i člana 192. stav 1. Zakona o parničnom postupku i da su neosnovani žalbeni navodi da je prilikom označenja tuženog konstatovano da se radi o Republici Srbiji jer je u podnetoj tužbi kao tužena označena Vlada Republike Srbije - Komisija za imenovanje. Konstatovano je i da su cenjeni i ostali žalbeni navodi ali da ih sud posebno ne obrazlaže jer nisu od uticaja na drugačiju odluku.

4. Odredbama Ustava na čiju se povredu ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je: pravo na pravično suđenje (član 32. stav 1.); pravo na pravno sredstvo (član 36. stav 2. ).

Zakonom o parničnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 72/11, 49/13 -Odluka US, 74/13 - Odluka US i 55/14) je propisano: da će po pravnosnažnosti rešenja kojim se oglasio nenadležnim (čl. 17. i 19 .), sud ustupiti predmet nadležnom sudu i da će sud kome je predmet ustupljen kao nadležnom nastaviti postupak kao da je kod njega bio pokrenut (član 20. st. 1. i 3.); da kad sud utvrdi da lice koje se pojavljuje kao stranka ne može da bude stranka u postupku, a taj nedostatak može da se otkloni, pozvaće tužioca da otkloni nedostatak i da će sud da odredi rok za otklanjanje nedostataka iz st. 1. i 2. ovog člana, pod uslovima propisanim odredbama člana 101. ovog zakona (član 80. st. 1. i 3.); da ako je podnesak nerazumljiv ili nepotpun (član 98. stav 3.), sud će stranci koja nema punomoćnika da vrati podnesak radi ispravke, osim ako zakonom nije drugačije propisano i da ako je podnesak, koji je u ime stranke podneo punomoćnik, odnosno javni pravobranilac ili javni tužilac nerazumljiv ili nepotpun, sud će da ga odbaci (član 101. st. 1. i 5.); da tužba mora da sadrži određeni zahtev u pogledu glavne stvari i sporednih traženja, činjenice na kojima tužilac zasniva zahtev, dokaze kojima se utvrđuju ove činjenice, vrednost predmeta spora, kao i druge podatke koje mora imati svaki podnesak (član 98.) (član 192. stav 1.); da ako utvrdi da je tužba nerazumljiva ili nepotpuna ili da postoje nedostaci koji se tiču sposobnosti tužioca ili tuženog da budu stranke u parnici ili nedostaci u pogledu zakonskog zastupanja stranke ili nedostaci koji se odnose na ovlašćenje zastupnika da pokrene parnicu ako je takvo ovlašćenje potrebno, sud će radi otklanjanja ovih nedostataka da preduzme potrebne mere propisane u ovom zakonu (čl. 80. i 101.) (član 293.); da sud po prethodnom ispitivanju tužbe donosi rešenje kojim se tužba odbacuje ako utvrdi da je , pored ostalog, tužba nerazumljiva ili nepotpuna, kao i to da je pre donošenja rešenja o odbacivanju tužbe iz razloga propisanih u stavu 1. ovog člana, sud dužan da održi ročište na kome će tužiocu omogućiti da se izjasni o odbacivanju tužbe (član 294.).

Članom 23. stav 1. Zakona o izmenama i dopunama o parničnom postupku („Službeni glasnik RS“, broj 55/14) je propisano da će se postupak koji je započet po Zakonu o parničnom postupku ("Službeni glasnik RS", br. 72/11, 49/13-Odluka US i 74/13-Odluka US), a nije okončan pre stupanja na snagu ovog zakona sprovesti po odredbama ovog zakona.

Zakonom o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09) je propisano: da tuženi u upravnom sporu jeste organ čiji se upravni akt osporava, odnosno organ koji po zahtevu, odnosno po žalbi stranke nije doneo upravni akt (član 12.); da se upravni spor može pokrenuti i protiv prvostepenog upravnog akta protiv koga nije dozvoljena žalba u upravnom postupku (član 14. stav 2.); da tužba mora da sadrži ime i prezime, adresu i mesto stanovanja, odnosno naziv i sedište tužioca, označenje upravnog akta protiv koga je tužba podneta, razloge zbog kojih se tužba podnosi, predlog u kom pravcu i obimu se predlaže poništavanje upravnog akta, kao i potpis tužioca (član 22. stav 1.).

Članom 43. Zakona o Vladi („Službeni glasnik RS“, br. 55/05, 71/05, 101/07, 65/08, 16/11, 68/12-Odluka US, 72/12, 74/12, 7/14-Odluka US i 44/14) je propisano: da Vlada odlukom osniva javna preduzeća, ustanove i druge organizacije, preduzima mere i uređuje pitanja od opšteg značaja i odlučuje o drugim stvarima za koje je zakonom ili uredbom određeno da ih Vlada uređuje odlukom (stav 1.); da Vlada rešenjem odlučuje o postavljenjima, imenovanjima i razrešenjima, u upravnim stvarima i u drugim pitanjima od pojedinačnog značaja (stav 2.); da kad ne donosi druge akte, Vlada donosi zaključke (stav 3.).

Članom 29. stav 7. Zakona o javnim preduzećima („Službeni glasnik RS“, br. 119/12, 116/13 (Autentično tumačenje) i 44/14) propisano je da neblagovremene, nerazumljive i prijave uz koje nisu priloženi svi potrebni dokazi, komisija odbacuje zaključkom protiv koga nije dopuštena posebna žalba.

5. Budući da podnosilac ističe povredu prava na pristup sudu kao elementa prava na pravično suđenje, Ustavni sud, pre svega, ističe da se pomenutim pravom svakome jemči da pred sud iznese zahtev u vezi svojih „građanskih“ prava i obaveza, te da ono ne podrazumeva samo pravo na pokretanje postupka, već i pravo na dobijanje odluke o „građanskim“ pravima i obavezama (videti presudu Evropskog suda za ljudska prava Golder protiv UK , od 21. februara 1975. godine, st. 28. do 36.). Osim uslova da je reč o „građanskim“ pravima i obavezama, pravo na koje se lice poziva pred sudom mora imati osnov u unutrašnjem zakonodavstvu (videti presudu James i drugi protiv UK, od 21. februara 1986.godine, stav 81.). Takođe, prema praksi Evropskog suda za ljudska prava, pravo na pristup sudu nije apsolutno jer države mogu da uvedu ograničenja za potencijalne parničare/stranke u postupku koja se tiču dopuštenosti njihovih zahteva, odnosno uslova za obraćanje sudu, budući da države po ovom pitanju uživaju određenu slobodu procene sve dok ta ograničenja teže ostvarenju legitimnog cilja, srazmerna su i nisu do te mere dalekosežna i sveobuhvatna da uništavaju samu suštinu prava (videti presudu Levages Prestations Service protiv Francuske , od 23. oktobra 1996. godine , broj predstavke 21920/93, stav 40.). Evropski sud za ljudska prava je isticao i da je u načelu prihvatljivo da se ustanove procesna ograničenja i zahtevi u unutrašnjem pravu radi boljeg i efikasnijeg obavljanja pravosudne delatnosti, ali da ta ograničenja ne bi smela da izvitopere samu suštinu prava na pristup sudu ( Hadjianastassiou protiv Grčke, od 16. decembra 1992. godine, broj predstavke 12945/87, st. 32. do 37.). Takođe, kada odluka zadire u „građanska” prava ili kada „krivičnu” optužbu iznosi upravno, disciplinsko ili izvršno telo, mora postojati strukturno pravo žalbe pravosudnom organu u unutrašnjem pravu – mogućnost da se podnese zahtev barem za jedan stepen sudskog preispitivanja, što predstavlja autonomni zahtev člana 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (videti presudu Albert and Le Compte protiv Belgije , od 10. februara 1983. godine, st. 25. do 37.), koji je suštinski istovetan članu 32. stav 1. Ustava.

Primenjujući navedeno na konkretan slučaj, a imajući u vidu karakter akta čije preispitivanje je traženo od strane redovnih sudova koji su doneli osporena rešenja o odbacivanju podnosiočeve tužbe, Ustavni sud nalazi da je u svetlu primenjivosti prava na pristup sudu prvo neophodno ispitati da li je podnosilac imao „građansko“ pravo koje ima osnov u domaćem zakonodavstvu. S tim u vezi, Ustavni sud konstatuje da prema odredbama Zakona o preduzećima, svako lice koje ispunjava propisane uslove ima pravo da učestvuje u javnom konkursu za imenovanje direktora javnog preduzeća (čl. 21. do 32.). Dakle, podnosilac je imao pravo koje ima osnov u domaćem zakonodavstvu i ono je , po nalaženju Suda , po svojoj prirodi „građansko“ , budući da se tiče prava na pristup javnoj funkciji u kom postupku, saglasno pomenutom zakonu, protiv zaključka komisije Vlade kojim se odbacuje prijava na javni konkurs, nij e dopuštena posebna žalba, već se „može pokrenuti postupak pred nadležnim sudom“, kakva pouka o pravnom sredstvu je data podnosiocu.

Dalje, kako podnosilac smatra da mu je usled načina na koji su redovni sudovi tumačili odredbe procesnog zakona (formalnog, a ne suštinskog pristupa) povređeno pravo na pristup sudu kao element prava na pravično suđenje, Ustavni sud podseća na svoj stav da nije nadležan da u ustavnosudskom postupku ocenjuje pravilnost pravnih zaključaka redovnih sudova jer bi u tom slučaju, postupajući kao instancioni sud, izašao iz granica svojih ovlašćenja. Jedini izuzetak od navedenog postoji u situaciji kada zaključci redovnih sudova za posledicu imaju povredu ustavnih prava i sloboda (videti Odluku Ustavnog suda Už-7687/2012 od 2 3. septembra 2015. godine na: www.ustavni.sud.rs). Dakle, sledeće pitanje na koje je potrebno odgovoriti jeste da li je način na koji je parnični sud primenio i tumačio odredbe procesnog prava na koje se pozvao i s tim u vezi dao argumentaciju za odluku o odbacivanju podnosiočeve tužbe, doveo do toga da je podnosiocu povređeno pravo na pristup sudu tj. da li su posledice primene i tumačenja procesnih pravila od strane redovnih sudova u skladu sa Ustavom zajemčenim pravom na pravično suđenje.

U odgovoru na ovo pitanje Ustavni sud konstatuje da je podnosilac na osnovu pouke koja mu je data - da se protiv osporenog zaključka „može pokrenuti postupak pred nadležnim sudom“ - podneo tužbu Upravnom sudu, u kojoj je kao tuženog označio organ čiji je upravni akt osporio – Vladu Republike Srbije - Komisija za imenovanja. Upravni sud je ocenio da postupak koji je pokrenuo podnosilac ne predstavlja upravni spor, pa se oglasio stvarno nenadležnim za postupanje po podnetoj tužbi i spise predmeta je dostavio na postupanje Višem sudu u Beogradu, koji je osporenim rešenjem podnosiočevu tužbu odbacio zbog toga što je kao tužena strana označena Vlada Republike Srbije - Komisija za imenovanja, koja ne može biti stranka u postupku jer nema svojstvo pravnog lica, a ne Republika Srbija , koja to svojstvo ima i koja jedino može biti stranka u parničnom postupku. Donoseći osporeno rešenje, Viši sud je naglasio da ne može umesto podnosioca da uredi tužbu i da označi tuženog u ovom sporu, budući da je to radnja koju može samo da preduzme podnosilac kao tužilac, odnosno njegov punomoćnik. Ovu argumentaciju je prihvatio i Apelacioni sud u Beogradu, ocenivši da žalbeni navodi kojima je isticano da u situaciji kada je sporni zaključak snabdeven nepotpunom i nejasnom poukom o pravnom leku, podnošenje tužbe nenadležnom sudu nikako ne može ići na štetu stranke, nisu od uticaja na drugačiju odluku suda .

Polazeći od svega izloženog , a posebno imajući u vidu da Zakon o javnim preduzećima samo propisuje da protiv zaključka kojim se odbacuje prijava na javni konkurs za imenovanje direktora javnog preduzeća nije dopuštena posebna žalba, Ustavni sud nalazi da iz pouke koja je data podnosiocu – da se protiv zaključka može pokrenuti postupak pred nadležnim sudom – nije izvesno koje pravno sredstvo je trebalo koristiti u konkretnom slučaju. Stoga, u ovoj situaciji kada je osporeni zaključak bio snabdeven nepreciznom poukom o pravnom sredstvu u pogledu tačne određenosti postupka u kome se može tražiti sudska zaštita i kada se Upravni sud oglasio nenadležnim za postupanje po podnosiočevoj tužbi u kojoj je, saglasno Zakonu o upravnim sporovima, kao tu ženi označen organ – donosilac osporenog akta, Ustavni sud nalazi da je podnosilac, imajući u vidu odredbe čl. 79, 80. i 293. Zakona o parničnom postupku, razu mno mogao da očekuje da će ga parnični sud pozvati da otkloni nedostatke u pogledu označenja tuženog. Umesto toga, parnični sud je tužbu odbacio nalazeći da je neuredna zbog toga što je kao tužena označena Vlada Republike Srbije, a ne Republika Srbija. Usled ovakvog postupka, koje predstavlja proizvoljnu primenu procesnog prava, podnosilac se, bez sopstvene krivice, našao u situaciji da osnovanost njegovih navoda, kojima je pobijao zaključak kojim je odbačena njegova prijava na javni konkurs, ne bude ispitana. Po oceni Suda, takva situacija je povredila samu suštinu prava na pristup sudu, kao elementa prava na pravično suđenje.

S obzirom na navedeno, Ustavni sud je utvrdio da je osporenim rešenjima Apelacionog i Višeg suda u Beogradu podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na pravično suđenje zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava, te je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („ Službeni glasnik RS“ , br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US , 40/15-dr. zakon i 103/15), ustavnu žalbu u ovom delu usvojio i odlučio kao u tački 1. izreke.

6. Ustavni sud je ocenio da se štetne posledice učinjene povrede prava mogu ukloniti jedino poništajem osporenog drugostepenog akta, kako bi u ponovnom postupku nadležni sud ponovo odlučio o podnosiočevoj žalbi izjavljenoj protiv osporenog prvostepenog rešenja , pa je, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona, odlučio kao u tački 2. izreke.

7. Kako je utvrdio povredu prava na pravično suđenje, Ustavni sud nije posebno razmatrao podnosiočeve navode o tome da mu je osporenim zaključkom povređeno pravo iz člana 36. stav 2. Ustava.

8. Odlučujući o zahtevu podnosioca ustavne žalbe za naknadu nematerijalne štete, Ustavni sud je ocenio da je, u konkretnom slučaju, utvrđivanje povrede prava na pravično suđenje dovoljna mera da se postigne adekvatna pravična satisfakcija podnosiocu ustavne žalbe. Pri tome, Ustavni sud je imao u vidu da je prethodno odredio da će se štetne posledice zbog učinjene povrede prava otkloniti poništajem osporene presude. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je, saglasno odredbama člana 89. st . 1. i 3. Zakona o Ustavnom sudu, odbio kao neosnovan zahtev za naknadu nematerijalne štete, odlučujući kao u tački 3. izreke.

9. S obzirom na navedeno, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 5) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić, s.r.

Povreda prava na pristup sudu zbog preterano formalističkog tumačenja propisa

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti