Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Ustavni sud usvojio je ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za vraćanje zemljišta koji traje 25 godina. Utvrđeno je da dugotrajna neaktivnost nadležnih organa predstavlja povredu prava, uprkos delimičnom doprinosu podnosilaca odugovlačenju.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko već e u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi veća, u postupku po ustavnoj žalbi Dušana Kostića, Bore Kostića, Dragoljuba Stojmenovića, Momčila Kostića i Zorana Kostića, svih iz Vranja, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 17. novembra 2016. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Dušana Kostića, Bore Kostića, Dragoljuba Stojmenovića, Momčila Kostića i Zorana Kostića i utvrđuje da je u postupku koji se vodi pred Komisijom za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevima za vraćanje zemljišta opštine Vranje u predmetu broj 460-5/92-05 povređeno pravo podnosilaca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se upravni postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. Dušan Kostić, Bora Kostić, Dragoljub Stojmenović, Momčilo Kostić i Zoran Kostić, svi iz Vranja, podneli su Ustavnom sudu, 15. oktobra 2014. godine , ustavnu žalbu protiv Gradske uprave grada Vranja zbog „ćutanja administracije“ u predmetu broj 460-5/92-05, kao i zbog povrede načela iz čl. 18, 19. i 20. Ustava Republike Srbije, te povrede prava na imovinu zajemčenog članom 58. Ustava.

U ustavnoj žalbi se navodi: da je rešenjem Komisije za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevima za vraćanje zemljišta opštine Vranje od 10. juna 1992. godine podnosiocima priznato pravo na novčanu naknadu za oduzeto zemljište, ali da je nadležno ministarstvo poništilo navedeno rešenje, kao i naknadno doneto rešenje; da je Komisija nakon 1995. godine prestala sa radom, osim što su održane „dve neuspele usmene rasprave“ 1997. i 2002. godine; da od tada „ništa nije urađeno“, te su podnosioci 24. januara 2014. godine izjavili žalbu Ministarstvu finansija zbog nedonošenja rešenja ; da je nakon urgencije podnosilaca Ministarstvo finansija rešenjem 9. maja 2014. godine naložilo Gradskoj upravi grada Vranja da sprovede postupak i donese rešenje u roku od 30 dana; da su podnosioci 21. maja 2014. godine podneli tužbu Upravnom sudu zbog nepostupanja organa uprave.

Ustavnom žalbom se predlaže da Ustavni Sud donese odluku kojom će naložiti nadležnim organima da u najkraćem roku donesu rešenje kojim bi se ranijim vlasnicima zemlje priznalo pravo na novčanu naknadu.

Podnosioci ustavne žalbe nisu tražili naknadu nematerijalne štete.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava , ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena dru ga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u kopiju spisa predmeta broj 460-5/92-05 Komisije za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevima za vraćanje zemljišta opštine Vranje (dalje u tekstu: Komisija) i priloženu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za donošenje odluke u ovoj ustavnosudskoj stvari:

Sima Kostić iz Vranja i podnosioci ustavne žalbe Dušan Kostić, Bora Kostić i Dragoljub Stojmenović podneli su Skupštini opštine Vranje 1991. godine zahtev za vraćanje zemljišta koje je oduzeto od njihovog pravnog prethodnika Velka Stojmenovića.

Rešenjem Komisije broj 460-5/92-05 od 10. juna 1992. godine utvrđeno je podnosiocima zahteva pravo na novčanu naknadu za oduzeto zemljište. Navedeno rešenje poništeno je rešenjem Ministarstva finansija od 30. marta 1993. godine i predmet je vraćen prvostepenom organu na ponovno odlučivanje, jer je ocenjeno da iz pribavljenih dokaza ne može pouzdano da se zaključi da je DP „Poljoprodukt“ iz Vranja jedini obveznik naknade. U ponovnom postupku Komisija je donela rešenje 23. juna 1993. godine, koje je poništeno rešenjem drugostepenog organa od 5. juna 1995. godine, jer je taj organ ocenio da je PTK „Vranje“, takođe, obveznik naknade.

U daljem toku postupka izveden je dokaz veštačenjem od strane veštaka poljoprivredne struke 3. januara 1997. godine i održano je šest usmenih rasprava pred Komisijom (17. februara i 10. marta 1997, 1. decembra 1999 , 13. marta i 5. maja 2000 , i 1. februara 2002. godine). Na raspravi održanoj 1. decembra 1999. godine konstatovano je da su podnosioci ustavne žalbe Momčilo Kostić i Zoran Kostić pravni sledbenici podnosioca zahteva Sime Kostića.

Postupajući po žalbi podnosilaca ustavne žalbe izjavljenoj 24. januara 2014. godine zbog „ćutanja administracije“, Ministarstvo finansija je rešenjem od 9. maja 2014. godine naložilo načelniku Gradske uprave grada Vranja da po rešenju ministarstva od 5. juna 1995. godine sprovede postupak i donese rešenje u roku od 30 dana od dana prijema rešenja.

Upravni sud je presudom od 13. avgusta 2015. godine uvažio tužbu podnosilaca ustavne žalbe podnetu 22. maja 2014. godine, poništio rešenje Ministarstva finansija od 9. maja 2014. godine i predmet vratio tuženom organu na ponovno odlučivanje, budući da pobijanim rešenjem nije naloženo prvostepenom organu da donese rešenje u izvršenju rešenja tog ministarstva od 5. juna 1995. godine, već načelniku Gradske uprave grada Vranja, iako on nije doneo prvostepeno rešenje od 23. juna 1993. godine, koje je poništeno.

Ministarstvo finansija je u izvršenju navedene sudske presude donelo rešenje 26. oktobra 2015. godine, kojim je naložilo Komisiji da po rešenju Ministarstva od 5. juna 1995. godine sprovede postupak i donese rešenje u roku od 30 dana od dana prijema rešenja.

U službenoj belešci sačinjenoj 5. aprila 2016. godine konstatuje se da je postignut dogovor sa državnim sekretarom u Ministarstvu finansija S.Š. „da se zastane sa postupkom dok se ne formira skupština i ne donese rešenje o obrazovanju Komisije“.

Do dostavljanja spisa predmeta Ustavnom sudu 20. jula 2016. godine, Komisija nije donela rešenje u ponovnom postupku.

4. Odredbama Ustava, na čiju se povredu poziva ju podnosi oci ustavne žalbe, utvrđeno je: da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju (član 18. stav 1.); da jemstva neotuđivih ljudskih i manjinskih prava u Ustavu služe očuvanju ljudskog dostojanstva i ostvarenju pune slobode i jednakosti svakog pojedinca u pravednom, otvorenom i demokratskom društvu, zasnovanom na načelu vladavine prava (član 19.); da se d ostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može smanjivati (član 19 . stav 2.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona (član 58. stav 1.).

Polazeći od sadržine ustavne žalbe, Ustavni sud je ocenio da podnosioci u suštini ukazuju na povredu prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, kojom je utvrđeno da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega;

Za odlučivanje o ustavnoj žalbi od značaja su i odredbe sledećih zakona:

Zakonom o načinu i uslovima priznavanja prava i vraćanju zemljišta koje je prešlo u društvenu svojinu po osnovu poljoprivrednog zemljišnog fonda i konfiskacijom zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda ("Službeni glasnik RS", br. 18/91, 20/92 i 42/98) propisano je: da postupak po zahtevu za vraćanje zemljišta vodi i rešenje donosi komisija koju obrazuje ministar poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede na predlog skupštine opštine (član 2.); da se strankama, u smislu ovog zakona, smatraju raniji sopstvenik s jedne strane, i opština i poljoprivredna, odnosno druga organizacija kod koje se oduzeto zemljište nalazi, odnosno koja je otuđila to zemljište iz društvene svojine, s druge strane (član 5.).

Uredbom za sprovođenje zakona o načinu i uslovima priznavanja prava i vraćanju zemljišta koje je prešlo u društvenu svojinu po osnovu poljoprivrednog zemljišnog fonda i konfiskacijom zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda ("Službeni glasnik RS", br. 41/91, 44/91, 4/92, 8/97 i 103/03) propisano je: da se ranijim sopstvenikom, u smislu Zakona, smatra lice koje je bilo sopstvenik zemljišta u momentu kad je to zemljište postalo društvena svojina po osnovu Zakona o poljoprivrednom zemljišnom fondu društvene svojine i dodeljivanju zemlje poljoprivrednim organizacijama ili po osnovu konfiskacije zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda po propisima o obaveznom otkupu, kao i da se pravnim sledbenikom smatraju zakonski naslednici ranijeg sopstvenika i lica koja svoje pravo na oduzeto zemljište, kao univerzalni sukcesori, izvode iz prava ranijeg sopstvenika u momentu raspravljanja po odredbama Zakona (član 2.); da ukoliko pitanja postupka nisu zakonom, odnosno ovom uredbom drugačije uređena, primenjuju se odredbe Zakona o opštem upravnom postupku (član 23.).

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ", br. 33/97, 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) propisano je: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja .(član 14.).

Saglasno odredbama člana 236. navedenog zakona, ako je žalbu izjavila stranka zato što prvostepeni organ nije doneo rešenje u propisanom roku, drugostepeni organ će tražiti da mu prvostepeni organ saopšti razloge zbog kojih rešenje nije doneseno u roku, da ako nađe da rešenje nije doneseno u roku iz opravdanih razloga, ili zbog krivice stranke, odrediće prvostepenom organu rok za donošenje rešenja, koji ne može biti duži od jednog meseca, a ako razlozi zbog kojih rešenje nije doneseno u roku nisu opravdani, drugostepeni organ će tražiti da mu prvostepeni organ dostavi spise predmeta (stav 1.) . Ako drugostepeni organ može rešiti upravnu stvar prema spisima predmeta, doneće svoje rešenje, a ako ne može, sam će sprovesti postupak i svojim rešenjem rešiti upravnu stvar. Izuzetno, ako drugostepeni organ nađe da će postupak brže i ekonomičnije sprovesti prvostepeni organ, naložiće da to učini i da mu prikupljene podatke dostavi u određenom roku, posle čega će sam rešiti upravnu stvar i t akvo rešenje je konačno (stav 2.).

Na predmete čije je rešavanje započeto pre stupanja na snagu ovog zakona primenjivaće se odredbe ovog zakona, ako postupak nije konačno završen (član 290.). Odredbama člana 291. Zakona utvrđeno je da stupanjem na snagu ovog zakona prestaje da važi Zakon o opštem upravnom postupku („Službeni list FNRJ “, broj 52/56, „Službeni list SFRJ", br. 10/65, 18/65, 4/77, 11/78, 32/78, 9/86 i 47/86 i „Službeni list SRJ“, broj 24/94).

Odredbama člana 24. stav 1. Zakona o upravnim sporovima (''Službeni list SRJ'', broj 46/96), koji je važio do 29. decembra 2009. godine, bilo je propisano: da ako drugostepeni organ nije u roku od 60 dana ili u zakonom određenom kraćem roku doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po ponovljenom traženju, stranka može pokrenuti upravni spor kao da joj je žalba odbijena (stav 1.); da ako prvostepeni organ protiv čijeg akta je dozvoljena žalba nije u roku od 60 dana ili u zakonom određenom kraćem roku doneo rešenje po zahtevu, stranka ima pravo da podnese zahtev drugostepenom organu, kao i da protiv rešenja drugostepenog organa stranka može pokrenuti upravni spor, a može ga i pod uslovima iz stava 1. ovog člana pokrenuti i ako ovaj organ ne donese rešenje (stav 3.). Suštinski iste sadržine je odredba člana 19. stav 1. Zakona o upravnim sporovima ( „Službeni glasnik RS“, broj 111/09), koji je stupio na snagu 30. decembra 2010. godine.

5. Ocenjujući period u odnosu na koji je Ustavni sud nadležan da ispituje povredu prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je utvrdio da je period u kojem se građanima Republike Srbije jemče prava i slobode utvrđene Ustavom i obezbeđuje ustavnosudska zaštita u postupku po ustavnoj žalbi počeo da teče 8. novembra 2006. godine, danom proglašenja Ustava Republike Srbije. Međutim, polazeći od toga da upravni postupak i upravni spor predstavljaju jedinstvenu celinu, Ustavni sud nalazi da se za utvrđivanje opravdanosti trajanja postupka u predmetu Komisije broj 460-5/92-05, mora uzeti u obzir i stanje predmeta na dan 8. novembra 2006. godine.

Ocenjujući osnovanost ustavne žalbe sa stanovišta prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je na osnovu iz loženih činjenica utvrdio da je postupak u odnosu na podnosioce ustavne žalbe Dušana Kostića, Boru Kostića i Dragoljuba Stojmenovića započeo 1991. godine, podnošenjem zahteva za vraćanje oduzetog zemljišta, a da su podnosioci ustavne žalbe Momčilo Kostić i Zoran Kostić stupili u postupak 1999. godine. Ustavni sud je dalje utvrdio da je predmetni postupak do podnošenja ustavne žalbe trajao 25 godin a, te da još nije okončan.

Ustavni sud konstatuje da navedeno trajanje osporenog postupk a, samo po sebi, ukazuje na to da o predmetnom zahtevu nije odlučeno u razumnom roku. Međutim, polazeći od toga da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom sporu, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa i sudova koji su vod ili postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na ovako dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je, u tom smislu, ocenio da su se u predmetnom upravnom postupku postav ila relativno složena činjenična pitanja, te da je K omisija bila dužna da ustanovi ko je obveznik vraćanja zemljišta, kao i da li postoji mogućnost davanja ili obezbeđivanja drugog, po površini i kvalitetu odgovarajućeg zemljišta.

Ocenjujući postupanje nadležnih organa koji vode predmetni postupak, Ustavni sud nalazi da je prvostepeni organ odgovoran zbog neaktivnosti u najvećem delu postupka, ali konstatuje da drugostepeni organ, na osnovu Zakona o opštem upravnom postupku, ima znatna ovlašćenja kojima može onemogućiti odugovlačenje postupka od strane prvostepenog organa. Ovaj sud je, s tim u vezi, utvrdio da drugostepeni organ ta ovlašćenja nije koristio, već je doneo rešenje kojim je naložio sprovođenje postupka i donošenje rešenja organu koji nije doneo prvostepeno rešenje koje je poništeno, što je imalo za posledicu vođenje novog upravnog spora po tužbi podnosilaca ustavne žalbe. Nakon toga, drugostepeni organ je propustio da postupi u skladu sa odredbama člana 236. Zakona o opštem upravnom postupku i, po proteku roka od mesec dana, zatraži dostavljanje spisa predmeta od prvostepenog organa, odnosno da sam reši upravnu stvar. Ustavni sud konstatuje da, saglasno članu 2. Zakona o načinu i uslovima priznavanja prava i vraćanju zemljišta koje je prešlo u društvenu svojinu po osnovu poljoprivrednog zemljišnog fonda i konfiskacijom zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda , postupak po zahtevu za vraćanje zemljišta vodi i rešenje donosi komisija koju obrazuje ministar poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede na predlog skupštine opštine. Sud, međutim, nalazi da podnosioci zahteva za vraćanje zemljišta kao stranke u postupku ne mogu da snose posledice propuštanja nadležnih organa lokalne samouprave da predlože članove Komisije.

Ispitujući značaj predmeta postupka za podnosioce ustavne žalbe, Ustavni sud je zaključio da oni imaju značajan pravni i materijalni interes da im se vrati zemljište koje je pre donošenja Zakona o poljoprivrednom zemljišnom fondu bilo u vlasništvu njihovog pravnog prethodnika.

Ocenjujući ponašanje podnosilaca ustavne žalbe, Ustavni sud je utvrdio da su oni delimično doprineli produž enju trajanja predmetnog postupka , jer nisu blagovremeno koristili mogućnost da podnesu žalbu drugostepenom organu , a potom i tužbu Upravnom sudu zbog „ćutanja administracije“. S tim u vezi, ovaj sud je utvrdio da u periodu od 2002. do 2014. godine, u kome nije bilo nikakvog postupanja prvostepenog organa, nisu podneta navedena pravna sredstva kojima se moglo izdejstvovati brže odlučivanje u ovom postupku. Ustavni sud je, međutim, ocenio da ni naknadno podneta pravna sredstva kojima su podnosioci ustavne žalbe pokušali da izdejstvuju donošenje odluke upravnih organa, u konkretnom slučaju, nisu bila delotvorna. Naime, u situaciji kada ni posle dve godine i devet meseci nije doneto prvostepeno rešenje u ponovnom postupku – po žalbi podnosilaca ustavne žalbe izjavljenoj zbog „ćutanja administracije “, po nalaženju ovog suda, od podnosi laca se ne može očekivati da nastave da koriste pravna sredstva za ubrzanje postupka.

Ustavni sud je, polazeći od svega navedenog, ocenio da u postupku koji traje 2 5 godin a, u kome još nije doneto novo rešenje, nakon poništavanja rešenja Komisije od 23. juna 1993. godine, doprinos podnosilaca ustavne žalbe ne mo že predstavljati prihvatljivo opravdanje za neaktivnost organa koji vodi postupak . Ustavni sud je stoga utvrdio da je u predmetnom postupku povređeno pravo podnosilaca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije i usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u prvom delu tačke 1. izreke, dok je u tački 2. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak pred Komisijom u predmetu broj 460-5/92-05 okončao u najkraćem roku, saglasno odredbama člana 89. st. 1. i 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15).

Imajući u vidu da podnosioci ustavne žalbe ni su istak li zahtev za naknadu štete, a krećući se u okviru zahteva ustavne žalbe, Ustavni sud je, u skladu sa odredbama člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, ocenio da je utvrđenje povrede prava na suđenje u razumnom roku dovoljan način pravičnog zadovoljenja podnosi laca ustavne žalbe.

6. Imajući u vidu da bi u konkretnom slučaju pravo na imovinu moglo biti povređeno ili uskraćeno samo odlukom nadležnog organa kojom se pravnosnažno okončava upravni postupak , Ustavni sud je utvrdio da je u ovom delu ustavna žalba preuranjena, jer je predmetni upravni postupak još u toku.

Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio ustavnu žalbu u delu u kojem su podnosi oci traži li da se utvrdi povreda prava zajemčen og članom 58. Ustava , jer nisu ispunjene Ustavom i Zakonom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka i odlučivanje, odlučujući kao u drugom delu tačke 1. izreke (navedeno stanovište izraženo je, pored ostalih, u Odluci Ustavnog suda Už–4963/2010 od 23. oktobra 2013. godine).

Utvrdivši povredu prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud nije razmatrao povrede ustavnih načela istaknute u ustavnoj žalbi.

7. Na osnovu izloženog i odredaba 42b stav 1 . tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić

Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti