Povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud usvojio je ustavnu žalbu i utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za priznavanje prava na porodičnu penziju, koji je trajao sedam godina. Podnositeljki je dosuđena naknada nematerijalne štete zbog prekomernog trajanja postupka.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi L. Z . iz Medveđe , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 3. novembra 2016. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba L. Z . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji je vođen pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje - Filijala Leskovac u predmetu broj 50478 podnositeljki ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo podnositeljki ustavne na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 500 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

O b r a z l o ž e nj e

1. L. Z . iz Medveđe je, 2. februara 2015. godine, preko punomoćnika Violete Tasić, advokata iz Leskovca, Ustavnom sudu podnela ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije i prava na imovinu iz člana 58. Ustava, u upravnom postupku koji se vodio pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje - Filijala Leskovac u predmetu broj 50478.

Podnositeljka ustavne žalbe je postavila zahtev za naknadu nematerijalne štete.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnositeljke ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njeno Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, kao i spise predmeta Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje - Filijala Leskovac broj 50478, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnositeljka ustavne žalbe je 13. maja 2008. godine podnela Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje - Filijala Leskovac zahtev za priznavanje prava na porodičnu penziju, koji je rešenjem tog organa broj 50478 od 25. jula 2008. godine odbijen.

Protiv navedenog rešenja podnositeljka je 15. aprila 2009. godine izjavila žalbu, koja je rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje - Direkcija broj 194059 od 16. juna 2009. godine uvažena, te je poništeno navedeno prvostepeno rešenje.

U ponovnom postupku, rešenjem prvostepenog organa broj 50478 od 6. maja 2010. godine predmetni zahtev podnositeljke ponovo je odbijen.

Protiv navedenog rešenja podnositeljka je 14. jula 2010. godine izjavila žalbu, koja je rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje - Direkcija broj 200534 od 29. oktobra 2010. godine uvažena, te je poništeno navedeno prvostepeno rešenje.

U ponovnom postupku prvostepeni organ je doneo zaključak broj 50478 od 16. novembra 2010. godine kojim je odbačen zahtev podnositeljke za priznavanje prava na porodičnu penziju.

Protiv navedenog zaključka podnositeljka je 14. februara 2011. godine izjavila žalbu, koja je uvažena rešenjem drugostepenog organa broj 200534 od 13. aprila 2011. godine i predmet vraćen na ponovni postupak i odlučivanje.

Zaključkom prvostepenog organa broj 50478 od 23. maja 2011. godine predmetni zahtev podnositeljke je ponovo odbačen.

Protiv navedenog zaključka podnositeljka je 22. marta 2012. godine izjavila žalbu, koja je odbijena kao neosnovana rešenjem drugostepenog organa broj 200534 od 5. aprila 2012. godine.

Podnositeljka je protiv navedenog konačnog upravnog akta podnela tužbu, pa je presudom Upravnog suda U. 7172/12 od 11. januara 2013. godine tužba uvažena, poništeno drugostepeno rešenje i predmet vraćen na ponovno odlučivanje.

Postupajući po navedenoj presudi Upravnog suda, drugostepeni organ je doneo rešenje broj 2005340 od 7. februara 2013. godine kojim je poništen prvostepeni zaključak od 23. maja 2011. godine.

Rešenjem prvostepenog organa broj 181.8-2 00210/1 od 6. maja 2015. godine podnositeljki je utvrđeno pravo na porodičnu penziju od 13. novembra 2007. godine. Navedeno rešenje je dostavljeno punomoćniku podnositeljke 27. maja 2015. godine.

4. Odredbama Ustava, na čiju povredu podnositeljka ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je: da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona (član 58. stav 1.).

Zakonom o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10) propisano je: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, da ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar; da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, te da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (član 232.).

Zakonom o upravnim sporovima ("Službeni glasnik RS", broj 111/09), propisano je: da se upravni spor može se pokrenuti i kada nadležni organ o zahtevu, odnosno žalbi stranke nije doneo upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom (član 15.); da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19. stav 1.).

5. Ocenjujući navode podnositeljke ustavne žalbe da joj je u upravnom postupku koji se vodio pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje - Filijala Leskovac u predmetu broj 50478 povređeno pravo na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud ukazuje da je upravni postupak povodom koga je podneta ustavna žalba pokrenut 13. maja 2008. godine, zahtevom podnositeljke, a da je pravnosnažno okončan protekom roka za žalbu protiv rešenja prvostepenog organa uprave broj 181.8-2 00210/1 od 6. maja 2015. godine. Iz navedenog proizlazi da je postupak trajao sedam godina.

Imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnositeljke ustavne žalbe, postupanja upravnih organa koji vode postupak, odnosno sudova, kao i značaja istaknutog prava za podnositeljku, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da u ovom upravnom postupku činjenično stanje nije bilo izuzetno složeno, niti su se postavila složena pravna pitanja.

Takođe, Ustavni sud je ocenio da je podnositeljka ustavne žalbe imala legitiman interes da se o njenom zahtevu efikasno odluči, imajući u vidu da je podnositeljka tražila priznavanje prava na porodičnu penziju.

Ispitujući postupanje upravnih organa u ovoj pravnoj stvari, odnosno suda, Ustavni sud je ocenio da je postupanje organa uprave prevashodno dovelo do dugog trajanja osporenog postupka. Ustavni sud konstatuje da je u osporenom upravnosudskom postupku doneto pet odluka prvostepenog organa uprave, pet drugostepenih rešenja, te da je vođen jedan upravni spor. Prema stanovištu koje je izrazio i Evropski sud za ljudska prava, činjenica da se više puta nalaže ponavljanje razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (videti npr. predmet Pavlyulynets protiv Ukrajine , predstavka broj 70767/01 od 6. septembra 2005. godine i Cvetković protiv Srbije, predstavka br oj 17271/04 od 10. juna 2008. godine).

Ocenjujući ponašanje podnositeljke ustavne žalbe, Ustavni sud je naročito imao u vidu specifičnost upravnog postupka, čiji tok umnogome zavisi od aktivnosti stranke u tom postupku. Ustavni sud je iz spisa predmeta i priložene dokumentacije utvrdio da podnositeljka ustavne žalbe nije uvek kada je za to postojala mogućnost koristila procesnopravna sredstva protiv „ćutanja administracije“, predviđena odredbama Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o upravnim sporovima, kako bi doprinela skraćenju vremena trajanja postupka u kome se odlučuje o njenim pravima. Naime, nakon što je rešenjem drugostepenog organa od 7. februara 2013. godine poništen prvostepeni zaključak, nova odluka u ovoj pravnoj stvari je doneta tek 6. maja 2015. godine.

Međutim, ustavnopravna ocena ukupnog postupka u ovoj upravnopravnoj stvari, zasnovana na dosadašnjoj praksi Ustavnog suda, potvrđuje da je u konkretnom slučaju povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je utvrdio povredu navedenog ustavnog prava i usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnositeljki ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 500 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpela podnositeljka ustavne žalbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete, posebno dužinu trajanja predmetnog postupka i ponašanje same podnositeljke. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja pravičnu i adekvatnu kompenzaciju za povredu prava koju je podnositeljka ustavne žalbe pretrpela zbog navedenog postupanja nadležnih upravnih organa. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je, takođe, imao u vidu praksu ovoga suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom licu pruža odgovarajuće zadovoljenje.

Ustavni sud konstatuje da je podnositeljka u ustavnoj žalbi ukazala da joj je zbog nedelotvornog postupanja organa uprave povređeno i Ustavom zajemčeno pravo na imovinu, jer joj više od šest godina nije priznato pravo na penziju. Međutim, Sud ponavlja da je rešenjem prvostepenog organa od 6. maja 2015. godine podnositeljki priznato predmetno pravo, i to od 13. novembra 2007. godine, te je odlučivanje Ustavnog suda u ovom delu postalo bespredmetno.

7. Imajući u vidu izneto, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.