Obaveza primene Zakona o opštem upravnom postupku u postupku restitucije

Kratak pregled

Ustavni sud je usvojio ustavnu žalbu, utvrdivši da je Agencija za restituciju bila dužna da primeni Zakon o opštem upravnom postupku. Pre odbacivanja zahteva kao neurednog, podnosiocu je morao biti dat rok da otkloni nedostatke, što je propušteno.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-7830/2016
21.02.2019.
Beograd

Ustavni sud, Veliko već e u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije Bratislav Đokić, dr Milan Škulić, Snežana Marković, dr Tijana Šurlan, dr Jovan Ćirić, Sabahudin Tahirović i dr Tamaš Korhec (Korhecz Tam ás), članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi D. S . iz Požarevca , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 21. februara 201 9. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba D. S . i utvrđuje da je presudom Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 78/16 od 15. juna 2016. godine povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na pravično suđenje, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Poništava se presuda Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 78/16 od 15. juna 2016. godine i određuje se da isti sud donese novu odluku o zahtevu podnosi oca ustavne žalbe za preispitivanje pravnosnažne presude Upravnog suda U. 12875/15 od 14. januara 201 6. godine.

O b r a z l o ž e nj e

1. D. S . iz Požarevca, preko punomoćnika R. L , advokata iz Požarevca, podneo je Ustavnom sudu , 14. oktobra 2016. godine, ustavnu žalbu protiv presude Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 78/16 od 15. juna 2016. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje i prava na imovinu, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1. i člana 58. Ustava Republike Srbije. Ustavna žalba je, takođe, izjavljena zbog povrede prava iz člana 6. stav 1. Evropsk e konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

U ustavnoj žalbi se navodi da je Agencija za restituciju, pre odbacivanja zahteva podnosioca za vraćanje imovine, kao neurednog, morala da primeni odredbe člana 58. Zakona o opštem upravnom postupku i podnosiocu odredi rok u kome je dužan da otkloni nedostatke, pod pretnjom odbacivanja zahteva.

Prema navodima ustavne žalbe, nejasan je stav Upravnog suda, koji je prihvatio Vrhovni kasacioni sud, da u konkretnom slučaju Agencija nije imala obavezu da primeni odredbe navedenog člana Zakona o opštem upravnom postupku, a takav stav je, takođe, u suprotnosti sa odredbom člana 11. stav 1. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju.

Ustavnom žalbom se predlaže da Ustavni sud poništi osporeni akt i naloži Vrhovnom kasacionom sudu da ponovo odluči o tužbi podnosioca ustavne žalbe protiv presude Upravnog suda kojom je pravnosnažno okončan predmetni upravni postupak.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u osporeni akt i celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Presudom Upravnog suda U. 12875/15 od 14. januara 2016. godine odbijena je kao neosnovana tužba kojom je podnosilac ustavne žalbe osporio zakonitost zaključka Agencije za restituciju – Područna jedinica Novi Sad (dalje u tekstu: Agencija) broj 46-021151/2014 od 10. avgusta 2015. godine, kojim je odbačen kao neuredan njegov zahtev za vraćanje imovine oduzete od bivšeg vlasnika Č. S, podnet 25. februara 2014. godine . U obrazloženju navedene presude je konstatovano da iz spisa predmeta proizlazi: da zahtev podnosioca nije sadržao obavezne podatke iz člana 42. stav 3. tačka 2) Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju , i to podatke o imovini na koju se zahtev odnosi, te da uz zahtev nisu bili priloženi obavezni dokazi iz člana 42. stav 4. tačka 3) istog zakona, i to isprava o podržavljenju imovine ili naziv, broj i godina službenog glasila u kome je objavljen akt o podržavljenju, koji moraju biti obavezno priloženi uz zahtev, saglasno odredbi člana 42. stav 7. navedenog zakona. Upravni sud je prihvatio u svemu kao pravilne razloge navedene u obrazloženju pobijanog zaključka Agencije, polazeći od navedenih odredaba Zakona, a imajući u vidu da je odredbom člana 43. stav 1. Zakona propisano da će se zahtev koji ne sadrži obavezne podatke iz člana 42. stav 7. Zakona odbaciti kao neuredan. Upravni sud je ocenio da su bez uticaja navodi tužbe da je Agencija trebalo da primeni odredbe člana 58. Zakona o opštem upravnom postupku , s obzirom na to da je odredbama Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju propisan postupak vraćanja imovine i obeštećenja, kao i uslovi u kojima će se odbaciti zahtev kao neuredan. Taj sud je našao da je tuženi organ pravilno odbacio zahtev kao neuredan, imajući u vidu da isprava o podržavljenju predstavlja pravni osnov za uknjižbu državne, odnosno društvene svojine ne oduzetim nepokretnostima i da bez tog akta tuženi organ nije u mogućnosti da nesumnjivo utvrdi da je predmet zahteva za vraćanje bio i oduzet bivšem vlasniku.

Osporenom presudom Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 78/16 od 15. juna 2016. godine odbijen je zahtev podnosioca ustavne žalbe za preispitivanje presude Upravnog suda U. 12875/15 od 14. januara 2016. godine. Vrhovni kasacioni sud je ocenio da je pobijana presuda doneta bez povrede pravila postupka, uz pravilnu primenu Zakona o upravnim sporovima, budući da iz spisa predmeta proizlazi da podnosilac u prilogu zahteva nije dostavi o ispravu o podržav ljenju imovine čiji povraćaj traži, kao ni podatke o oduzetoj imovini na koju se zahtev odnosi. Vrhovni kasacioni sud je ocenio neosnovanim navode zahteva kojima se ukazuje da je u postupku trebalo primeniti odredbe člana 58. Zakona o opštem upravnom postupku, jer su Zakonom o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju izričito propisana pravila postupka, pa nema mesta shodnoj primeni Zakona o opštem upravnom postupku.

4. Odredbama Ustava, na čiju povredu podnosilac ukazuj e u ustavnoj žalbi, utvrđeno je: da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, te da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne (član 58. st. 1. i 2.).

Ustavni sud konstatuje da se odredbe člana 6. stav 1. Evropske konvencij e za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda sad ržinski ne razlikuju od odredbe člana 32. stav 1. Ustava, zbog čega Ustavni sud postojanje povrede označenog prava ceni u odnosu na označenu odredbu Ustava.

Zakonom o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju („Službeni glasnik RS“, br. 72/11 i 108/13) propisano je: da se postupak po zahtevu sprovodi po odredbama ovog zakona, a da će se na pitanja koja nisu uređena ovim zakonom primenjivati odredbe zakona kojim se uređuje opšti upravni postupak (član 11. stav 1.); da se zahtev za vraćanje imovine podnosi u roku od dve godine od dana objavljivanja javnog poziva Agencije na veb sajtu ministarstva nadležnog za poslove finansija (član 42. stav 1.); da zahtev sadrži podatke o oduzetoj imovini na koju se zahtev odnosi - vrsta, naziv, veličina, odnosno površina, mesto gde se nepokretnost nalazi, broj katastarske parcele po starom i važećem premeru, izgled i stanje imovine u vreme oduzimanja, odnosno odgovarajući podaci za pokretne stvari (član 42. stav 3. tačka 2)) ; da se uz zahtev prilaže isprava o podržavljenju imovine ili naziv, broj i godina službenog glasila u kome je objavljen akt, uz konkretno navođenje predmeta oduzimanja i sl. (član 42. stav 4. tačka 3)); da zahtev mora da sadrži, između ostalog, podatke iz stava 3. tačke 2) i da se u z zahtev obavezno prilaže dokaz iz stava 4. tačka 3) ovog člana (član 42. stav 7.); da će se zahtev koji ne sadrži podatke iz člana 42. stav 7. ovog zakona i uz koji nisu priloženi dokazi iz tog stava odbaciti kao neuredan (član 43. stav 1.); da lice čiji je zahtev odbačen u smislu stava 1. ovog člana ima pravo da novi zahtev podnese do isteka roka iz člana 42. stav 1. ovog zakona (član 43. stav 2.).

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) bilo je propisano: da su po ovom zakonu dužni da postupaju državni organi kad u upravnim stvarima, neposredno primenjujući propise, rešavaju o pravima, obavezama ili pravnim interesima fizičkog lica, pravnog lica ili druge stranke, kao i kad obavljaju druge poslove utvrđene ovim zakonom (član 1.); da su po ovom zakonu dužni da postupaju i preduzeća i druge organizacije kad u vršenju javnih ovlašćenja koja su im poverena zakonom rešavaju, odnosno kad obavljaju druge poslove iz člana 1. ovog zakona (član 2.); da odredbe zakona kojima se, zbog specifične prirode upravnih stvari u pojedinim upravnim oblastima, propisuju neophodna odstupanja od pravila opšteg upravnog postupka, moraju biti u saglasnosti sa osnovnim načelima utvrđenim ovim zakonom (član 3.); da su pri vođenju postupka i rešavanju u upravnim stvarima, organi dužni da strankama omoguće da što lakše zaštite i ostvare svoja prava i pravne interese, vodeći računa da ostvarivanje njihovih prava i pravnih interesa ne bude na štetu prava i pravnih interesa drugih lica, niti u suprotnosti sa zakonom utvrđenim javnim interesima (član 6.); da se u postupku moraju utvrditi pravilno i potpuno sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 8.); da će se organ koji vodi postupak starati da neznanje i neukost stranke i drugih učesnika u postupku ne budu na štetu prava koja im po zakonu pripadaju (član 15.); da ako podnesak sadrži neki formalni nedostatak koji sprečava postupanje po podnesku ili ako je nerazumljiv ili nepotpun, organ koji je primio takav podnesak učiniće sve što treba da se nedostaci otklone i odrediće podnosiocu rok u kom je dužan da to učini (član 58. stav 1.); da ako podnosilac ne otkloni nedostatke u određenom roku, pa se usled toga ne može postupati po podnesku, organ će zaključkom odbaciti takav podnesak, a na tu posledicu će se podnosilac naročito upozoriti u pozivu za ispravku podneska (član 58. stav 2.); da se pre donošenja rešenja moraju utvrditi sve odlučne činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje rešenja i strankama omogućiti da ostvare i zaštite svoja prava i pravne interese (član 125. stav 1.).

5. Podnosilac ustavne žalbe smatra da je Agencija za restituciju, pre odbacivanja njegovog zahteva kao neurednog, morala da primeni odredbe člana 58. Zakona o opštem upravnom postupku i odredi mu rok u kome je dužan da otkloni nedostatke, pod pretnjom odbacivanja zahteva.

Ispitujući ove navode ustavne žalbe sa stanovišta prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud ukazuje da ustavna garancija označenog prava podrazumeva, pored ostalog, da sudska odluka o nečijem pravu ili obavezi mora biti doneta u postupku koji je sproveden u skladu sa važećim procesnim zakonom, primenom merodavnog materijalnog prava i obrazložena na ustavnopravno prihvatljiv način, jer bi se u suprotnom mogla smatrati rezultatom arbitrernog postupanja i odlučivanja nadležnog suda. Sud, s tim u vezi, naglašava da procesna pravila sadržana u Zakonu o opštem upravnom postupku predstavljaju neodvojivi deo procesnih jemstava pravičnog suđenja, zaštićenih Ustavom. Navedeno stanovište Ustavni sud je izrazio, pored ostalih, u odlukama Už-7059/201 2 od 9. jula 2015. godine, Už – 3676/2015 od 17. novembra 201 6. godine i Už- 2883/2016 od 22. februara 2018. godine.

Polazeći od navedenih odredaba Zakona o opštem upravnom postupku, Ustavni sud je konstatovao: da su pri vođenju postupka i rešavanju u upravnim stvarima, organi dužni da strankama omoguće da što lakše zaštite i ostvare svoja prava i pravne interese, vodeći računa da ostvarivanje njihovih prava i pravnih interesa ne bude na štetu prava i pravnih interesa drugih lica, niti u suprotnosti sa zakonom utvrđenim javnim interesima; da se, saglasno načelu materijalne istine, pre donošenja rešenja moraju utvrditi sve odlučne činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje rešenja; da će organ pozvati podnosioca zahteva da otkloni formalne nedostatke koji sprečavaju postupanje po zahtevu i odrediti mu rok da to učini; da će se podnosilac u pozivu za ispravku, odnosno dopunu zahteva upozoriti na to da će zahtev biti odbačen, ako blagovremeno ne postupi po nalogu organa.

Ustavni sud konstatuje da je Upravni sud u obrazloženju presude kojom je ispitivao zakonitost osporenog zaključka Agencije ocenio neosnovanim navode podnosioca da je Agencija trebalo da mu ostavi rok za dostavljanje dokumentacije, nalazeći da su za konkretnu situaciju posebnim zakonom izričito propisana pravila postupka, te nema mesta supsidijarnoj primeni odredaba člana 58. Zakona o opštem upravnom postupku. Vrhovni kasacioni sud je u obrazloženju osporene presude Uzp. 78/16 od 15. juna 2016. godine, takođe, ocenio da nema mesta primeni odredbe člana 58. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku, s obzirom na to da su Zakonom o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju izričito propisana pravila postupka.

Ocenjujući ustavnopravnu prihvatljivost stanovišta Upravnog suda, izraženog u presudi kojom je ocenjena zakonitost predmetnog zaključka Agencije, Ustavni sud najpre ukazuje da se posebnim zakonom mogu uvesti specifičnosti kojima se odstupa od opštih pravila upravnog postupka, ali ta odstupanja moraju biti u saglasnosti sa osnovnim načelima utvrđenim Zakonom o opštem upravnom postupku, odnosno, takvim rešenjima se ne može ugroziti položaj jedne strane u postupku i time dovesti u pitanje ostvarenje zaštite njenih prava u postupku. Ustavni sud naglašava da je postupanje organa uprave u fazi prethodnog ispitivanja zahteva od izuzetnog značaja za stranku, zbog zaštite njenog pravnog interesa, jer omogućava stranci da, na poziv organa, dostavi tražene dokaze potrebne za odlučivanje o zahtevu, odnosno da obavesti organ o razlozima koji je sprečavaju da to učini. Ustavni sud, takođe, konstatuje da Zakon o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju ne sadrži odredbu kojom se isključuje primena odredaba člana 58. st. 1. i 2. Zakona o opštem upravnom postupku u postupanju Agencije po zahtevima za vraćanje imovine, niti je odredbom člana 43. stav 1. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju propisano da će se zahtev uz koji nisu priloženi propisani dokazi odbaciti kao neuredan „odmah“ ili „bez upozorenja“.

Ispitujući da li i u kojoj meri odredba člana 43. stav 1. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju predstavlja odstupanje od pravila postupanja organa u upravnom postupku sa nepotpunim podneskom, Ustavni sud je imao u vidu da se posebnim zakonom može predvideti obaveza prilaganja određenih dokaza uz podnesak, u kom slučaju izostanak takvih dokaza predstavlja formalni nedostatak zbog kojeg se po takvom podnesku ne može postupati. Kako je ratio legis člana 42. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju što preciznije navođenje podataka i priloga koje obavezno mora da sadrži zahtev za vraćanje imovine – s obzirom na specifičnost tog postupka i njegovu hitnost, opravdano je da izostanak nekog podatka ili dokaza ima za posledicu odbacivanje zahteva kao neurednog. Međutim, po shvatanju Ustavnog suda, navedena zakonska posledica ne može da nastupi ukoliko podnosilac zahteva prethodno nije pozvan da zahtev dopuni na određeni način i u određenom roku, i upozoren da će, u protivnom, njegov zahtev biti odbačen. Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud nalazi da je odredba člana 43. stav 1. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju u osporenom postupku morala biti sagledana u kontekstu opštih pravila o postupanju organa sa neurednim podneskom iz sistemskog zakona, čija primena u tom delu nije isključena. Navedeno stanovište Ustavni sud je izrazio, pored ostalih, u odlukama Už-8195/2014 od 3. novembra 2016. godine, Už-8975/2014 od 24. novembra 2016. godine, Už-8241/2015 od 26. oktobra 2017. godine i Už- 5984/2015 od 26. oktobra 2017. godine (videti internet stranicu na: www.ustavni.sud.rs).

Ustavni sud konstatuje da je Agencija donela osporeni zaključak, a da prethodno nije pozvala podnosioca ustavne žalbe da ured i zahtev, niti ga je upozorila da će i sti, u protivnom, biti odbačen. Ustavni sud je konstatovao se, u konkretnom slučaju, ne može utvrditi da li se podnosilac ustavne žalbe, pre podnošenja zahteva za vraćanje imovine obratio nadležnom arhivu radi dostavljanja dokumentacije koja se odnosi na bivšeg vlasnika, ali je našao da to ne može uticati na odluku o ustavnoj žalbi, imajući u vidu stanovište Suda da se zahtev za vraćanje oduzete imovine ne može odbaciti kao neuredan, pre nego što se podnosilac pozove da uredi zahtev i upozori na posledice propuštanja (videti odluke Ustavnog suda Už-6117/2015 od 31. maja 2018. godine i Už-1993/2016 od 8. februara 2018. godine).

Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je ocenio da je zaključkom Agencije od 10. avgusta 201 5. godine o odbacivanju zahteva za vraćanje imovine podnosiocu ustavne žalbe uskraćeno pravo da nj egov zahtev bude suštinski razmotren, te da je Upravni sud propustio da sprovede delotvornu kontrolu zakonitosti osporenog akta. S obzirom na navedeno, a imajući u vidu stanovište Vrhovnog kasacionog suda da u konkretnom slučaju nema mesta primeni odredbe člana 58. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku, Ustavni sud je utvrdio da osporena presuda nije obrazložena na ustavnopravno prihvatljiv način, što je dovelo do povrede prava podnosioca ustavne žalbe na pravično suđenje, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava . Stoga je Ustavni sud u ovom delu usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Imajući u vidu prirodu učinjene povrede prava u konkretnom slučaju, Ustavni sud je, na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, poništio presudu Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 78/16 od 15. juna 2016. godine i odredio da isti sud donese novu odluku o zahtevu podnosioca ustavne žalbe za preispitivanje presude Upravnog suda U. 12875/15 od 14. januara 2016. godine, odlučujući kao u tački 2. izreke.

7. Ustavni sud je ocenio preuranjenim zahtev ustavne žalbe da se utvrdi povreda prava na imovinu, garantovanog članom 58. Ustava, imajući u vidu da će, nakon poništavanja presude Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 78/16 od 15. juna 2016. godine, biti ponovo ispitana zakonitost presude Upravnog suda kojom je pravnosnažno okončan predmetni upravni postupak.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, ustavnu žalbu u ovom delu odbacio, zbog nepostojanja pretpostavki utvrđenih Ustavom i Zakonom za vođenje postupka, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

8. Na osnovu svega izloženog i odredaba 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 4 6. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 8 9. Poslovnika o radu Ustavnog suda ( „Službeni glasnik RS “, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.

Obaveza primene Zakona o opštem upravnom postupku u postupku restitucije

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti