Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu, utvrđuje povredu prava na suđenje u razumnom roku zbog višegodišnjeg neaktivnosti upravnog organa u postupku raspoređivanja zaposlenog. Dosuđena je naknada štete i naloženo hitno okončanje postupka.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-8009/2014
08.12.2016.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, Sabahudin Tahirović, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalb i Slobodana Neškovića iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 8. decembra 2016. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Slobodana Neškovića i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova - Sektor za vanredne situacije u predmetu broj 112-1419-196-1/2013 podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo podnosiocu ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 400 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. Slobodan Nešković iz Beograda podneo je Ustavnom sudu, 28. oktobra 2014. godine, preko punomoćnika Zore Dobričanin Nikodinović, advokata iz Beograda, ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova - Sektor za vanredne situacije u predmetu broj 112-1419-196-1/2013.

U ustavnoj žalbi je detaljno opisan tok upravnog postupka u kome se odlučuje o raspoređivanju i utvrđivanju zvanja podnosioca ustavne žalbe, uz navođenje razloga koji se odnose na složenost tog postupka, njegov značaj za podnosioca, postupanje upravnih organa i ponašanje podnosioca. Istaknuto je da je nakon donošenja drugostepenog rešenja od 6. avgusta 2013. godine, kojim je predmet vraćen na ponovni postupak, nastupilo "ćutanje" prvostepenog organa koje i dalje traje.

Predloženo je da Ustavni sud usvoji ustavnu žalbu i utvrdi da je u konkretnom postupku podnosiocu povređeno pravo na suđenje u razumnom roku. Pored toga, tražena je naknada nematerijalne štete zbog povrede označenog ustavnog prava i materijalne štete koja se izjednačava sa troškovima postupka na ime sastava ustavne žalbe.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, iz priložene dokumentacije i spisa predmeta Ministarstva unutrašnjih poslova - Sektor za vanredne situacije (u daljem tekstu: prvostepeni organ) broj 112-1419-196-1/2013, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ov oj ustavnosudsk oj stvari:

3.1. Rešenjem prvostepenog organa broj 112-1419-196/2012 od 15. maja 2012. godine podnosilac ustavne žalbe, kao zaposleni u Ministarstvu unutrašnjih poslova (u daljem tekstu: MUP), u zvanju glavni policijski savetnik, raspoređen je, sa 1. junom 2012. godine, na radno mesto inspektor za preventivnu zaštitu - ovlašćeno službeno lice, u Odseku za nadzor objekata - Odeljenje za sprovođenje preventivnih mera pri korišćenju objekata - Uprava za vanredne situacije, utvrđeno pod rednim brojem 242 u Pravilniku o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u MUP ST 01 str. pov. broj 3328/12-5 od 3. aprila 2012. godine. Istim rešenjem utvrđeno mu je zvanje samostalni policijski inspektor.

Rešavajući o žalbi podnosioca, Žalbena komisija Vlade je 13. novembra 2012. godine donela rešenje broj 112-01-00687/2012-01 kojim je istu usvojila i poništila navedeno prvostepeno rešenje. Drugostepeni organ je ukazao prvostepenom organu da je dužan da u ponovnom postupku utvrdi: 1) da li su novim u odnosu na stari Pravilnik promenjeni poslovi radnog mesta na koje je podnosilac bio raspoređen i uslovi za njihovo obavljanje; 2) po kom osnovu i iz kog razloga je odlučeno da podnosilac ne može da zadrži zvanje glavni policijski savetnik, koje je imao do donošenja ožalbenog rešenja; 3) da li je za raspoređivanje podnosioca na novo radno mesto na kome se poslovi obavljaju u nižem zvanju, potrebna njegova saglasnost; 4) zašto podnosilac ne može da se rasporedi na radno mesto na kome se poslovi obavljaju u istom zvanju koje je imao u momentu raspoređivanja, odnosno na odgovarajuće radno mesto.

Prvostepeni organ je u ponovnom postupku doneo rešenje broj 112-1419-196-1/2013 od 15. maja 2013. godine, kojim je o raspoređivanju podnosioca odlučio kao i u svom prethodnom rešenju. U obrazloženju prvostepenog rešenja je navedeno: da je za radno mesto na koje je podnosilac raspoređen Pravilnikom predviđen raspon zvanja od policijskog inspektora do samostalnog policijskog inspektora; da mu je stoga utvrđeno zvanje opredeljeno za radno mesto na koje je raspoređen i za koje ispunjava uslove; da se podnosiocu ne može odrediti zvanje glavni policijski savetnik, koje mu je bilo utvrđeno pre oglašavanja neustavnim člana 15. Uredbe o načelima za unutrašnje uređenje u MUP, odnosno da nema pravnog osnova da zadrži to zvanje; da se u konkretnom slučaju ne može primeniti Zakon o državnim službenicima ("Službeni glasnik RS", br. 79/2005, 81/2005, 83/05, 64/07, 67/07, 116/08 i 104/09 ), jer se sticanje i napredovanje u zvanju policijskih službenika uređuje na osnovu Zakona o policiji ("Službeni glasnik RS", br. 101/05, 63/09, 92/11 i 64/15 ) i pomenute uredbe, koji predstavljaju lex specialis, pa se zvanje utvrđeno tokom trajanja radnog odnosa u MUP ne može smatrati stečenim pravom, već se utvrđuje u svakoj pojedinačnoj situaciji.

Drugostepeni organ je rešenjem broj 112-01-244/2013-01 od 6. avgusta 2013. godine usvojio žalbu podnosioca, poništio navedeno drugostepeno rešenje i vratio predmet na ponovni postupak. Taj organ je našao da nije jasno zašto se prvostepeni organ pozvao na pravne posledice utvrđivanja neustavnosti člana 15. navedene Uredbe, kada taj član nije primenjen prilikom utvrđivanja zvanja podnosiocu.

Podnosilac ustavne žalbe je 12. juna 2014. godine izjavio žalbu zbog "ćutanja administracije", povodom koje je drugostepeni organ doneo rešenje broj 112-01-244/2013-01 od 11. jula 2014. godine, kojim je istu usvojio i naložio prvostepenom organu da najkasnije u roku od pet dana donese odgovarajuće rešenje. Kako prvostepeni organ nije postupio po navedenom rešenju, podnosilac je 20. oktobra 2014. godine po drugi put izjavio žalbu zbog "ćutanja administracije", o kojoj nije rešeno.

3.2. Prvostepeni organ je 28. novembra 2015. godine doneo rešenje broj 112-1/2015 o raspoređivanju podnosioca ustavne žalbe, kao zaposlenog u MUP, u zvanju glavni policijski savetnik, na radno mesto inspektor za preventivnu zaštitu - ovlašćeno službeno lice, u Odseku za nadzor objekata - Odeljenje za sprovođenje preventivnih mera pri korišćenju objekata - Uprava za vanredne situacije, utvrđeno bliže označenim Pravilnikom o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta, počev od 28. novembra 2015. godine, i to "u svom zvanju".

Drugostepeni organ je rešenjem broj 112-01-59/2015-01 od 22. januara 2016. godine usvojio žalbu podnosioca i poništio navedeno prvostepeno rešenje. U obrazloženju tog rešenja je navedeno da je prethodno rešenje o raspoređivanju podnosioca od 13. maja 2013. godine poništeno i da u ponovnom postupku nije doneto novo rešenje, zbog čega nema pravnog osnova da ožalbeno rešenje ostane na pravnoj snazi.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10 ) propisano je: da se postupak ima voditi brzo i sa što manje troškova i gubitka vremena za stranku i druga lica koja učestvuju u postupku, ali tako da se pribavi sve što je potrebno za pravilno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da ako organ protiv čijeg je rešenja dopuštena žalba ne donese rešenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu kao da je njen zahtev odbijen. da ako žalba nije dopuštena, stranka može neposredno pokrenuti upravni spor (član 208. stav 2.); da ako je žalbu izjavila stranka zato što prvostepeni organ nije doneo rešenje u propisanom roku (član 208. stav 2), drugostepeni organ će tražiti da mu prvostepeni organ saopšti razloge zbog kojih rešenje nije doneseno u roku, da ako nađe da rešenje nije doneseno u roku iz opravdanih razloga, ili zbog krivice stranke, odrediće prvostepenom organu rok za donošenje rešenja, koji ne može biti duži od jednog meseca, da ako razlozi zbog kojih rešenje nije doneseno u roku nisu opravdani, drugostepeni organ će tražiti da mu prvostepeni organ dostavi spise predmeta (član 236. stav 1.); da a ko drugostepeni organ može rešiti upravnu stvar prema spisima predmeta, doneće svoje rešenje, a ako ne može, sam će sprovesti postupak i svojim rešenjem rešiti upravnu stvar, da će izuzetno, ako drugostepeni organ nađe da će postupak brže i ekonomičnije sprovesti prvostepeni organ, naložiti da to učini i da mu prikupljene podatke dostavi u određenom roku, posle čega će sam rešiti upravnu stvar , da je takvo rešenje konačno (stav 2.).

5. Pre nego što se upustio u ispitivanje navoda ustavne žalbe sa stanovišta prava na suđenje u razumnom roku zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je ukazao da je predmet ocene po ovoj ustavnoj žalbi trajanje upravnog postupka u kome se rešava o raspoređivanju i utvrđivanju zvanja podnosiocu ustavne žalbe, počev od 1. juna 2012. godine. Ovaj sud je potom utvrdio da je period merodavan za ocenu o povredi tog prava počeo da teče od dana kada je podnosilac prvi put izjavio žalbu u upravnom postupku. Prema stanju u spisima predmeta ne može se utvrditi tačan datum podnošenja žalbe, ali se iz rešenja drugostepenog organa od 13. novembra 2012. godine vidi da je taj organ žalbu podnosioca primio 24. oktobra 2012. godine. Stoga se može zaključiti da relevantan period u svakom slučaju traje duže od četiri godine i jednog meseca.

Kako je pojam razumne dužine trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Primenjujući navedene kriterijume na konkretan slučaj, Ustavni sud nalazi da predmet osporenog postupka nije složen, jer nadležni organi treba da utvrde da li podnosilac ustavne žalbe koji se raspoređuje, u skladu sa novim Pravilnikom o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta, zadržava i zvanje koje mu je bilo određeno na ranijem radnom mestu. Sa stanovišta značaja predmeta postupka za podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud konstatuje da podnosilac ima materijalni interes da mu se odredi isto zvanje koje imao pre navedenog raspoređivanja, ali i pravni interes jer se bez određivanja zvanja koje ima počev od 1. juna 2012. godine ne može odrediti zvanje koje će imati počev od 28. novembra 2015. godine, kada je ponovo raspoređivan, u skladu sa novim aktom o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta.

Ispitujući postupanje upravnih organa, Ustavni sud je utvrdio da u prvom delu osporenog postupka do donošenja rešenja drugostepenog organa od 6. avgusta 2013. godine nije bilo dužih perioda neaktivnosti u postupanju nadležnih organa. Međutim, nakon što je navedenim drugostepenim rešenjem predmet po drugi put vraćen na ponovno rešavanje, prvostepeni organ već više od tri godine i četiri meseca nije rešio o konkretnom pitanju radnopravnog statusa podnosioca ustavne žalbe.

Imajući u vidu trenutnu dužinu trajanja osporenog postupka, Ustavni sud smatra da ocena o eventualnoj povredi prava na suđenje u razumnom roku prevashodno zavisi od toga da li je podnosilac mogao izdejstvovati brže odlučivanje prvostepenog organa. U tom smislu, Ustavni sud je konstatovao da je podnosilac prvu žalbu zbog "ćutanja administracije" podneo 12. juna 2014. godine. Međutim, drugostepeni organ po toj žalbi nije postupao u skladu sa odredbama člana 236. Zakona o opštem upravnom postupku. Naime, taj organ je dostavio prvostepenom organu navedenu žalbu sa nalogom da ga u ostavljenom roku obavesti o ishodu postupka. Kako prvostepeni organ nije postupio po tom nalogu, odnosno nije naveo bilo kakve razloge zbog kojih je prekoračio rok za donošenje rešenja, moralo se smatrati da to propuštanje prvostepenog organa nije bilo opravdano. U takvoj situaciji, nadležnost za rešavanje o zahtevu je prelazila na drugostepeni organ, koji je bio dužan da pribavi spise i reši upravnu stvar, s tim što bi sprovođenje postupka, ukoliko se predmet ne može rešiti na osnovu spisa, iz razloga ekonomičnosti mogao poveriti prvostepenom organu, ali bi i u tom slučaju sam rešavao upravnu stvar. Umesto toga, drugostepeni organ je doneo rešenje kojim je samo naložio prvostepenom organu da u određenom roku donese odgovarajuće rešenje. Prvostepeni organ još uvek nije doneo rešenje. Pri tome je podnosilac 20. oktobra 2014. godine podneo drugu žalbu "zbog ćutanja administracije", o kojoj uopšte nije rešeno. Sledom iznetog, Ustavni sud je ocenio da navedeno pravno sredstvo namenjeno za ubrzanje upravnog postupka u konkretnom slučaju nije bilo delotvorno, te se od podnosioca ne očekuje da ga više koristi povodom istog "ćutanja" prvostepenog organa.

Polazeći od toga da podnosiocu nije pružena redovna pravna zaštita zbog nedonošenja prvostepenog rešenja, a imajući u vidu dug period potpune neaktivnosti prvostepenog organa, kome je prethodilo uzastopno vraćanje predmeta na ponovni postupak, Ustavni sud je utvrdio da je u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova - Sektor za vanredne situacije u predmetu broj 112-1419-196-1/2013 podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava, te je usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 - Odluka US, 40/15 - dr. zakon i 103/15), odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosioca ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 400 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstvo pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno određivanje, a posebno dosadašnje trajanje postupka i postupanje upravnih organa. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu i pravičnu naknadu za utvrđenu povredu Ustavom zajemčenog prava. Ustavni sud je, pri tome, imao u vidu postojeću praksu ovog suda i Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku .

8. U pogledu zahteva podnosioca ustavne žalbe za naknadu troškova na ime sastava ustavne žalbe, koji se izjednačavaju sa materijalnom štetom, Ustavni sud podseća da je u svojoj dosadašnjoj praksi više puta razmatrao navedeno pitanje, te da je zauzeo stav da u smislu člana 6. Zakona o Ustavnom sudu nema osnova za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom. S tim u vezi, Ustavni sud se poziva na obrazloženje koje je dato u Odluci Už-633/2011 od 8. maja 2013. godine (videti na internet stranici Ustavnog suda: www.ustavni.sud.rs).

9. S obzirom na izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić

Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti