Usvajanje ustavne žalbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u postupku legalizacije
Kratak pregled
Ustavni sud usvojio je ustavnu žalbu i utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku u dugotrajnom upravnom postupku legalizacije. Podnositeljka, kao zainteresovana strana, nije imala delotvoran pravni lek za ubrzanje postupka, koji nije okončan ni nakon više godina.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
Už-7681/2018
09.12.2021.
Beograd
Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Jovan Ćirić, Gordana Ajnšpiler Popović, dr Nataša Plavšić i Lidija Đukić, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi V. M . iz Pančeva , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 9. decembra 2021. godine, doneo je
O D L U K U
1. Usvaja se ustavna žalba V. M . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Sekretarijatom za urbanizam, građevinske i stambeno-komunalne poslove G radske uprave grada Pančevo u predmetu broj IV -08-351-3369/2003 povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.
2. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se upravni postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.
O b r a z l o ž e nj e
1. V. M . iz Pančeva podne la je Ustavnom sudu, 25. jun a 2018. godine, ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda U. 1882/15 od 27. aprila 2018. godine, zbog povrede načela zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava Republike Srbije i prava na pravično suđenje , prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo i prava na imovinu, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1. i čl. 36. i 58. Ustava.
U ustavnoj žalbi se, pored ostalog, navodi: da Upravni sud zanemaruje činjenicu da je podnositeljka neposredni učesnik postupka legalizacije; da je osporenom presudom narušeno načelo jednakosti procesnih sredstava, jer se investitoru daje pravo da disponira postupkom vezanim za „ćutanje uprave“, a podnositeljki ostaje da „nemoćno posmatra“ dispozitivne radnje investitora, nemajući na raspolaganju nijedno procesno sredstvo kojim bi zaštitila svoj pravni interes; da bespravni graditelji na osnovu „jednog papira“ stiču veća prava od sopstvenika i svoju bespravnu imovinu neometano koriste, a nadležni organ ne donosi rešenje o rušenju objekta, jer nije okončan postupak legalizacije; da takva pravna situacija traje od 2003. godine i da je osporenom presudom uskraćena sudska kontrola uprave koja 15 godina vodi upravni postupak, pri čemu podnosilac zahteva ima višestruku korist od nerešavanja zahteva; da je investitor podig ao drveni kiosk u zajedničkom dvorištu, čime je podnositeljk a ostala bez pripadajućeg parking mesta za svoj automobil.
Ustavnom žalbom se predlaže da Ustavni sud ustavnu žalbu usvoji, poništi osporeni akt i naloži prvostepenom organu da preduzme sve mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku. Podnositeljka nije istakla zahtev za naknadu nematerijalne štete.
2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.
U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.
3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, uvidom u osporeni akt , fotokopiju spisa predmeta broj IV -08-351-3369/2003 Sekretarijata za urbanizam, građevinske i stambeno-komunalne poslove Gradske uprave grada Pančevo i ostalu dostavljenu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za rešavanje ove ustavnosudske stvari:
Podnositeljka ustavne žalbe je 6. novembra 2009. godine podnela prigovor na zahtev za legalizaciju poslovnog prostora na k.p. broj ... KO Pančevo i istakla da se kao zainteresovana stranka protivi legalizaciji. Uz prigovor je dostavila ugovor o kupoprodaji suvlasničkog udela na stambenoj zgradi u ulici Vojvode Radomira Putnika broj 3 u Pančevu, overen pred Opštinskim sudom u Pančevu.
Sekretarijat za urbanizam, građevinske i stambeno-komunalne poslove Gradske uprave grada Pančevo (dalje u tekstu: prvostepeni organ) zatražio je dopisom od 11. decembra 2009. godine od S. K . iz Pančeva (dalje u tekstu: investitor) da, u vezi sa prijavom objekta izgrađenog bez građevinske dozvole podnetom 7. novembra 2003. godine, dostavi potrebnu dokumentaciju u roku od 30 dana od dana prijema dopisa, a da će, u protivnom, zahtev za legalizaciju biti odbačen.
Prvostepeni organ je dopisom od 17. januara 2012. godine obavestio investitora da je predmetni zahtev za legalizaciju poslovnog prostora prosleđen JP „Direkcija za izgradnju i uređenje Pančeva“, radi davanja mišljenja i da je potrebno da dostavi uverenje o identifikaciji parcela.
U obaveštenju JP „Direkcija za izgradnju i uređenje Pančeva“, upućenom prvostepenom organu 17. septembra 2012. godine, nav edeno je da se bespravno izgrađen objekat investitora nalazi na k.p. broj ... KO Pančevo, ali da se Direkcija ne može izjasniti dok se ne pribavi overena saglasnost svih suvlasnika objekata koji su sagrađeni na toj parceli.
Podnositeljka ustavne žalbe je u podnesku od 8. aprila 2014. godine, označenom kao urgencija, navela da prvostepeni organ treba da donese odbijajuće rešenje, jer investitor nema kompletnu i urednu dokumentaciju, a prošli su svi zakonom propisani rokovi za donošenje rešenja.
Podnositeljka ustavne žalbe je 30. aprila 2014. godine podnela žalbu zbog „ćutanja uprave“ u pet postupaka koji se vode pred tim organom, među kojima je i predmetni postupak. U žalbi je navedeno da u svim označenim predmetima prvostepeni organ nastavlja sa „ćutanjem uprave“ i ne pridržava se odredaba Zakona o opštem upravnom postupku o rešavanju upravne stvari u propisanim rokovima, čime nanosi štetu njoj i ostalim stanarima zgrade i ometa ih u mirnom korišćenju imovine.
Pokrajinski sekretarijat za urbanizam, graditeljstvo i zaštitu životne sredine je dopisima o d 7. maja, 9. juna, 1. i 16. jula i 11. avgusta 2014. godine nalagao prvostepeno m organ u da hitno postupi po žalbi koju je podnositeljka ustavne žalbe izjavila zbog „ćutanja uprave“, odnosno nepostupanja po njenom zahtevu od 6. novembra 2009. godine za priznavanje svojstva stranke u predmetnom postupku .
Zaključkom prvostepenog organa broj IV -08-351-3369/2003 od 26. avgusta 2014. godine odbačena je žalba podnositeljke ustavne žalbe podneta 30. aprila 2014. godine zbog „ćutanja uprave“, tj. zbog nedonošenja rešenja u postupku legalizacije po zahtevu investitora, jer je izjavljena od neovlašćenog lica. Polazeći od odredbe člana 208. stav 2. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, iz koje proizlazi da žalbu zbog „ćutanja administracije“ može izjaviti samo lice po čijem je zahtevu pokrenut upravni postupak, prvostepeni organ je podnetu žalbu odbacio, budući da podnos iteljka ima svojstvo zainteresovanog lica.
Zaključkom prvostepenog organa broj IV -08-351-3369/2003 od 2. septembra 2014. godine priznato je podnositeljki ustavne žalbe pravo da učestvuje kao zainteresovana stranka u postupku koji se vodi pred tim organom u navedenom predmetu po zahtevu investitora za legalizaciju objekta. U obr azloženju zaključka je konstatovano: da je podnositeljka ustavne žalbe 6. novembra 2009. godine podnela prigovor na zahtev za legalizaciju poslovnog prostora na k.p. broj ... KO Pančevo i istakla da se kao zainteresovana stranka protivi legalizaciji; da je uz prigovor dostavljen ugovor o kupoprodaji overen pred Opštinskim sudom u Pančevu; da je zahtev ponovljen 15. aprila 2014. godine; da je u momentu podnošenja prigovora 6. novembra 2009. godine, u kome je traženo prizn anje svojstva zainteresovane stranke, podnositeljka opravdala postojanje svog pravnog interesa da u čestvuje u predmetnom postupku legalizacije, te je odlučeno kao u dispozitivu.
Prvostepeni organ je dopisom od 2. septembra 2014. godine naložio i nvestitoru da dostavi dokumentaciju navedenu u dopisu , u roku od 9 0 dana od dana prijema dopisa i naveo da će, u protivnom, zahtev biti odbačen. Investitor je navedeni dopis primio 9. decembra 2014. godine.
Podnositeljka ustavne žalbe je u žalbi izjavljenoj 17. septembra 2014. godine protiv zaključka prvostepenog organa od 26. avgusta 2014. godine istakla: da nije podnela žalbu zbog „ćutanja uprave“ po zahtevu investitora , već je predlog bio da se postupak „obustavi po službenoj dužnosti“; da je ona podnela zahtev za priznavanje svojstva stranke u postupku, koji je rešen posle urgencije drugostepenog organa ; da je obrazloženje zaključka protivrečno i konfuzno, te da je „definitivno uprava ćutala po zahtevu od 6. novembra 2009. godine “; da prvostepeni organ nije doneo nijedan upravni akt od podnošenja zahteva investitora i da nedonošenje upravnog akta pogoduje investitoru.
Rešenjem Pokrajinskog sekretarijat a za urbanizam, graditeljstvo i zaštitu životne sredine broj 130-351-406/2014-02 od 29. decembra 2014. godine odbijena je žalba podnositeljke izjavljena protiv zaključka prvostepenog organa od 26. avgusta 2014. godine. U vezi sa tvrdnjom podnositeljke da je podnela žalbu zbog nedonošenja rešenja o priznavanju svojstva stranke u postupku, drugostepeni organ je konstatovao da je podnositeljka 8. aprila 2014. godine dostavila prvostepenom organu podnesak označen kao urgencija, u kome je , pored ostalog , tražila donošenje odbijajućeg rešenja o zahtevu za legalizaicju spornog objekta.
Osporenom presudom Upravnog suda U. 1882/15 od 27. aprila 2018. godine odbijena je kao neosnovana tužba podnositeljke ustavne žalbe, podneta 4. februara 2015. godine, protiv konačnog rešenja Pokrajinskog sekretarijat a za urbanizam, graditeljstvo i zaštitu životne sredine. Upravni sud je prihvatio obrazloženje drugostepenog organa za odluku o odbijanju žalbe, nalazeći da podnositeljka ima pravo da učestvuje u predmetnom postupku legalizacije i štiti svoja prava i interese, ali nema pravo da umesto investitora podnese žalbu zbog „ćutanja uprave“.
4. Odredbama Ustava, na čiju povredu se podnositeljka ustavne žalbe poziva, utvrđeno je : da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije, da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1. do 3.); da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega član 32. stav 1.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave i da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (član 36.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, te da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne (član 58. st. 1. i 2.).
Za odlučivanje o ovoj ustavnoj žalbi od značaja su i odredbe sledećih z akona:
Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97, 31/01 i 30/10) bilo je propisano: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.) ; da ako organ protiv čijeg je rešenja dopuštena žalba ne donese rešenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu kao da je njen zahtev odbijen (član 208. stav 2.); da ako je žalbu izjavila stranka zato što prvostepeni organ nije doneo rešenje u propisanom roku, drugostepeni organ će tražiti da mu prvostepeni organ saopšti razloge zbog kojih rešenje nije doneseno u roku (član 236. stav 1.) .
Odredbama Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09) propisano je : da se ovim zakonom obezbeđuje sudska zaštita pojedinačnih prava i pravnih interesa i zakonitost rešavanja u upravnim i drugim Ustavom i zakonom predviđenim pojedinačnim stvarima (č lan 1.); da u upravnom sporu sud odlučuje na osnovu zakona i u razumnom roku, na podlozi činjenica utvrđenih na usmenoj javnoj raspravi (član 2.).
5. Polazeći od navoda ustavne žalbe da predmetni postupak legalizacije traje već 15 godina i da podnositeljka nema na raspolaganju procesno sredstvo kojim bi zaštitila svoj pravni interes, a imajući u vidu zahtev ustavne žalbe, Ustavni sud je ispitivao ustavnu žalbu i sa stanovišta prava na suđenje u razumnom roku, garantovanog odredbom člana 32. stav 1. Ustava.
Ustavni sud je najpre konstatovao da je postupak pred prvostepenim organom u predmetu IV-08-351-3369/2003 započeo prijavom za legalizaciju objekta izgrađenog bez građevinske dozvole, koju je investitor podneo 7. novembra 2003. godine, a da je prvostepeni organ zaključkom od 2. septembra 2014. godine priznao podnositeljki ustavne žalbe svojstvo stranke u predmetnom postupku. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da je period merodavan za ispitivanje povrede označenog prava podnositeljke ustavne žalbe započeo donošenj em naveden og zaključka prvostepenog organa. Ovaj sud je utvrdio da predmetni postupak do odlučivanja Suda o ustavnoj žalbi traje sedam godina i da još nije okončan , što ukazuje na to da nije okončan u okviru razumnog roka.
Imajući u vidu da je pojam razumne dužine trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.
Ustavni sud nalazi da se u predmetnoj upravnoj stvari ne postavljaju složena činjenična ili pravna pitanja.
Po oceni Ustavnog suda, podnositeljka ustavne žalbe ima legitiman interes da se ispunjenost uslova za ozakonjenje spornog objekta ispita u okviru standarda razumnog roka, posebno imajući u vidu pravne posledice konačne odluke kojom se odbija ili odbacuje zahtev za ozakonjenje objekta.
Ustavni sud ocenjuje da je nepostupanje prvostepenog organa isključivi razlog dugog trajanja osporenog postupka. Ustavni sud, s tim u vezi, konstatuje da prvostepeni organ još nije doneo odluku o predmetnom zahtevu investitora, pri čemu su protekla dva rok a za dostavljanje tražene dokumentacije (određena dopisima od 11. decembra 2009. godine i 2. septembra 2014. godine), po kojima investitor nije postupio, a iz dostavljenih spisa predmeta ne proizlazi da je tražen dodatni rok.
Ocenjujući ponašanje podnositeljke ustavne žalbe, Ustavni sud je utvrdio da on a u toku osporenog postupka nije imala na raspolaganju procesnopravno sredstvo protiv „ćutanja uprave“, budući da je žalbu zbog nedonošenja rešenja o zahtevu za legalizaciju mogao podneti samo investitor , kao stranka koja je podnela zahtev. Uprkos tome, podnositeljka ustavne žalbe je pokazala aktivnost podnošenjem urgencije za donošenje rešenja, ali time nije uspe la da izdejstvuje donošenje odluke o zahtevu.
Imajući u vidu sve napred navedeno, Ustavni sud je ocenio da je u upravnom postupku koji se vodi pred Sekretarijatom za urbanizam, građevinske i stambeno-komunalne poslove Gradske uprave grada Pančevo u predmetu broj IV -08-351-3369/2003 povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava . Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), usvojio ustavnu žalbu u ovom delu i odlučio kao u prvom delu tačke 1. izreke.
Imajući u vidu da podnositeljka ustavne žalbe nije istak la zahtev za naknadu štete, a krećući se u okviru zahteva ustavne žalbe, Ustavni sud je, u skladu sa odredbama člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, ocenio da je utvrđenje povrede prava na suđenje u razumnom roku dovoljan način pravičnog zadovoljenja podnosi teljke.
6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se upravni postupak koji se vodi pred Sekretarijatom za urbanizam, građevinske i stambeno-komunalne poslove Gradske uprave grada Pančevo u predmetu broj IV -08-351-3369/2003 okončao u najkraćem roku, u skladu sa odredbama Zakona o opštem upravnom postupku kojima je uređeno postupanje sa zahtevom koji nije uređen u ostavljenom roku, imajući u vidu da investitor nije dostavio traženu dokumentacij u, iako je upozoren da će u tom slučaju njegov zahtev biti odbačen.
7. Ispitujući ustavnu žalbu u delu u kome je izjavljena protiv presude Upravnog suda U. 1882/15 od 27. aprila 2018. godine, Ustavni sud je ocenio da u ustavnoj žalbi nisu navedeni ustavnopravni razlozi koji bi ukazivali na to da je osporena presuda doneta uz proizvoljnu ili diskriminacionu primenu prava, na štetu podnositeljke ustavne žalbe, što bi dovelo do povrede prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava.
Podnositeljka ustavne žalbe tvrdnju o povredi označenih načela i prava zasniva na uverenju da samo ona ima pravni interes da se u predmetnom postupku donese odluka o zahtevu investitora za ozakonjenje spornog objekta, jer investitor u pogoduje da se postupak odugovlači, budući da, po njenom mišljenju, ne poseduje svu potrebnu dokumentaciju.
Ocenjujući ove navode ustavne žalbe, Ustavni sud konstatuje da u upravnom postupku podnosilac žalbe zbog nedonošenja odluke o zahtevu može biti samo stranka koja je podnela zahtev. Ustavni sud stoga nalazi da podnositeljka ustavne žalbe nije aktivno legitimisana za podnošenje žalbe zbog „ćutanja uprave“, s obzirom na to da nije podnosilac zahteva u predmetnom upravnom p ostupku.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud je , saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, u ovom delu odbacio ustavnu žalbu, jer nisu ispunjene Ustavom i zakonom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.
8. Na osnovu svega izloženog i odredaba 42b stav 1 . tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.
PREDSEDNIK VEĆA
Snežana Marković, s.r.