Odluka o povredi prava na suđenje u razumnom roku u višedecenijskom upravnom postupku
Kratak pregled
Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu i utvrđuje povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji je trajao skoro 25 godina. Istovremeno, odbija deo žalbe koji se odnosi na povredu prava na pravično suđenje.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
Už-800/2016
23.11.2017.
Beograd
Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije Milan Stanić, dr Milan Škulić, Miroslav Nikolić, dr Dragana Kolarić, Tatjana Babić, dr Milan Marković i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Ljilje Preradović iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 23. novembra 2017. godine, doneo je
O D L U K U
1. Usvaja se ustavna žalba Ljilje Preradović i utvrđuje da je u upravnom postupku koji je vođen pred Odeljenjem za imovinsko-pravne i stambene poslove Uprave gradske opštine Novi Beograd u predmetu broj I-465-29/12 povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku , zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.
2. Odbija se kao neosnovana ustavna žalba Ljilje Preradović izjavljena protiv presude Upravnog suda U. 9275/13 od 24. decembra 2015. godine zbog povrede prava na pravično suđenje, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.
3. Utvrđuje se pravo podnositeljke ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 1.000 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.
O b r a z l o ž e nj e
1. Ljilja Preradović iz Beograda, preko pun omoćnika Gojka Šarenca, advokata iz Velike Moštanice, podnela je Ustavnom sudu, 2. februara 2016. godine, ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda U. 9275/13 od 24. decembra 2015. godine, zbog povrede povrede prava na pravično suđenje i na suđenje u razumnom roku, zajemčenih odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, kao i povrede prava na jednaku zaštitu prava, zajemčenog odredbom člana 36. stav 1. Ustava.
U ustavnoj žalbi se iznosi tok upravnog postupka koji je pravnosnažno okončan osporenim aktom, u kome je počev od 1991. godine odlučivano o pretvaranju zajedničke prostorije – smećare u poslovni prostor u ulici dr Agostina Neta broj 50 u Beogradu. Podnositeljka ukazuje na „ odugovlačenje“ postupka od strane upravnih organa, kao i na neprimereno dugo trajanje predmetnog upravnog spora.
U ustavnoj žalbi se povreda prava na pravično suđenje obrazlaže time da je Upravni sud proizvoljno primenio odredbu člana 2. Zakona o prestanku važenja Zakona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove. Po mišljenju podnositeljke, Upravni sud je morao imati u vidu pravni stav Vrhovnog suda Srbije iz presude U. 938/98 od 25. novembra 1998. godine, da se o pretvaranju predmetne zajedničke prostorije u poslovni prostor mora odlučiti primenom zakona koji je važio u vreme raspisivanja konkursa, jer je prvostepeno rešenje o pretvaranju doneto pre stupanja na snagu Zakona o prestanku važenja Zakona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove.
Prema navodima ustavne žalbe, podnositeljki je povređeno i pravo na jednaku zaštitu prava, jer su drugi učesnici u postupku po raspisanom konkursu favorizovani, a menjali su se i uslovi konkursa, radi njihovog prilagođavanja pojedinim licima.
Podnositeljka u stavne žalbe traži od Ustavnog suda da utvrdi povredu označenih prava i poništi osporenu presudu, kao i da joj utvrdi pravo na naknadu nematerijalne štete i troškova postupka pred ovim sudom.
2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije , ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena dru ga pravna sredstva za njihovu zaštitu.
U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno nje govo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.
3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u osporeni akt, celokupnu priloženu dokumentaciju i spise predmeta broj 465-29/12 Odeljenja za imovinsko-pravne i stambene poslove uprave gradske opštine Novi Beograd, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za donošenje odluke u ovoj ustavnosudskoj stvari:
Podnositeljka ustavne žalbe je 12. aprila 1991. godine podnela prijavu na konkurs koji je raspisao Opštinski komitet za privredu i finansije opštine Novi Beograd 31. marta 1991. godine, za pretvaranje prostorije za smeštaj otpadnog materijala u poslovni prostor u ulici dr Agostina Neta broj 50 u Beogradu.
Rešenjem Sekretarijata za privredu i finansije Skupštine opštine Novi Beograd broj II-465/92 od 16. marta 1992. godine, u stavu 1. dispozitiva, utvrđeno je pravo na pretvaranje zajedničke prostorije za smeštaj otpadnog materijala u poslovni prostor u ulici dr Agostina Neta broj 50 u Beogradu, u korist M.K. i Z.V. kao investitora. U obrazloženju rešenja je navedeno, pored ostalog, da je konkursna komisija predložila red prvenstva za ostvarivanje tog prava, po kome je predmetna prostorija opredeljena učesnicima konkursa iz dispozitiva rešenja kao licima koja se nalaze na evidenciji nezaposlenih kod SIZ-a za zapošljavanje, a da je podnositeljka ustavne žalbe zaposlena u preduzeću Beogradsko-pekarska industrija. Protiv navedenog rešenja žalbu su podneli podnositeljka ustavne žalbe (2. aprila 1992. godine) i predsednik kućnog saveta predmetne stambene zgrade. Rešenjem Ministarstva finansija od 11. decembra 1992. godine uvažena je žalba podnositeljke i poništeno rešenje od 16. marta 1992. godine, sa obrazloženjem da u spisima predmeta nema dokaza o ispunjenosti uslova iz čl. 21. do 23. Zakona o pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove. Žalba predsednika kućnog saveta predmetne stambene zgrade je odbačena kao podneta od neovlašćenog lica.
Zaključkom Odeljenja za imovinsko-pravne poslove opštinske uprave Novi Beograd od 24. marta 1995. godine obustavljen je postupak utvrđivanja prava na pretvaranje predmetne zajedničke prostorije u poslovni prostor u korist M.K. i Z.V, zbog odustanka stranaka u postupku. U obrazloženju zaključka je navedeno da su investitori više puta pozivani, ali da su pismena vraćena sa oznakom „nepoznat“, a da u roku od tri godine nisu prijavili novu adresu, niti se interesovali za postupak. Rešenjem Ministarstva finansija od 6. novembra 1995. godine poništen je navedeni zaključak, kako bi se u ponovnom postupku pribavile nove adrese investitora.
Prvostepeni organ je 14. novembra 1996. godine doneo zaključak sa istim dispozitivom kao u prethodno donetom zaključku, a u obrazloženju je naveo da su investitori na zapisniku pred tim organom 7. oktobra 1996. godine odustali od zahteva. Rešenjem Ministarstva finansija od 28. decembra 1997. godine odbijena je žalba podnositeljke izjavljena protiv navedenog zaključka prvostepenog organa. Presudom Vrhovnog suda Srbije U. 938/98 od 25. novembra 1998. godine uvažena je tužba podnositeljke i poništeno pobijano drugostepeno rešenje, a u obrazloženju je konstatovano da je u predmetnom postupku doneto prvostepeno rešenje pre stupanja na snagu Zakona o prestanku važenja Zakona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove i ocenjeno da prvostepeni organ stoga nije mogao da obustavi postupak u odnosu na ostale učesnike konkursa, koji nisu odustali od zahteva, među kojima je i podnositeljka. Rešenjem Ministarstva finansija od 1. marta 1999. godine, donetim u izvršenju navedene presude, poništen je zaključak prvostepenog organa od 14. novembra 1996. godine.
Prvostepeni organ je, rešavajući u ponovnom postupku, 3. avgusta 1999. godine doneo treći po redu zaključak kojim se obustavlja predmetni upravni postupak. U obrazloženju zaključka je navedeno: da je odredbom člana 2. Zakona o prestanku važenja Zakona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove propisano da će se postupci u kojima je do dana stupanja na snagu tog zakona doneto prvostepeno rešenje o utvrđivanju prava na nadziđivanje, pretvaranje ili pripajanje, okončati po propisima koji su važili do dana stupanja na snagu tog zakona; da navedena odredba ne daje ovlašćenje prvostepenom organu da u odnosu na ostale učesnike konkursa predloži red prvenstva za utvrđivanje predmetnog prava, već se odredbe člana 2. Zakona odnose na lica koja su stekla pravo na pretvaranje na osnovu predloženog reda prvenstva, što je bio osnov za donošenje rešenja o utvrđivanju prava; da je po prestanku važenja Zakona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove zakonodavac dao mogućnost nadziđivanja, pretvaranja ili pripajanja zajedničkih prostorija odredbama Zakona o posebnim uslovima za izdavanje građevinske, odnosno upotrebne dozvole za određene objekte i Zakona o održavanju stambenih zgrada. Rešenjem Ministarstva finansija od 5. decembra 2001. godine poništen je zaključak od 3. avgusta 1999. godine, jer nije postupljeno po primedbama Vrhovnog suda Srbije.
Prvostepeni organ je u daljem toku postupka doneo još tri zaključka (15. aprila 2002, 10. juna 2004. i 15. marta 2005. godine), kojima je obustavio predmetni postupak. Navedene zaključke poništilo je Ministarstvo finansija rešenjima od 16. januara i 8. oktobra 2004. i 20. juna 2005. godine, iz razloga što prvostepeni organ nije postupio po primedbama Vrhovnog suda Srbije.
Zaključkom prvostepenog organa od 3. novembra 2005. godine obustavljen je postupak utvrđivanja prava na pretvaranje predmetne zajedničke prostorije smećare u poslovni prostor u korist M.K. i Z.V, zbog odustanka stranaka u postupku (stav 1. dispozitiva) i odbačen zahtev podnositeljke ustavne žalbe u istoj pravnoj stvari, zbog stvarne nenadležnosti organa (stav 2. dispozitiva). U obrazloženju zaključka je navedeno da je konkursna komisija predlagala red prvenstva, a da se ona više ne može obrazovati, jer za to ne postoji pravni osnov. Rešenjem Ministarstva finansija od 27. januara 2006. godine poništen je stav 2. dispozitiva navedenog zaključka, jer prvostepeni organ nije obrazovao konkursnu komisiju koja bi na osnovu rang liste utvrdila pravo pretvaranja u korist najviše rangiranog učesnika konkursa. Rešenjem Vrhovnog suda Srbije U. 903/06 od 10. jula 2006. godine odbačena je tužba Stambene zgrade u ulici dr Agostina Neta broj 50 u Beogradu podneta protiv navedenog drugostepenog rešenja.
Prvostepeni organ je rešenjima od 15. maja 2007. i 15. aprila 2008. godine odbio kao neosnovan zahtev podnositeljke ustavne žalbe za pretvaranje predmetne zajedničke prostorije u poslovni prostor, nalazeći da ukoliko bi njoj to pravo i bilo utvrđeno, to ne bi bio validan pravni osnov za okončanje postupka prema odredbama Zakona o planiranju i izgradnji i Zakona o održavanju stambenih zgrada. Navedena rešenja poništena su rešenjima drugostepenog organa od 26. oktobra 2007. godine i 1. oktobra 2008. godine.
Zaključkom prvostepenog organa od 19. marta 2009. godine odbijen je zahtev podnositeljke ustavne žalbe da se u odnosu na ostale učesnike konkursa nastavi postupak pretvaranja predmetne zajedničke prostorije u poslovni prostor, okončan zaključkom o obustavi postupka od 14. novembra 1996. godine. Ministarstvo finansija je rešenjem od 23. septembra 2010. godine poništilo i novodoneti zaključak prvostepenog organa, ističući da se o osnovanosti zahteva može odlučiti samo rešenjem, kao i da se ne može prihvatiti stanovište prvostepenog organa da se podnositeljka uključila u predmetni postupak nakon prestanka važenja Zakona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove.
Prvostepeni organ je u ponovnom postupku doneo rešenje broj I- 465-29/12 od 24. oktobra 2012. godine, kojim je odbio kao neosnovan zahtev podnositeljke za utvrđivanje prava na pretvaranje predmetne zajedničke prostorije u poslovni prostor.
Rešenjem Ministarstva finansija i privrede – Sektor za imovinsko-pravne poslove 07 broj: 360-02-00799/1992 od 23. aprila 2013. godine odbijena je kao neosnovana žalba podnositeljke izjavljena protiv navedenog prvostepenog rešenja. U obrazloženju drugostepenog rešenja je navedeno da je konkursna komisija koju je formirao prvostepeni organ donela odluku da nema uslova da se sprovede postupak za utvrđivanje reda prvenstva za dodelu predmetne zajedničke prostorije radi njenog pretvaranja u poslovni prostor i da je kao razlog za takvu odluku navedeno to što je Zakon o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove prestao da važi pre 18 godina i što je suprotan važećoj zakonskoj regulativi. Dalje je konstatovano da je prvostepeni organ našao da ne postoje uslovi za primenu člana 25. navedenog zakona, budući da red prvenstva za pretvaranje donosi konkursna komisija, a u konkretnom slučaju odluka o tome ne postoji. Drugostepeni organ je, polazeći od navedenog, zaključio da i primenom navedenog zakona koji je prestao da važi, podnositeljka nema zakonskih mogućnosti da ostvari svoje pravo, pa je stoga ocenio neosnovanim navode žalbe da prvostepeni organ nije postupio po obavezujućim primedbama drugostepenog organa.
Osporenom presudom Upravnog suda U. 9275/13 od 24. decembra 2015. godine odbijena je tužba kojom je podnositeljka ustavne žalbe pobijala zakonitost rešenja Ministarstva finansija i privrede od 23. aprila 2013. godine. Upravni sud je ocenio pravilnom odluku tuženog organa da odbije žalbu podnositeljke, ističući da je u prvostepenom postupku utvrđeno da se njenom zahtevu za utvrđivanje prava na pretvaranje predmetne zajedničke prostorije u poslovni prostor ne može udovoljiti, jer je Zakon o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove prestao da važi i jer je takav zahtev, na način kako je postavljen, suprotan odredbama Zakona o planiranju i izgradnji kojim je uređena ova pravna materija. Upravni sud je konstatovao da iz stanja u spisima predmeta proizlazi da o zahtevu podnositeljke nije doneto rešenje kojim joj se utvrđuje traženo pravo, već je ono prvobitno bilo utvrđeno u korist M.K. i Z.V, a kako su oni odustali od podnetog zahteva, postupak je obustavljen. Takođe je konstatovano da je Vrhovni sud Srbije u presudi U. 938/98 od 25. novembra 1998. godine izrazio stav da je u konkretnom slučaju postojala obaveza da se postupak nastavi u odnosu na ostale učesnike konkursa za pretvaranje zajedničkih prostorija u stanove, jer je rešenje prvostepenog organa kojim je utvrđeno pravo na pretvaranje doneto pre stupanja na snagu Zakona o prestanku važenja Zakona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove („Službeni glasnik RS“, broj 46/94). Upravni sud je, polazeći od navedenog, a imajući u vidu odredbu člana 2. navedenog zakona, našao da je pravilno tuženi ocenio da se predmetni zahtev podnositeljke ne može rešiti primenom Zakona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove. Upravni sud je istakao da Zakon o planiranju i izgradnji, koji to pravo reguliše, podrazumeva izričitu saglasnost vlasnika posebnih delova zgrade, a u slučaju podnositeljke ova ne postoji, što je ovlašćeno lice zainteresovane predmetne stambene zgrade na održanoj javnoj raspravi posebno istaklo.
4. Odredbama Ustava, na čiju povredu se podnositeljka u ustavnoj žalbi poziva, utvrđeno je: da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega ( član 32. stav 1.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave (č lan 36. stav 1. ).
Za odlučivanje Ustavnog suda o ustavnoj žalbi izjavljenoj zbog povrede označenih prava, od značaja su i sledeće odredbe zakona:
Odredbama Zakona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove („Službeni glasnik SRS“, br. 24/88 i 12/88 ) bilo je propisano: da se uslovi za pretvaranje zajedničkih prostorija u stanove, ateljea i poslovne prostorije utvrđuju odlukom skupštine opštine (član 21.); da odluku iz člana 21. ovog zakona, skupština opštine donosi po prethodno pribavljenom mišljenju nosioca prava raspolaganja i skupa stanara zgrade u kojoj se predlaže pretvaranje (član 22. stav 1.); da je skupština opštine dužna da obavesti nosioca prava raspolaganja i skup stanara o stavu koji je zauzela povodom njihovih mišljenja (član 22. stav 4.); da se ostvarivanje prava na pretvaranje vrši putem konkursa, pod uslovima, na način i u postupku koji propisuje skupština opštine (član 24. stav 1.); da i nvestitor kome je rešenjem utvrđeno pravo na pretvaranje može u roku od šest meseci od pravosnažnosti rešenja o pravu na pretvaranje podneti zahtev za odobrenje izvođenja radova na pretvaranju (član 27. stav 1.); da rešenje iz stava 1. ovog člana služi, u smislu propisa o planiranju i uređenju prostora i o izgradnji objekata, kao dokaz o pravima u pogledu raspolaganja, odnosno korišćenja zemljišta na kome se nalazi objekat i na delu objekta u kome se vrši pretvaranje (član 27. stav 2.).
Zakonom o prestanku važenja Z akona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju z ajedničkih prostorija u stanove („ Službeni glasnik RS “, broj 46/94 ), koji je stupio na snagu 12. jula 1994. godine, bilo je predviđeno da Zakon o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove („Službeni glasnik SRS “, br. 44/84 i 12/88) prestaje da važi (član 1.), a da će se p ostupci pretvaranja zajedničkih prostorija u stanove, u kojima je do dana stupanja na snagu ovog zakona doneto prvostepeno rešenje o utvrđivanju prava na nadziđivanje, pretvaranje ili pripajanje, okončati po propisima koji su važili do dana stupanja na snagu ovog zakona (član 2.).
Odredbama Zakona o održavanju stambenih zgrada („Službeni glasnik RS“, br. 44/95, 46/98, 1/01, 101/05, 27/11 i 88/11) bilo je propisano: da i nvestitor radova i stambena zgrada svoje međusobne odnose uređuju ugovorom, koji se zaključuje u pismenoj formi i overava u sudu (član 18. stav 3. ); da s kupština zgrade može doneti odluku da se zajedničke prostorije pretvore u stan ili poslovni prostor, ako su za to ispunjeni uslovi po propisima o planiranju i uređenju prostora i izgradnji objekata (član 21. stav 1.).
Odredbama člana 27. Zakona o izgradnji objekata („ Službeni glasnik RS “, br. 44/95, 24/96, 16/97 i 43/ 01) bilo je predviđeno da uz zahtev za izdavanje građevinske dozvole investitor podnosi, pored ostalog, dokaz o pravu svojine, odnosno pravu korišćenja objekta radi rekonstrukcije objekta (stav 1. tačka 2)), a da u slučaju izdavanja građevinske dozvole za pretvaranje zajedničkih prostorija u stanove, kao dokaz u smislu stava 1. tačka 2) ovog člana služi ugovor zaključen po posebnim propisima (stav 4.) .
Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS “, broj 30/10 ) bilo je propisano: da se postupak ima voditi brzo i sa što manje troškova i gubitka vremena za stranku i druga lica koja učestvuju u postupku, ali tako da se pribavi sve što je potrebno za pravilno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće po zahtevu stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najkasnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok, kao i da ako organ protiv čijeg je rešenja dopuštena žalba ne donese rešenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu kao da je njen zahtev odbijen (član 208.) ; da ako drugostepeni organ svojim rešenjem poništi prvostepeno rešenje i vrati predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, protiv koga stranka ima pravo na žalbu (č lan 232. stav 2.).
Odredbama člana 24. stav 1. Zakona o upravnim sporovima („ Službeni list SRJ“, broj 46/96), koji je važio do 29. decembra 2009. godine, bilo je propisano da ako drugostepeni organ nije u roku od 60 dana ili u zakonom određenom kraćem roku doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po ponovljenom traženju, stranka može pokrenuti upravni spor kao da joj je žalba odbijena. Suštinski istu sadržinu ima član 19. stav 1. važećeg Zakona o upravnim sporovima („Službeni list RS“, broj 111/09).
5. Ocenjujući navode ustavne žalbe sa stanovišta Ustavom zajemčenog prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je najpre konstatovao da je period u kome ovaj sud ima nadležnost da ocenjuje povredu prava na suđenje u razumnom roku započeo 8. novembra 2006. godine, danom stupanja na snagu Ustava Republike Srbije, kojim je obezbeđena ustavnosudska zaštita u postupku po ustavnoj žalbi. Međutim, polazeći od toga da upravni postupak i upravni spor predstavljaju jedinstvenu celinu, Ustavni sud je na stanovištu da se za utvrđivanje opravdanosti trajanja postupka u predmetu Odeljenja za imovinsko-pravne i stambene poslove Uprave gradske opštine Novi Beograd broj I-465-29/12 mora uzeti u obzir i stanje predmeta na dan 8. novembra 2006. godine, tako da je za ocenu postojanja povrede prava podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku relevantno ukupno vreme trajanja predmetnog postupka, koji je pokrenut 12. aprila 1991. godine, podnošenjem prijave podnositeljke na konkurs za pretvaranje zajedničke prostorije u poslovni prostor i koji je okončan donošenjem osporene presude Upravnog suda U. 9275/13 od 24. decembra 2015. godine.
Imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja upravnog postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa i sudova koji vode postupak, odnosno upravni spor, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri ocenjivanju povrede prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.
Ustavni sud nalazi da osporeni postupak ne spada u složene postupke, ni sa stanovišta pravnih pitanja koja je trebalo razmotriti, niti u pogledu činjeničnog stanja.
Ocenjujući ponašanje podnositeljke ustavne žalbe kao stranke u postupku, Ustavni sud je utvrdio da ona nijednom u toku postupka nije koristila pravo na žalbu, odnosno tužbu „zbog ćutanja administracije“, kako bi ubrzala donošenje odluka prvostepenog organa u ponovnom postupku, odnosno uticala na drugostepeni organ da blagovremeno odluči o žalbama koje je podnosila. Imajući u vidu datume donošenja rešenja prvostepenog i drugostepenog organa, ovaj sud je ocenio da podnositeljka ustavne žalbe navedena procesna sredstva nije koristila u ukupnom trajanju od 13 godina i osam meseci. Ustavni sud posebno ukazuje na propust podnositeljke da u periodu od 16. marta 1992. godine, kada je poništeno prvo rešenje prvostepenog organa, pa do 12. jula 1994. godine, kada je stupio na snagu Zakon o prestanku važenja Zakona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove, sredstvima za ubrzanje postupka izdejstvuje donošenje rešenja prvostepenog organa u ponovnom postupku. Po oceni ovoga suda, podnositeljka ustavne žalbe je opisanom neaktivnošću ne samo doprinela produženju osporenog postupka, već je izgubila mogućnost da na osnovu rešenja prvostepenog organa – ukoliko bi bilo doneto u njenu korist, ostvari pravo na pretvaranje predmetne zajedničke prostorije u poslovni prostor po odredbama ranije važećeg Zakona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove.
Ispitujući postupanje nadležnih upravnih organa i sudova u osporenom postupku, Ustavni sud je konstatovao da je drugostepeni organ, postupajući u skladu sa primedbama Vrhovnog suda Srbije iz presude U. 938/98 od 25. novembra 1998. godine, poništio osam upravnih akata prvostepenog organa donetih u osporenom postupku – uz nalog da se postupak pretvaranja predmetne zajedničke prostorije u poslovni prostor okonča po odredbama ranije važećeg Zakona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove, a da je posle 14 godina prihvatio ocenu prvostepenog organa da konkursna komisija ne može da sprovede predmetni postupak za utvrđivanje reda prvenstva po odredbama tog zakona. Ustavni sud, takođe, konstatuje da upravni organi nisu donosili rešenja u zakonom propisanom roku, što je dodatno uticalo na trajanje postupka.
Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud je ocenio da je u upravnom postupku koji je vođen pred Odeljenjem za imovinsko-pravne i stambene poslove Uprave gradske opštine Novi Beograd u predmetu broj I-465-29/12 povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku , zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Stoga je Sud, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 -Odluka US, 40/15 -dr. zakon i 103/15), u ovom delu usvojio ustavnu žalbu i odlučio kao u prvom delu izreke.
6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnositeljki ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 1.000 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je prevashodno imao u vidu dugo trajanje osporenog postupka, kao i doprinos podnositeljke ustavne žalbe . Ustavni sud je, takođe, uzeo u obzir praksu ovog suda i praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom licu pruža odgovarajuće zadovoljenje. S obzirom na to da je Zakonom o dopuni Zakona o Ustavnom sudu („ Službeni glasnik RS“, broj 103/15) propisan rok od četiri meseca za izvršenje odluke Ustavnog suda kojim je utvrđeno pravo na naknadu materijalne/nematerijalne štete, to je Sud u drugom delu tačke 2. izreke odredio da se dosuđena visina naknade nematerijalne štete podnositeljki ustavne žalbe isplati na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 103/15).
7. Podnositeljka ustavne žalbe, takođe, smatra da joj je osporenom presudom Upravnog suda U. 9275/13 od 24. decembra 2015. godine povređeno pravo na pravično suđenje, jer je, po njenom mišljenju, Upravni sud proizvoljno primenio odredbu člana 2. Zakona o prestanku važenja Zakona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove. Podnositeljka ističe da je Upravni sud morao imati u vidu pravni stav Vrhovnog suda Srbije iz presude U. 938/98 od 25. novembra 1998. godine, da se o pretvaranju predmetne zajedničke prostorije u poslovni prostor mora odlučiti primenom zakona koji je važio u vreme raspisivanja konkursa, budući da je prvostepeno rešenje o pretvaranju doneto pre stupanja na snagu Zakona o prestanku važenja Zakona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove.
Ocenjujući ove navode ustavne žalbe sa stanovišta prava na pravično suđenje zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud, pre svega, naglašava da je njegova nadležnost u postupku po ustavnoj žalbi ograničena na utvrđivanje da li je pojedinačnim aktom ili radnjom državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja povređeno ili uskraćeno ustavno pravo podnosioca. Ustavni sud nije nadležan da vrši proveru utvrđenih činjenica i načina na koji su sudovi i drugi državni organi i organizacije kojima su poverena javna ovlašćenja tumačili pozitivnopravne propise. Ustavni sud ukazuje da je izvan njegove nadležnosti da procenjuje pravilnost zaključaka sudova ili drugih organa u pogledu ocene dokaza, osim ukoliko je ova ocena očigledno proizvoljna, odnosno ako je primena zakona bi la očigledno nepravična, arbitrerna ili diskriminatorska.
Ustavni sud je ocenio da iz navedenih odredaba zakona proizlazi da je za vreme važenja Zakona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove skupština opštine odlučivala o pretvaranju zajedničkih prostorija u poslovne prostorije, pri čemu mišljenje skupa stanara zgrade za nju nije bilo obavezujuće, te da se pravo na pretvaranje ostvarivalo putem konkursa, pod uslovima koje je propisivala skupština opštine. Međutim, stupanjem na snagu Zakona o održavanju stambenih zgrada s kupština zgrade je dobila ovlašćenje da odlučuje o pretvaranju zajedničkih prostorija u poslovni prostor, ako su za to ispunjeni uslovi po propisima o planiranju i uređenju prostora i izgradnji objekata, a međusobni odnosi i nvestitora radova i stambene zgrade uređivani su ugovorom. Ustavni sud ukazuje da suštinski isto rešenje sadrži i član 44. važećeg Zakona o stanovanju i održavanju zgrada („Službeni glasnik RS“, broj 104/16). Po oceni Ustavnog suda, potreba da se izvrši pretvaranje zajedničkih prostorija u poslovne prostorije na osnovu prvostepenih rešenja nadležnih organa o utvrđivanju tog prava, nalagala je da se postupci u kojima je takvo prvostepeno rešenje doneto okončaju po odredbama Z akona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju z ajedničkih prostorija u stanove, što je i bilo predviđeno članom 2. Zakona o prestanku važenja tog zakona. Iz toga dalje sledi da je primenom navedenog zakona mogao biti okončan postupak pretvaranja zajedničkih prostorija u poslovni prostor samo u korist lica koje je u prvostepenom rešenju o utvrđivanju tog prava određeno za investitora, jer je samo tom licu navedeno rešenje moglo služiti kao dokaz o pravima u pogledu raspolaganja, odnosno korišćenja dela objekta u kome se vrši pretvaranje. Ovaj sud, s tim u vezi, ukazuje da je propisima o izgradnji objekata, počev od 1995. godine, ustanovljena obaveza investitora da uz zahtev za izdavanje građevinske dozvole podnese dokaz o pravu svojine, odnosno pravu korišćenja objekta, pri čemu u slučaju izdavanja građevinske dozvole za pretvaranje zajedničkih prostorija u poslovne prostorije , kao taj dokaz služi ugovor zaključen sa stambenom zgradom.
Ocenjujući navode ustavne žalbe da je Upravni sud morao imati u vidu pravni stav Vrhovnog suda Srbije iz presude U. 938/98 od 25. novembra 1998. godine, Ustavni sud je najpre konstatovao da je u navedenoj presudi, s pozivom na član 2. Zakona o prestanku važenja Zakona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove, ocenjeno da se predmetni upravni postupak, nakon odustanka investitora u čiju korist je utvrđeno pravo pretvaranja predmetne zajedničke prostorije u poslovni prostor, morao nastaviti u odnosu na ostale učesnike konkursa, budući da je rešenje prvostepenog organa doneto pre stupanja na snagu navedenog zakona.
Ustavni sud ukazuje da razvoj sudske prakse sam po sebi ne protivureči dobrom deljenju pravde, ali u slučaju postojanja dobro ustanovljene sudske prakse ( well-established jurisprudence) obaveza najvišeg suda je da dà suštinske razloge za odstupanje od dotadašnje sudske prakse, kako ne bi povredio pravo učesnika u postupku na dovoljno obrazloženu sudsku odluku (Evropski sud za ljudska prava, u slučaju Atanasovski protiv “bivše jugoslovenske Republike Makedonije“ , odluka od 14. januara 2010. godine, § 38 .). S tim u vezi, Ustavni sud je konstatovao da u konkretnom slučaju ne postoji ustanovljena sudska praksa koja je morala biti izmenjena u postupku i na način propisan zakonom, već je u istoj upravnoj stvari u prethodno vođenom upravnom sporu, Vrhovni sud zauzeo drugačije stanovište. Po oceni Ustavnog suda, pravni stav Upravnog suda zauzet u osporenoj presudi, prema kome se predmetni zahtev podnositeljke ne može rešiti primenom odredaba Zakona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove, u dovoljnoj meri je obrazložen, na način koji ovaj sud ocenjuje ustavnopravno prihvatljivim, zbog čega se ustavnom žalbom neosnovano ukazuje da Upravni sud nije imao u vidu stav Vrhovnog suda Srbije. Ustavni sud je u pogledu ranije donete presude u istoj pravnoj stvari, mutatis, mutandis, izrazio isto stanovište u Odluci Už- 5691/ 2011 od 5. marta 2014. godine, videti na internet stranici: www.ustavni.sud.rs.
Polazeći od navedenih odredaba zakona, a imajući u vidu da u osporenom upravnom postupku nije doneto rešenje o utvrđivanju prava na pretvaranje zajedničke prostorije u poslovni prostor u korist podnositeljke, Ustavni sud je ocenio da nemaju ustavnopravnog utemeljenja navodi ustavne žalbe da je podnositeljki povređeno pravo na pravično suđenje time što o njenom zahtevu nije odlučivano primenom odredaba Zakona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju z ajedničkih prostorija u stanove.
Ustavni sud, takođe, ukazuje da je podnositeljka ustavne žalbe, nakon stupanja na snagu Zakona o izgradnji objekata iz 1995. godine, imala zakonsku mogućnost da zaključi ugovor sa skupštinom zgrade, koji bi joj u postupku izdavanja građevinske dozvole služio kao dokaz o pravu korišćenja sporne zajedničke prostorije.
S obzirom na sve navedeno, Ustavni sud je ocenio da osporenim aktom nije povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na pravično suđenje zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava, pa je u ovom delu odbio ustavnu žalbu kao neosnovanu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, odlučujući kao u prvom delu tačke 2. izreke.
8. U ustavnoj žalbi se povreda prava na jednaku zaštitu prava obrazlaže time da su drugi učesnici u postupku po raspisanom konkursu favorizovani, kao i da su se menjali uslovi konkursa, radi njihovog prilagođavanja pojedinim licima.
Polazeći od navedenog, a imajući u vidu da je jedna od pretpostavki za utvrđivanje povrede prava na jednaku zaštitu prava iz člana 36. stav 1. Ustava – da postoji različit pravni ishod u odnosu na prava ili obaveze drugog lica u istoj činjeničnoj i pravnoj situaciji, te da podnositeljka ustavne žalbe nije dostavila dokaze o tome, Ustavni sud ocenjuje da ustavna žalba ne sadrži ustavnopravne razloge za tvrdnju da je osporenim aktom podnositeljki povređeno pravo na jednaku zaštitu prava.
S obzirom na izloženo, Ustavni sud je odbacio ustavnu žalbu u ovom delu, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, jer ne postoje Ustavom i Zakonom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, rešavajući kao u drugom delu tačke 2. izreke.
9. U pogledu zahteva podnositeljke ustavne žalbe za naknadu troškova na ime sastava ustavne žalbe, Ustavni sud podseća da je u svojoj dosadašnjoj praksi više puta razmatrao navedeno pitanje, te da je zauzeo stav da u smislu člana 6. Zakona o Ustavnom sudu nema uslova za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom. S tim u vezi, Ustavni sud se poziva na obrazloženje koje je dato, pored mnogih drugih, u Odluci Už-633/2011 od 8. maja 2013. godine ( videti na internet stranici Ustavnog suda: www.ustavni.sud.rs).
10. Na osnovu svega izloženog i odredaba 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 4 6. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 8 9. Poslovnika o radu Ustavnog suda ( „Službeni glasnik RS “, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.
PREDSEDNIK VEĆA
Vesna Ilić Prelić