Odluka Ustavnog suda o povredi prava na pravično suđenje javnom preduzeću

Kratak pregled

Ustavni sud usvojio je žalbu javnog preduzeća, utvrđujući da je Vrhovni kasacioni sud povredio pravo na pravično suđenje. Sud je pogrešno zanemario imperativne propise o javnim preduzećima i budžetskom sistemu koji ograničavaju isplatu zarada u skladu sa godišnjim programom poslovanja.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Tijana Šurlan, Tatjana Đurkić, dr Milan Škulić, Lidija Đukić, dr Nataša Plavšić i dr Jovan Ćirić, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi J. k . p . „P .“ Novi Sad, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 1. jula 202 1. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba J. k . p . „P .“ Novi Sad i utvrđuje da je presudom Vrhovnog kasacionog suda Rev2. 1306/17 od 7. februara 201 8. godine povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na pravično suđenje iz član a 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Poništava se presuda Vrhovnog kasacionog suda Rev2. 1306/17 od 7. februara 2018. godine i određuje da isti sud donese novu odluku o reviziji tužioca izjavljenoj protiv presude Apelacionog suda u Novom Sadu Gž1. 2246/16 od 25. januara 201 7. godine.

3. Odbacuje se predlog podnosioca ustavne žalbe za odlaganje izvršenja presude iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

1. J. k . p . „P .“ Novi Sad je, 27. juna 201 8. godine, preko punomoćnika A. B, advokata iz Novog Sada, Ustavnom sudu podnelo ustavnu žalbu protiv presude Vrhovnog kasacionog suda Rev2. 1306/17 od 7. februara 2018. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje iz član a 32. stav 1. Ustava.

U ustavnoj žalbi se, između ostalog, navodi: da Vrhovni kasacioni sud osporenom presudom derogira imperativne norme sadržane u Zakonu o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa, Zakonu o javnim preduzećima i Zakonu o budžetskom sistemu; da se podnosilac ustavne žalbe, prilikom isplate zarada zaposlenima, morao pridržavati navedenih imperativnih propisa, jer bi u suprotnom jedinici lokalne samouprave bila uskraćena transferna sredstva iz budžeta Republike Srbije, što bi se negativno odrazilo na funkcionisanje jedinice lokalne samouprave, a zaposlenima u javnim preduzećima ne bi mogle biti isplaćene zarade; da je stav izražen u osporenoj revizijskoj presudi u direktnoj suprotnosti sa stavom koji je Ustavni sud izneo u većem broju svojih odluka, a jedna od njih je i Už-4080/2010 od 6. juna 2013. godine, koja se odnosi na ograničenja u pogledu visine rasta plata u javnim preduzećima tokom perioda važenja Zakona o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa ; da se u periodu iz kojeg potiču potraživanja tužioca primenjivao i Zakon o javnim preduzećima iz 2012. godine, koji je na gotovo istovetan način regulisao politiku kretanja zarada u javnom sektoru, kao i dve uredbe Vlade Republike Srbije, koje su, kao i uredbe donete po ranije važećem zakonu, regulisale postupak privremene obustave prenosa trensfernih sredstava iz budžeta Republike Srbije jedinicama lokalne samouprave; da se odredbe Zakona o budžetskom sistemu, koje propisuju politiku projektovanog rasta zarada u javnom sektoru, primenjuju na sve zaposlene u javnom sektoru, pa samim tim i na zaposlene u javnim preduzećima; da u hijerarhiji domaćih pravnih akata, Zakon o budžetskom sistemu ima prednost u primeni u odnosu na sve ostale zakone i druge propise, saglasno članu 105. tog zakona.

Predloženo je da Ustavni sud usvoji ustavnu žalbu i odluku objavi u „Službenom glasniku Republike Srbije“, kao i da odloži izvršenje osporenog pojedinačnog akta. Istaknut je i zahtev za naknadu troškova postupka po ustavnoj žalbi.

2. Prema odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, izvršio uvid u osporeni akt i dokumentaciju koja je priložena uz ustavnu žalbu , te je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnosudskoj stvari:

M. B . iz Novog Sada je 18. juna 201 5. godine, u svojstvu tužioca, podne o Osnovnom sudu u Novom Sadu tužbu protiv tuženog J. k . p . „P .“ Novi Sad, ovde podnosioca ustavne žalbe, radi isplate razlike u naknadi troškova na ime regresa za korišćenje godišnjeg odmora za period od juna 2012. do juna 2015. godine.

Presudom Osnovnog suda u Novom Sadu P1. 1327/15 od 19. aprila 2016. godine usvojen je tužbeni zahtev tuži oca u celini.

Odlučujući o žalbi tuženog, Apelacioni sud u Novom Sadu je doneo presudu Gž1. 2246/16 od 25. januara 2017. godine, kojom je navedenu prvostepenu presudu preinačio, tako što je tužbeni zahtev tužioca u celini odbio kao neosnovan.

U obrazloženju drugostepene presude je, pored ostalog, navedeno: da je prvostepeni sud utvrdio razliku između regresa za korišćenje godišnjeg odmora obračunatog prema Aneksu ugovora o radu od 18. septembra 2014. godine, Posebnom kolektivnom ugovoru za javna komunalna i druga javna preduzeća grada Novog Sada i Kolektivnom ugovoru tuženog i regresa koji je tužiocu isplaćen u utuženom periodu; da je programima poslovanja tuženog za 2012, 2013, 2014. i 2015. godinu bila predviđena masa zarada u ukupnom iznosu, tj. ukupan iznos odgovarajuće zarade u kojoj nije iskazana struktura zarada po pojedinim elementima, pa ni regres za korišćenje godišnjeg odmora; da tuženi u planu i programu poslovanja nije planirao posebna sredstva za isplatu regresa za korišćenje godišnjeg odmora; da je tuženi tužiocu isplatio predmetnu naknadu u skladu sa programima poslovanja za svaku od spornih godina; da je prvostepeni sud, na tako utvrđeno činjenično stanje, pogrešno primenio materijalno pravo, smatrajući da je tuženi bio u obavezi da za tužioca posebno planira sredstva za isplatu regresa za korišćenje godišnjeg odmora, u skladu sa Aneksom ugovora o radu od 18. septembra 2014. godine, Posebn im kolektivnim ugovorom za javna komunalna i druga javna preduzeća grada Novog Sada od 10. maja 2013. godine i Kolektivn im ugovorom tuženog ; da prvostepeni sud usvaja tužbeni zahtev ne razmatrajući odredbe Zakona o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa ( „Službeni glasnik RS“, br. 25/00 … 108/05), Zakona o javnim preduzećima („Službeni glasnik RS“, br. 119/12 i 44/14) i Uredbe o načinu i kontroli obračuna i isplate zarada u javnim preduzećima („Službeni glasnik RS“, broj 5/06); da je Zakonom o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa i Zakonom o javnim preduzećima, koji su se u spornom periodu primenjivali, bilo predviđeno da javno preduzeće i zavisno društvo kapitala, čiji je osnivač javno preduzeće, za svaku kalendarsku godinu donose godišnji program poslovanja i dostavljaju ga osnivaču javnog preduzeća radi davanja saglasnosti, te da se, ukoliko program nije donet do početka kalendarske godine za koju se donosi, zarade obračunavaju i isplaćuju na način i pod uslovima utvrđenim programom za prethodnu godinu, sve do donošenja programa u skladu sa odredbama navedenih zakona; da je program, saglasno odredbama oba zakona, obavezno morao da sadrži planirane izvore prihoda i pozicije rashoda po namenama, planirani način raspodele dobiti/pokrića gubitka javnog preduzeća, elemente za celovito sagledavanje politike cena proizvoda i usluga, zarada i zapo šljavanja u tom preduzeću, odnosno zavisnom društvu kapitala, koji se utvrđuju u skladu sa politikom projektovanog rasta zarada u javnom sektoru, koju utvrđuje Vlada Republike Srbije za godinu za koju se program donosi; da je Uredbom o načinu i kontroli obračuna isplate zarada u javnim preduzećima , koja je prestala da važi 7. marta 2014. godine, bilo propisano da se zarade u javnim preduzećima i preduzećima, odnosno zavisnim društvima kapitala, koja su osnovala javna preduzeća, obračunavaju i isplaćuju u skladu sa Zakonom o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa i ovom uredbom (član 1.) , da preduzeće koje ne donese godišnji program poslovanja do početka kalendarske godine za koju se program donosi, do donošenja programa, u skladu sa Zakonom, obračunava i isplaćuje zarade najviše do ukupnog iznosa sredstava za zarade utvrđenog programom za prethodnu godinu, odnosno na način i pod uslovima utvrđenim tim programom (član 2.) i da po donošenju programa za kalendarsku godinu za koju se donosi, preduzeće može ukupan iznos sredstava za zarade da obračunava i isplaćuje u skladu sa tim programom (član 3.).

U obrazloženju je dalje navedeno: da kako Zakon o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa, odnosno Zakon o javnim preduzećima , predstavljaju poseban zakon, u smislu člana 1. Zakona o radu, sud o pravima zaposlenih u javnom preduzeću odlučuje i na osnovu tog zakona; da je, s tim u vezi, poslovanje tuženog, čiji je osnivač grad Novi Sad, uključujući i obračun i isplatu naknade troškova na ime regresa za korišćenje godišnjeg odmora, regulisano prinudnim propisima, a u spornom periodu su to bili navedeni zakoni i navedena uredba; da kako je u prvostepenom postupku utvrđeno da je tužiocu naknada troškova na ime regresa za korišćenje godišnjeg odmora isplaćena za svaku od spornih godina u skladu sa programima poslovanja, a u okviru planiranog ukupnog iznosa sredstava za zarade zaposlenih, prvostepena presuda je preinačena i tužbeni zahtev odbijen kao neosnovan.

Vrhovni kasacioni sud je osporenom presudom Rev2. 1306/17 od 7. februara 2018. godine usvojio reviziju tužioca, te je pobijanu presudu Apelacionog suda u Novom Sadu preinačio, tako što je odbio kao neosnovanu žalbu tuženog i prvostepenu presudu u u celini potvrdio.

U obrazloženju osporene revizijske presude je , između ostalog, navedeno: da stanovište drugostepenog suda, po oceni Vrhovnog kasacionog suda, nije pravilno; da s obzirom na to da tuženi nije isplatio tužiocu naknadu troškova na ime regresa za korišćenje godišnjeg odmora u spornom periodu, a u skladu sa odredbama kolektivnih ugovora i aneksa ugovora o radu, tužiocu pripada tražena razlika; da činjenica da tuženi nije predvideo novčana sredstva za isplatu regresa planom i programom poslovanja, ne oslobađa ga obaveze da postupi u skladu sa pojedinačnim i opštim aktima o radu; da plan i program poslovanja ne mogu derogirati odredbe opštih autonomnih izvora radnog prava i obaveze tuženog iz ugovora o radu i aneksa ugovora o radu koje je zaključio sa tužiocem, s obzirom na to da su zaključeni na osnovu Zakona o radu, kao imperativnog propisa; da stoga tužiocu pripada naknada troškova u traženom iznosu, u skladu sa Aneksom ugovora o radu od 18. septembra 2014. godine, Posebnim kolektivnim ugovorom za javna komunalna i druga javna preduzeća grada Novog Sada od 10. maja 2013. godine i Kolektivnim ugovorom tuženog.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu se ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa („Službeni glasnik RS“, br. 25/2000, 25/02, 107/05, 108/05 i 123/07), koji se primenjivao do 25. decembra 2012. godine, bilo je propisano: da je javno preduzeće preduzeće koje obavlja delatnost od opšteg interesa, a koje osniva država, odnosno jedinica lokalne samouprave ili autonomna pokrajina (član 1. stav 1.); da delatnost od opšteg interesa obavljaju javna preduzeća (član 3. stav 1.); da javno preduzeće za obavljanje komunalne delatnosti ili delatnosti od značaja za rad organa jedinice lokalne samouprave može da osnuje jedinica lokalne samouprave, aktom koji donosi skupština jedinice lokalne samouprave, a takođe, javno preduzeće može da osnuje i skupština autonomne pokrajine (član 4. st. 3. i 4.); da se unapređenje rada i razvoja javnog preduzeća i preduzeća, odnosno zavisnog društva kapitala, čiji je osnivač javno preduzeće, zasniva na dugoročnom i srednjoročnom planu rada i razvoja, da javno preduzeće i preduzeće, odnosno zavisno društvo kapitala, čiji je osnivač javno preduzeće, za svaku kalendarsku godinu donose godišnji program poslovanja (u daljem tekstu: Program) i dostavljaju ga osnivaču javnog preduzeća radi davanja saglasnosti najkasnije do 1. decembra tekuće godine za narednu godinu, da se Program smatra donetim kada na njega saglasnost da osnivač javnog preduzeća i da naročito sadrži planirane izvore prihoda i pozicije rashoda po namenama, planirani način raspodele dobiti javnog preduzeća, elemente za celovito sagledavanje politike cena proizvoda i usluga, kao i politike zarada i zaposlenosti u tom preduzeću, odnosno zavisnom društvu kapitala, koji se utvrđuju u skladu sa politikom projektovanog rasta cena i zarada koju utvrđuje Vlada Republike Srbije za godinu za koju se Program donosi (član 22.); da se u javnom preduzeću, odnosno preduzeću ili zavisnom društvu kapitala čiji je osnivač javno preduzeće, u kome Program nije donet do početka kalendarske godine za koju se Program donosi, zarade obračunavaju i isplaćuju na način i pod uslovima utvrđenim programom za prethodnu godinu, a cene njihovih proizvoda i usluga ne mogu se povećavati, do donošenja Programa u skladu sa članom 22. zakona (član 22a); da se programi javnih preduzeća čiji je osnivač lokalna samouprava, odnosno autonomna pokrajina, kao i preduzeća, odnosno zavisnih društava kapitala, čiji je osnivač to javno preduzeće, a na koje je osnivač javnog preduzeća dao saglasnost, dostavljaju ministarstvu nadležnom za poslove trgovine, ministarstvu nadležnom za poslove rada, ministarstvu nadležnom za poslove finansija i ministarstvu nadležnom za poslove lokalne samouprave, radi praćenja kretanja cena i zarada, a ako je nadležni organ jedinice lokalne samouprave, odnosno autonomne pokrajine, dao saglasnost na program iz stava 1. ovog člana, a taj program sadrži elemente koji nisu u skladu sa politikom projektovanog rasta cena i zarada koju za tu godinu utvrđuje Vlada Republike Srbije, ministar nadležan za poslove finansija može izdati nalog da se privremeno obustavi prenos transfernih sredstava iz budžeta Republike Srbije jedinici lokalne samouprave, odnosno prenos pripadajućeg dela poreza na zarade i poreza na dobit preduzeća autonomnoj pokrajini, do usklađivanja tog programa sa odredbom člana 22. stav 4. zakona (član 22b st. 1. i 2.).

Bitno slične odredbe sadržao je i Zakon o javnim preduzećima („Službeni glasnik RS“, br. 119/12, 116/13 – autentično tumačenje i 44/14 ), koji se primenjivao u periodu od 25. decembra 2012. do 4. marta 2016. godine.

Na osnovu člana 22. i 22a Zakona o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa, Vlada je donela Uredbu o načinu i kontroli obračuna isplate zarada u javnim preduzećima („Službeni glasnik RS“, broj 5/06), koja se primenjivala do 7. marta 2014. godine. Njome je bilo propisano: da se zarade u javnim preduzećima i preduzećima, odnosno zavisnim društvima kapitala, koja su osnovala javna preduzeća obračunavaju i isplaćuju u skladu sa Zakonom o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa i ovom uredbom (član 1.); da preduzeće koje ne donese godišnji program poslovanja do početka kalendarske godine za koju se Program donosi, do donošenja Programa, u skladu sa Zakonom, obračunava i isplaćuje zarade najviše do ukupnog iznosa sredstava za zarade utvrđenog Programom za prethodnu godinu, odnosno na način i pod uslovima utvrđenim tim programom (član 2.); da po donošenju Programa za kalendarsku godinu za koju se donosi, preduzeće može ukupan iznos sredstava za zarade da obračunava i isplaćuje u skladu sa tim programom (čl an 3.).

Bitno slične odredbe sadrži i Uredba o načinu i kontroli obračuna isplate zarada u javnim preduzećima („Službeni glasnik RS“, broj 27/14), koja se još uvek primenjuje.

Zakonom o budžetskom sistemu („Službeni glasnik RS“, br. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13, 108/13, 142/14, 68/15 – dr. zakon, 103/15, 99/16, 113/17, 95/18, 31/19, 72/19 i 149/20) propisano je: da se ovim zakonom utvrđuju fiskalni principi, pravila i procedure na osnovu kojih se ustanovljava fiskalni okvir, kako bi se obezbedila dugoročna održivost fiskalne politike (član 1. stav 2.); da definicije koje se koriste u ovom zakonu imaju sledeće značenje – javna sredstva su sredstva na raspolaganju i pod kontrolom Republike Srbije, lokalne vlasti i organizacija za obavezno socijalno osiguranje; k orisnici javnih sredstava su direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava, korisnici sredstava organizacija za obavezno socijalno osiguranje i javna preduzeća osnovana od strane Republike Srbije, odnosno lokalne vlasti, pravna lica osnovana od strane tih javnih preduzeća, pravna lica nad kojima Republika Srbija, odnosno lokalna vlast ima direktnu ili indirektnu kontrolu nad više od 50% kapitala ili više od 50% glasova u upravnom odboru, druga pravna lica u kojima javna sredstva čine više od 50% ukupnih prihoda ostvarenih u prethodnoj poslovnoj godini, kao i javne agencije i organizacije na koje se primenjuju propisi o javnim agencijama; f iskalna pravila predstavljaju postavljanje ograničenja na fiskalnu politiku, kako bi se ojačala budžetska disciplina, poboljšala koordinacija između različitih nivoa vlasti i smanjila nesigurnost kada je u pitanju buduća fiskalna politika (član 2. tač. 4, 5) i 25ž)); da ako su odredbe drugih zakona, odnosno propisa, u suprotnosti sa ovim zakonom, primenjuju se odredbe ovog zakona. Odredbama člana 36a Zakona o budžetskom sistemu , koji je u tekst Zakona unet u septembru 2012. godine, propisano je : da Ministarstvo dostavlja lokalnoj vlasti uputstvo za izradu odluke o budžetu lokalne vlasti (stav 1.); da uputstvo iz stava 1. ovog člana sadrži – 1) osnovne ekonomske pretpostavke i smernice za pripremu odluke o budžetu lokalne vlasti, 2) metodologiju izrade odluke o budžetu lokalne vlasti i 3) metodologiju izrade predloga finansijskog plana korisnika sredstava budžeta lokalne vlasti (stav 2.); da ukoliko odluka o budžetu lokalne vlasti bude suprotna smernicama iz uputstva iz stava 1. ovog člana u delu kojim se lokalnoj vlasti daju smernice za planiranje ukupnog obima prihoda, mase sredstava za plate, broja zaposlenih i subvencija u odluci o budžetu, ministar može privremeno obustaviti prenos transfernih sredstava iz budžeta Republike Srbije, odnosno pripadajućeg dela poreza na zarade i poreza na dobit pravnih lica, do momenta dok se odluka o budžetu ne uskladi sa uputstvom (stav 3.).

5. Ocenjujući navode o povredi prava na pravično suđenje zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je, polazeći od utvrđenih činjenica konkretnog slučaja i iznetih ustavnopravnih razloga, konstatovao da se ustavnom žalbom ukazuje na proizvoljnost ocene Vrhovnog kasacionog suda da je podnosilac ustavne žalbe, kao poslodavac koji je javno preduzeće, uprkos tome što zarade zaposlenima može obračunati i ispla titi samo na način i pod uslovima utvrđenim Programom, ipak dužan da isplati predmetnu razliku u naknadi troškova na ime regresa za korišćenje godišnjeg odmora, imajući u vidu da je reč o pravu iz radnog odnosa koje tužilac ostvaruje na osnovu ugovora o radu i opštih akata o radu (kolektivnih ugovora), a koji su zaključeni prema Zakonu o radu, kao prinudnom propisu.

Stoga Ustavni sud smatra da, prilikom ocene osnovanosti navoda o povredi prava na pravično suđenje, zapravo, treba sagledati sprovedeni parnični postupak kao jedinstvenu celinu i oceniti da li je on bio vođen na način koji je podnosiocu ustavne žalbe osigurao pravo na pravično suđenje garantovano članom 32. stav 1. Ustava, odnosno da li je primena procesnog i/ili materijalnog prava bila proizvoljna ili arbitrerna, čime bi ukazala na očiglednu nepravičnost u postupanju redovnih sudova, a na štetu podnosioca ustavne žalbe.

Ustavni sud najpre ukazuje da je uticaj Programa, koji je javno preduzeće dužno da donese u svakoj kalendarskoj godini, na ostvarivanje prava zaposlenih po osnovu radnog odnosa, prevashodno kada su u pitanju zarade, razmatrao u većem broju svojih odluka. Jedna od njih je i Odluka Už-4080/2010 od 6. juna 2013. godine (u daljem tekstu: Odluka od 6. juna 2013. godine), kojom je Ustavni sud odbio kao neosnovanu ustavnu žalbu I. P . iz Novog Sada izjavljenu protiv presude Apelacionog suda u Novom Sadu Gž1. 1922/10 od 14. jula 2010. godine. Osporena presuda je doneta u parničnom postupku u kome je procesno svojstvo tuženog, kao i u konkretnom slučaju, imalo javno preduzeće čiji je osnivač grad Novi Sad.

Ustavni sud je u Odluci od 6. juna 2013. godine, pored ostalog, konstatovao: da svaki zaposleni ima pravo na isplatu zarade, u visini koja se utvrđuje zakonom, aktima iz autonomne regulative poslodavca i ugovorom o radu ; da naknada troškova na ime regres a za korišćenje godišnjeg odmora, u visini utvrđenoj opštim aktom i ugovorom o radu, predstavlja deo zarade zaposlenog ; da je u konkretnom slučaju svojstvo tuženog imao ne bilo koji poslodavac, već javno preduzeće čiji je osnivač jedinica lokalne samouprave – grad Novi Sad, u kome je poslovanje, uključujući i obračun i isplatu zarada, regulisano prinudnim propisima – Zakonom o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa i Uredbom o načinu i kontroli obračuna isplate zarada u javnim preduzećima donetom u izvršavanju ovog zakona ; da su odredbe Zakona i Uredbe ograničavale tuženog, pod pretnjom propisanih sankcija, da samostalno donosi opšte akte kojima se uređuje pitanje zarada i da vrši obračun i isplatu zarada bez prethodno dobijene saglasnosti osnivača ; da nije reč o jednostranom umanjenju zarada, najpre iz razloga što je odredbama člana 22, 22a i 22b Zakona o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa bilo propisano da javno preduzeće posluje na osnovu prethodno donetog Programa, na koji saglasnost daje osnivač, a koji obavezno sadrži sve pozicije rashoda za čitavu narednu kalendarsku godinu, i to po namenama, dakle i za zarade, kao i elemente za celovito sagledavanje politike zarada i zaposlenosti u istom preduzeću ; da se politika zarada mora utvrditi u skladu sa politikom projektovanog rasta zarada koju utvrđuje Vlada Republike Srbije ; da je u pogledu utvrđivanja zarada u javnom preduzeću odnos poslodavca i zaposlenog ugovorni odnos, ali samo u okviru propisanih pravila i ograničenja ; da osnivač javnog preduzeća mora strogo voditi računa prilikom davanja saglasnosti na predloženi Program, jer isti podleže kontroli od strane ministarstava nadležnih za poslove trgovine, rada, finansija i lokalne samouprave, te da je, ukoliko se utvrdi da je nadležni organ jedinice lokalne samouprave dao saglasnost na Program sa elementima koji nisu u skladu sa politikom projektovanog rasta cena i zarada, ministar nadležan za poslove finansija ovlašćen da izda nalog za privremenu obustavu prenosa transfernih sredstava iz budžeta Republike Srbije jedinici lokalne samouprave, na koji način se direktno dovodi u pitanje finasiranje, a samim tim i funkcionisanje jedinice lokalne samouprave ; da se ovakvom pravnom regulativom teži očuvanju mase zarada planirane Programom za određenu poslovnu godinu.

Iz napred iznetog sledi da je osporena presuda Vrhovnog kasacionog suda u svemu suprotna stavovima i argumentaciji iznetim u Odluci od 6. juna 2013. godine, pri čemu nije od posebnog uticaja činjenica da je Ustavni sud sporno ustavnopravno pitanje razmatrao isključivo kroz analizu relevantnih odredaba Zakona o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa, imajući u vidu da je Zakon o javnim preduzećima iz 2012. godine, koji se primenjivao u većem delu utuženog perioda, sadržao bitne slične odredbe. To čini opravdanim zaključak Ustavnog suda da je osporenom revizijskom presudom podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na pravično suđenje.

Ustavni sud posebno ima u vidu stanovište Vrhovnog kasacionog suda da Program ne može derogirati odredbe opštih autonomnih izvora radnog prava i obaveze iz ugovora o radu. Polazeći od stavova i konstatacija iznetih u Odluci od 6. juna 2013. godine, Ustavni sud zaključuje da se Programom ne derogiraju prava zaposlenih po osnovu radnog odnosa, niti usvajanje Programa to ima za cilj. Programom se samo može dovesti u pitanje da li će zaposleni svoja prava ostvariti u punom obimu ili ne, a to direktno zavisi od fiskalnih zahteva koji se u svakoj kalendarskoj godini postavljaju pred jedinicu lokalne samouprave. Tužiocu u konkretnom slučaju nije uskraćeno pravo na naknadu troškova na ime regresa za korišćenje godišnjeg odmora. On je to pravo ostvario u granicama mase sredstava za zarade predviđenoj programima koje je podnosilac ustavne žalbe doneo za svaku od spornih godina, uz prethodnu saglasnost osnivača. Programi su morali biti usaglašeni sa odlukama o budžetu lokalne vlasti, koje je jedinica lokalne samoupurave donosila prateći obavezujuće smernice ministarstva nadležnog za poslove finansija (član 36a Zakona o budžetskom sistemu), kao i sa politikom projektovanog rasta zarada koju za svaku kalendarsku godinu utvrđuje Vlada Republike Srbije , sve kako bi se izbegla privremen a obustav a prenosa transfernih sredstava iz budžeta Republike Srbije, kojom bi direktno bilo dov edeno u pitanje finasiranje, a samim tim i funkcionisanje jedinice lokalne samouprave .

Na osnovu izloženog, Ustavni sud je ocenio da je osporenom presudom Vrhovnog kasacionog suda Rev2. 1306/17 od 7. februara 2018. godine povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na pravično suđenje, iz člana 32. stav 1. Ustava, zbog čega je ustavnu žalbu usvojio, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr.zakon i 103/15), odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Ustavni sud smatra da su posledice utvrđene povrede prava takve prirode da se mogu otkloniti samo poništajem osporene presude Vrhovnog kasacionog suda i određivanjem da isti sud donese novu odluku o reviziji tužioca izjavljenoj protiv presude Apelacionog suda u Novom Sadu Gž1. 2246/16 od 25. januara 2017. godine, zbog čega je, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, odlučio kao u tački 2. izreke.

7. Ustavni sud je, u skladu sa odredbama člana 56. stav 3. i člana 86. Zakona o Ustavnom sudu, u tački 3. izreke odbacio predlog za odlaganje izvršenja osporenog akta, jer je doneo konačnu odluku o ustavnoj žalbi.

U pogledu zahteva podnosioca ustavne žalbe za naknadu troškova postupka po ustavnoj žalbi, Ustavni sud podseća da je u svojoj dosadašnjoj praksi više puta razmatrao navedeno pitanje, te da je zauzeo stav da u smislu člana 6. Zakona o Ustavnom sudu nema osnova za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom (videti, pored drugih, Odluku Už-633/2011 od 8. maja 2013. godine).

8. Na osnovu svega iznetog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 3) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci .

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.

Odluka Ustavnog suda o povredi prava na pravično suđenje javnom preduzeću

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti