Utvrđena povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja žalbu i utvrđuje povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji traje preko 13 godina. Zbog sporog i neefikasnog postupanja organa uprave, podnosiocima je dosuđena naknada nematerijalne štete i naloženo je hitno okončanje postupka.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Dragiša B. Slijepčević, dr Marija Draškić, dr Agneš Kartag Odri, Predrag Ćetković, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i mr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Aleksandra Ljubišića iz Temerina i Jelene Ljubišić i Aleksandra Ljubišića, oboje iz Novog Sada, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 23. decembra 2015. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Aleksandra Ljubišića, Jelene Ljubišić i Aleksandra Ljubišića i utvrđuje se da je u upravnom postupku koji se vodi pred Upravom za imovinsko pravne poslove i imovinu grada Gradske uprave za urbanizam i stambene poslove grada Novog Sada u predmetu broj I-3-464-282/02, povređeno pravo podnosilaca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo podnosiocima ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 100 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde , u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se upravni postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. Aleksandar Ljubišić iz Temerina i Jelena Ljubišić i Aleksandar Ljubišić, oboje iz Novog Sada, podneli su, 3. oktobra 2013. godine, preko punomoćnika Aleksandra Vorgića, advokata iz Novog Sada, ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije u upravnom postupku koji se vodi pred Upravom za imovinsko pravne poslove i imovinu grada Gradske uprave za urbanizam i stambene poslove grada Novog Sada u predmetu broj I-3-464-282/02.

U ustavnoj žalbi se navodi da postupak po zahtevima podnosilaca za utvrđivanje prava preče gradnje od 26. novembra 2002. godine i prava korišćenja od 21. februara 2003. godine, još nije okončan i da se nalazi na početku, za šta ne postoji opravdanje. Pri tome su detaljno opisani propusti nadležnih organa koji su, po mišljenju podnosilaca, doveli do nepotrebnog odugovlačenja postupka.

Predloženo je da Ustavni sud usvoji ustavnu žalbu, utvrdi povredu prava podnosilaca na suđenje u razumnom roku i pravo na naknadu nematerijalne štete u opredeljenom novčanom iznosu.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

Odredbom člana 82. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr.zakon i 103/15) propisano je da se ustavna žalba može izjaviti i ako nisu iscrpljena pravna sredstva, u slučaju kada je podnosiocu žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku.

U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, iz priložene dokumentacije i spisa predmeta Uprave za imovinsko pravne poslove i imovinu grada Gradske uprave za urbanizam i stambene poslove grada Novog Sada u predmetu broj I-3-464-282/02, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ov oj ustavnosudsk oj stvari:

3.1. Podnosioci ustavne žalbe su 26. novembra 2002. godine Sekretarijatu za urbanizam, stambene poslove i zaštitu životne sredine Gradske uprave grada Novog Sada podneli zahtev (naslovljen kao predlog) za priznavanje prava preče gradnje na neizgrađenom građevinskom zemljištu koje se nalazi na k.p. broj 4265, u površini od 06 a i 59 m2, upisanoj u ZKUL broj 6845, KO Novi Sad I , kao izgrađeno građevinsko zemljište, sa tri stambene zgrade. Povodom navedenog zahteva formiran je predmet broj I-03-464-282/02.

Nakon održane usmene rasprave od 30. januara 2003. godine na kojoj je punomoćnik podnosilaca izjavio da je saglasan da se postupak prekine do donošenja novog regulacionog plana, prvostepeni organ je 3. februara 2003. godine doneo zaključak o obustavljanju predmetnog postupka, zbog "povlačenja zahteva". U obrazloženju zaključka je navedeno da je strankama predočeno da treba da sačekaju da se donese nov regulacioni plan i da povuku svoj zahtev, "sa čim su se one složile, a njihov punomoćnik se saglasio da se postupak prekine".

Podnosioci su 16. februara 2003. godine izjavili žalbu protiv navedenog zaključka, ističući da se nikad nisu saglasili da zahtev povuku ili da od njega odustanu, već samo da se postupak prekine. Prvostepeni organ navedenu žalbu nije prosledio drugostepenom organu, što je kasnije obrazložio time da "podnosioci nikad nisu pristali na obustavu, već eventualno na prekid postupka".

Iako je postupak formalno bio obustavljen, prvostepeni organ je, u periodu od 2003. do 2008. godine, nastavio da preduzima radnje u cilju vođenja postupka, tako što je pribavljao rešenja o nacionalizaciji broj 9891 od 25. januara i broj 03-8118/955/60 od 2. juna 1960. godine, podatak o tome da li je pred Komisijom za izlaganje podataka o nepokretnostima i pravima na njima dovršen postupak upisa prava korišćenja na k.p. 4265, KO Novi Sad I, "kako bi se eventualno zakazala rasprava", kao i izvod iz lista nepokretnosti za navedenu parcelu.

3.2. Podnosioci su 21. februara 2003. godine istom organu gradske uprave podneli nov zahtev (naslovljen kao predlog) za priznavanje prava korišćenja na istoj nepokretnosti u odnosu na koju su tražili utvrđivanje prava preče gradnje, ističući da doneto rešenje treba da predstavlja osnov za upis prava preče gradnje u zemljišnim knjigama u njihovu korist. U tom zahtevu su naveli da je razlog zbog koga podnose taj zahtev to što je Komisija za izlaganje podataka o nepokretnostima i pravima na njima za deo KO Novi Sad I-3 dopunom zapisnika broj 6224/01 od 9. januara 2003. godine "oduzela" pravo korišćenja podnosiocima ustavne žalbe na kp broj 4265 i izložila pravo korišćenja na grad Novi Sad. Povodom navedenog zahteva formiran je predmet broj I-03-464-39/03.

3.3. Na usmenoj raspravi održanoj 2. oktobra 2008. godine, podnosioci su se saglasili da se donese zaključak o spajanju postupaka po navedenim zahtevima, precizirajući da zahtevom od 21. februara 2003. godine traže utvrđivanje prava korišćenja, u skladu članom 84. Zakona o planiranju i izgradnji ("Službeni list RS", br. 47/03 i 36/06).

Prvostepeni organ je 6. oktobra 2008. godine doneo zaključak o spajanju u jedan postupak predmeta broj I-03-464-282/02 po zahtevu od 26. novembra 2002. godine i predmeta broj I-03-464-39/03 po zahtevu od 21. februara 2003. godine, koji će se voditi pod brojem I-03-464-282/02, budući da se predmeti zasnivaju na istom činjeničnom i pravnom stanju, a spajanjem se doprinosi ekonomičnosti postupka.

Podnosioci su u nastavku postupka prvostepenom organu dostavljali brojnu dokumentaciju, ali je prvostepeni organ na usmenoj raspravi održanoj 23. februara 2010. godine našao da nema dokaza da su podnosioci bili vlasnici kp broj 4265 pre njenog prelaska u društvenu svojinu.

Podnosioci su 3. avgusta 2010. godine podneli žalbu zbog nedonošenja rešenja o zahtevima u zakonom propisanom roku.

Na usmenoj raspravi održanoj 6. oktobra 2010. godine prvo je donet zaključak kojim je poništen zaključak o obustavi postupka od 3. februara 2003. godine, a potom je donet zaključak kojim je određeno da se prekida postupak dodele na korišćenje po pravu preče gradnje k.p. broj 4265 do donošenja regulacionog plana za predmetno područje. Nakon što je pribavio regulacioni plan, prvostepeni organ je 17. novembra 2010. godine održao usmenu raspravu na kojoj je upoznao podnosioce sa njegovom sadržinom.

Rešenjem Uprave za imovinsko pravne poslove i imovinu grada Gradske uprave za urbanizam i stambene poslove grada Novog Sada broj I-3-464-282/02 od 28. decembra 2010. godine odbijen je kao neosnovan zahtev podnosilaca za utvrđivanje "prava ranijeg sopstvenika" i prava preče gradnje. U obrazloženju rešenja je navedeno da je Planom detaljne regulacije dela Salajke u Novom Sadu ("Službeni list grada Novog Sada", broj 16/07) k.p. broj 4265, KO Novi Sad I utvrđena kao javna površina - trg i skver sa spomen obeležjem, zbog čega nije moguća izgradnja bilo koje vrste, pa samim tim ni dodela predmetnog zemljišta podnosiocima zahteva po pravu preče gradnje. Kad je reč o utvrđivanju prava korišćenja podnosilaca iz člana 84. Zakona o planiranju i izgradnji po zahtevu preciziranom na usmenoj raspravi održanoj 2. oktobra 2008. godine, prvostepeni organ je ocenio da se podnosiocima ne može utvrditi pravo korišćenja, jer ne potpadaju pod kategoriju ranijih sopstvenika, budući da je k.p. broj 4265 u momentu prelaska u društvenu svojinu predstavljala izgrađeno građevinsko zemljište, da su podnosioci postali vlasnici stanova nakon nacionalizacije i po tom osnovu stekli pravo korišćenja na predmetnom zemljištu. Prvostepeni organ je dodao i da ne postoji pravo korišćenja podnosilaca, jer na predmetnoj parceli više ne postoji zgrada u kojoj su podnosioci bili vlasnici posebnih delova.

Rešenjem Ministarstva finansija - Sektor za imovinsko-pravne poslove broj 463-02-00395/2010 od 8. februara 2012. godine poništeno je prvostepeno rešenje i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak po primedbama iznetim u obrazloženju. Drugostepeni organ je našao da je prvostepeno rešenje doneto uz povredu materijalnih zakona, jer se prvostepeni organ nije mogao istovremeno pozvati na član 84. Zakona o planiranju i izgradnji i član 34. Zakona o građevinskom zemljištu ("Službeni glasnik SRS", broj 23/90 i "Službeni glasnik RS", br. 3/90, 53/93, 67/93 i 48/94). Ovo iz razloga što svaki od navedenih zakona predviđa različite pravne situacije, uslove i pravne posledice, te se o podnetim zahtevima ne može istovremeno odlučivati. Osim toga, taj organ je našao da je prvostepeno rešenje, doneto primenom člana 84. Zakona o planiranju i izgradnji, suprotno članu 171. istog zakona, kojim je propisano da će se rešavanje zahteva podnetih do dana stupanja na snagu tog zakona nastaviti po propisima koji su važili do dana stupanja na snagu navedenog zakona. U tom smislu, konkretni postupak koji je pokrenut na osnovu člana 34. Zakona o građevinskom zemljištu, ima se nastaviti i okončanti primenom tog zakona. Stoga je drugostepeni organ ukazao da je prvostepeni organ dužan da u ponovnom postupku razdvoji navedene postupke i da na osnovu preciziranog i opredeljenog zahteva podnosilaca, saglasno uslovima propisanim odgovarajućim zakonom, na osnovu izvedenih dokaza i pravilno utvrđenog činjeničnog stanja, donese pravilnu i na zakonu zasnovanu odluku.

Prvostepeni organ je u ponovnom postupku jedino pribavio obaveštenje Upravnog suda o tome da protiv konačnog rešenja od 8. februara 2012. godine nije pokrenut upravni spor. Predmet je, prema stanju u spisima, u fazi prvostepenog rešavanja o zahtevima podnosilaca ustavne žalbe.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu se podnosioci ustavne žalbe pozivaju, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10 ) propisano je: da se postupak ima voditi brzo i sa što manje troškova i gubitka vremena za stranku i druga lica koja učestvuju u postupku, ali tako da se pribavi sve što je potrebno za pravilno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da je protiv zaključka kojim se obustavlja postupak dopuštena posebna žalba (član 121. stav 5.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok, a u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da a ko organ protiv čijeg je rešenja dopuštena žalba ne donese rešenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu kao da je njen zahtev odbijen (...) (stav 2.); da ž alba ne odlaže izvršenje zaključka, osim ako je zakonom ili samim zaključkom drukčije određeno (član 212.).

Odredbom člana 19. stav 1. Zakona o upravnim sporovima ("Službeni glasnik RS", broj 111/09 ) propisano je da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta. Ustavni sud je u Rešenju IUz-107/2011 od 24. novembra 2011. godine zauzeo stav da se na podnošenje tužbe zbog dvostrukog „ćutanja uprave“ mogu primeniti rokovi i uslovi za podnošenje tužbe zbog nedonošenja rešenja po žalbi protiv negativnog prvostepenog rešenja propisani u stavu 1. člana 19. Zakona. Istovetne odredbe o tužbi zbog ćutanja uprave sadržao je i ranije važeći Zakon o upravnim sporovima (''Službeni list SRJ'', broj 46/96).

5. Ocenjujući osnovanost navoda ustavne žalbe sa stanovišta prava na suđenje u razumnom roku zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je pošao od toga da je period u kome ima nadležnost da ocenjuje povredu prava na suđenje u razumnom roku započeo 8. novembra 2006. godine, danom stupanja na snagu Ustava Republike Srbije, kojim je obezbeđena ustavnosudska zaštita u postupku po ustavnoj žalbi. Međutim, kako postupak pred nadležnim organima predstavlja jedinstvenu celinu, Ustavni sud je na stanovištu da se za utvrđivanje razumnosti trajanja postupka u predmetu Uprave za imovinsko pravne poslove i imovinu grada Gradske uprave za urbanizam i stambene poslove grada Novog Sada broj I-3-464-282/02, mora uzeti u obzir i stanje predmeta na dan 8. novembra 2006. godine.

Ustavni sud je utvrdio da period bitan za ocenu povrede prava na suđenje u razumnom roku traje počev od 26. novembra 2002. godine , kada su podnosioci nadležnom organu podneli zahtev za utvrđivanje prečeg prava gradnje, pa nadalje. Taj period uključuje i postupak po zahtevu podnosilaca od 21. februara 2003. godine, kojim su tražili utvrđivanje prava korišćenja na istoj parceli. Pri tome se o navedenim zahtevima počev od 6. oktobra 2008. godine odlučuje u jednom postupku.

Ustavni sud smatra da sama činjenica da osporeni postupak traje više od 13 godina od pokretanja, može ukazivati na to da nije okončan u okviru razumnog roka. Međutim, polazeći od toga da je pojam razumnog roka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih i činjeničnih pitanja, ponašanja podnosioca ustavne žalbe kao stranke u postupku, postupanja upravnih organa i sudova, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na ovako dugo trajanje postupka.

U tom smislu, Ustavni sud konstatuje da se u predmetnom postupku ne postavljaju složena činjeničn a i pravn a pitanja , jer nadležni organi treba da utvrde da li se o navedenim zahtevima može odlučivati u jednom postupku, da li su pravni prethodnici podnosilaca ustavne žalbe imali status ranijih sopstvenika u smislu zakona i kakav je karakter građevinskog zemljišta na konkretnoj parceli.

Ustavni sud je potom zaključio da je nesporan interes podnosilaca da se o osnovanosti zahteva odluči u razumnom roku, bez obzira na njihovu pravnu utemeljenost.

Ocenjujući postupanje upravnih organa u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je utvrdio da je neprimereno dugom trajanju osporenog postupka u značajnoj meri doprinelo sporo, pogrešno i nedelotvorno postupanje prvostepenog organa po zahtevima (predlozima) podnosilaca ustavne žalbe. Prvostepeni organ je doneo rešenje nakon više od osam godina od podnošenja prvog zahteva podnosilaca od 26. novembra 2002. godine , čineći takav procesni propust koji je doveo u pitanje postojanje postupka tom zahtevu. Naime, zaključkom o d 3. februara 2003. godine obustav io je postup ak, iako podnosioci nisu odustali od pomenutog zahteva. Uprkos tome, nastavio je da preduzima radnje u postupku po tom zahtevu, kao da ga prethodno nije obustavio, a izvršio je i spajanje sa predmetom po zahtevu od 21. februara 2003. godine. Pri tome, žalbu podnosilaca izjavljenu protiv navedenog zaključka nije dostavio drugostepenom organu na odlučivanje, već je taj zaključak sam poništio tek 6. oktobra 2010. godine. Pored toga, ni drugostepeni organ nije poštovao zakonski rok za donošenje rešenja po žalbi protiv prvostepenog rešenja , odlučujući o njoj nakon godinu dana od izjavljivanja. Konačno, prvostepeni organ još uvek nije postupio u skladu sa primedbama drugostepenog organa datim u rešenju iz 2012. godine.

Ispitujući ponašanje podnosilaca ustavne žalbe, Ustavni sud je utvrdio da su oni žalbu drugostepenom organu zbog nedonošenja rešenja o zahtevima podneli tek 2010. godine, iako su to pravno sredstvo za ubrzanje postupka mogli koristiti znatno ranije. Sa druge strane, navedeno pravno sredstvo uopšte nisu koristili zbog nedonošenja rešenja po žalbi protiv zaključka o obustavljanju postupka. Ustavni sud je, takođe, našao da su podnosioci mogli da utiču na brže rešavanje drugostepenog organa o žalbi protiv prvostepenog rešenja od 28. decembra 2010. godine, kao i o zahtevima nakon što je predmet u februaru mesecu 2012. godine vraćen pravostepenom organu na ponovno odlučivanje. Njima su na raspolaganju bila pravna sredstva zbog nepostupanja drugostepenog, odnosno prvostepenog organa, propisana citiranim odredbama Zakona o upravnim sporovima i Zakona o opštem upravnom postupku, kojima su mogli pokuša ti da izdejstvuju donošenje odluka nadležnih organa u kraćim rokovima, što oni nisu učinili .

Ustavnopravna ocena postupka čije trajanje je ispitivano u ovom predmetu, zasnovana na praksi i kriterijumima Ustavnog suda i Evropskog suda za ljudska prava, potvrđuje da je povređeno pravo podnosilaca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Stoga je Ustavni sud usvojio ustavnu žalbu i utvrdio povredu navedenog ustavnog prava, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, odlučujući kao tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocima ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 100 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstvo pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno određivanje, a posebno dugo trajanje osporenog postupka, kao i pasivan odnos podnosilaca do druge polovine 2010. godine u odnosu na mogućnost ubrzanja prvostepenog postupka, a potom žalbenog i ponovnog prvostepenog postupka. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu i pravičnu naknadu za utvrđenu povredu Ustavom zajemčenog prava. Ustavni sud je, pri tome, imao u vidu postojeću praksu ovoga suda i Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku .

8. Polazeći od iznetog, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić

Utvrđena povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti