Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu i utvrđuje povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji traje preko devet godina. Podnosiocu se dodeljuje naknada nematerijalne štete i nalaže se nadležnim organima da hitno okončaju postupak.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Dragiša B. Slijepčević, Katarina Manojlović Andrić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i dr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Ž . F . iz J, opština Lajkovac, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 20. oktobra 2016. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Ž. F . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova u predmetu broj 120-1-12/15, podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo podnosioca ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 700 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se upravni postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. Ž. F . iz J, opština Lajkovac , podneo je Ustavnom sudu, 9. oktobra 2013. godine, preko punomoćnika J . M, advokata iz Valjeva, ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova u predmetu broj 120-1-12/11-2.

U ustavnoj žalbi je predloženo da se utvrdi povreda prava na pravično suđenje i na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, da se nadležnim organima naloži da što pre okončaju postupak, te da se podnosiocu utvrdi pravo na naknadu nematerijalne štete zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku u opredeljenom novčanom iznosu.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosilaca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njihovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, kao i u spise predmeta Ministarstva unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova broj 120-1-12/15, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnosilac ustavne žalbe je 20. juna 2007. godine podneo Ministarstvu unutrašnjih poslova - Komanda žandarmerije zahtev za isplatu troškova prevoza za dolazak na posao i odlazak sa posla za poslednje tri godine. Kako prvostepeni organ nije u zakonom propisanom roku rešio o zahtevu, podnosilac je podneo žalbu zbog nedonošenja rešenja, povodom koje je Žalbena komisija Vlade donela zaključak od 28. septembra 2007. godine kojim je naložila prvostepenom organu da u roku od 30 dana od dana prijema zaključka donese rešenje.

Rešenjem Ministarstva unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova - Uprava za ljudske resurse broj 117-2549/07 od 2. novembra 2007. godine odbijen je zahtev, sa obrazloženjem da podnosilac nije dostavio dokaze da je imao stvarne troškove prevoze. Rešenjem Žalbene komisije Vlade broj 120-01-06335/2007-01 od 18. februara 2008. godine odbijena je kao neosnovana žalba podnosioca. O tužbi podnosioca podnetoj Vrhovnom sudu Srbije odlučio je Upravni sud presudom U. 4007/10 (2008) od 8. septembra 2010. godine, kojom je uvažena tužba i poništeno konačno rešenje. Drugostepeni organ je u izvršenju navedene presude Upravnog suda doneo rešenje broj 120-01-721/2010-01 od 4. novembra 2010. godine, kojim je usvojio žalbu podnosioca, poništio prvostepeno rešenje od 2. novembra 2007. godine i vratio predmet na ponovni postupak. Podnosilac je 10. februara 2011. godine podneo žalbu zbog nedonošenja i nedostavljanja prvostepenog rešenja u zakonom propisanom roku.

Rešenjem prvostepenog organa broj 120-1-12/11 od 25. januara 2011. godine odbijen je kao neosnovan zahtev, što je obrazloženo time da podnosilac nije podnosio pismeni zahtev za naknadu troškova prevoza za kupovinu mesečne pretplatne karte, niti je priložio dnevne karte za naplatu troškova prevoza, odnosno dokaze da je ostvario stvarne troškove prevoza. Drugostepeni organ je rešenjem broj 120-01-291/2011-01 od 4. maja 2011. godine usvojio žalbu podnosioca, poništio prvostepeno rešenje i vratio predmet na ponovni postupak, ukazujući da nije prihvatljiv zaključak prvostepenog organa da je za ostvarivanje prava na naknadu troškova prevoza neophodno prilagati dokaze na osnovu kojih bi se utvrdilo da je zaposleni koristio prevozno sredstvo za dolazak i odlazak s posla, već je o zahtevu trebalo odlučivati na osnovu broja dana kada je podnosilac radio i na osnovu cene pretplatne karte za te dane. Postupajući po nalogu iz drugostepenog rešenja, prvostepeni organ je dopisom od 7. maja 2012. godine pozvao podnosioca ustavne žalbe da u što kraćem roku dostavi dokaze o visini cene pretplatne karte za period od juna 2004. do juna 2007. godine. Podnosilac je uz podnesak od 6. juna 2012. godine dostavio prvostepenom organu podatke o ceni karte na relaciji Jabučje - Lajkovac, istovremeno navodeći da nije u mogućnosti da dostavi podatke o ceni karte za relaciju Lajkovac - Beograd, predlažući da ih prvostepeni organ pribavi po službenoj dužnosti. Kako prvostepeni organ nije doneo i dostavio rešenje u zakonom propisanom roku, podnosilac je dva puta podnosio žalbe "zbog ćutanja administracije" (26. oktobra 2012. godine i 14. februara 2013. godine), koje je drugostepeni organ rešenjima od 22. novembra 2012. godine i 12. marta 2013. godine usvojio i naložio prvostepenom organu da najkasnije u roku od pet dana donese odgovarajuće rešenje.

Prvostepeni organ je rešenjem broj 120-1-12/11-2 od 11. marta 2013. godine odbio zahtev kao neosnovan, ponavljajući razloge iz prethodnog rešenja i dodajući da je utvrdio da je podnosiocu naknada troškova prevoza isplaćena za mesece avgust i septembar 2006. godine, odnosno za mesece mart, april, maj i jun 2007. godine. Drugostepeni organ je rešenjem broj 120-01-208/2013-01 od 9. maja 2013. godine usvojio žalbu podnosioca, poništio navedeno prvostepeno rešenje i vratio predmet na ponovni postupak, uz ponavljanje razloga iz ranijeg rešenja. Podnosilac je 3. oktobra 2013. godine ponovo podneo žalbu zbog nedonošenja prvostepenog rešenja, koju je drugostepeni organ rešenjem od 1. novembra 2013. godine usvojio i naložio prvostepenom organu da donese rešenje. Kako prvostepeni organ ni nakon toga nije doneo rešenje, podnosilac je 21. marta 2014. godine ponovo podneo žalbu "zbog ćutanja administracije".

Prvostepeni organ je rešenjem broj 120-1-12/15 od 28. septembra 2015. godine odbio kao neosnovan zahtev podnosioca, pozivajući se na stav iznet u presudi Apelacionog suda u Beogradu Gž1. 7168/12 od 16. januara 2013. godine, prema kome se naknada troškova prevoza može potraživati ako se dostave dokazi o izdacima po osnovu prevoza, odnosno autobuske karte za dolazak na posao i povratak sa posla. Drugostepeni organ je rešenjem broj 120-01-419/2015-01 od 28. decembra 2015. godine usvojio žalbu podnosioca, poništio navedeno prvostepeno rešenje i vratio predmet na ponovni postupak, dajući iste razloge kao i u prethodnim rešenjima.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10) propisano je: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da ako organ protiv čijeg je rešenja dopuštena žalba ne donese rešenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu kao da je njen zahtev odbijen. da ako žalba nije dopuštena, stranka može neposredno pokrenuti upravni spor (stav 2.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, da ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar (član 232. stav 1.); da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, te da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (stav 2.); da ako je žalbu izjavila stranka zato što prvostepeni organ nije doneo rešenje u propisanom roku (član 208. stav 2), drugostepeni organ će tražiti da mu prvostepeni organ saopšti razloge zbog kojih rešenje nije doneseno u roku, da ako nađe da rešenje nije doneseno u roku iz opravdanih razloga, ili zbog krivice stranke, odrediće prvostepenom organu rok za donošenje rešenja, koji ne može biti duži od jednog meseca, da ako razlozi zbog kojih rešenje nije doneseno u roku nisu opravdani, drugostepeni organ će tražiti da mu prvostepeni organ dostavi spise predmeta (član 236. stav 1.); da a ko drugostepeni organ može rešiti upravnu stvar prema spisima predmeta, doneće svoje rešenje, a ako ne može, sam će sprovesti postupak i svojim rešenjem rešiti upravnu stvar, da će izuzetno, ako drugostepeni organ nađe da će postupak brže i ekonomičnije sprovesti prvostepeni organ, naložiti da to učini i da mu prikupljene podatke dostavi u određenom roku, posle čega će sam rešiti upravnu stvar , da je takvo rešenje konačno (stav 2.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.).

5. Podnosilac ustavne žalbe smatra da mu je pogrešnim i nedelotvornim postupanjem upravnih organa i nadležnog suda u postupku odlučivanja o njegovom zahtevu za isplatu troškova prevoza povređeno pravo na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava.

Ustavni sud je utvrdio da je konkretni upravni postupak pokrenut povodom zahteva podnosioca od 20. juna 2007. godine, te da nije pravnosnažno okončan, iz čega proizlazi da traje više od devet godina i tri meseca.

Imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosilaca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak u upravnom sporu, kao i značaja istaknutog prava za podnosioce, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da u ovom upravnom postupku nije bilo složenih pravnih pitanja, niti je činjenično stanje bilo složeno.

Ispitujući značaj predmeta postupka za podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je zaključio da je nesporan njegov interes da se o osnovanosti zahteva odluči u razumnom roku.

Ispitujući postupanje upravnih organa u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je utvrdio da je dosadašnji tok postupka obeležilo značajno kašnjenje prvostepenog organa sa donošenjem rešenja o zahtevu podnosioca i nepostupanje tog organa po obavezujućim primedbama iz drugostepenih rešenja. Naime, prvostepeni organ nijednom nije doneo i dostavio rešenje podnosiocu približno u zakonom propisanom roku, već ga je višestruko prekoračivao, tako da je o zahtevu rešavao i duže od dve godine. Iako je u jednom trenutku počeo da postupa po drugostepenom rešenju od 4. maja 2011. godine, pribavljajući dokaze o prisustvu na radu i ceni pretplatne karte u periodu za koji je podnosilac tražio naknadu troškova, u svojim rešenjima je uvek ostajao pri ranije datim razlozima, ne uzimajući u obzir sprovedeni dokazni postupak. Međutim, neprimereno trajanje postupka samo je delimično rezultat opisanog postupanja prvostepenog organa.

Po mišljenju Ustavnog suda, glavni uzrok odugovlačenja je uzastopno vraćanje predmeta na ponovni postupak i propuštanje drugostepenog organa da u skladu sa zakonom odluči o žalbama podnosioca "zbog ćutanja administracije". S obzirom na to da je drugostepeni organ iz istih razloga četiri puta poništavao prvostepena rešenja, Ustavni sud ukazuje da je drugostepeni organ, u skladu sa svojim ovlašćenjima iz člana 232. Zakona o opštem upravnom postupku, mogao da spreči uporno nepostupanje prvostepenog organa i da sam reši upravnu stvar.

Isti organ je dugom trajanju postupka doprineo i time što po brojnim žalbama podnosioca „zbog ćutanja administracije" nije postupao u skladu sa odredbama člana 236. Zakona o opštem upravnom postupku. Naime, drugostepeni organ je dostavljao prvostepenom organu navedene žalbe sa nalogom da ga u ostavljenom roku obavesti o ishodu postupka. Kako prvostepeni organ nije postupao po tim nalozima, odnosno nije navodio bilo kakve razloge zbog kojih je prekoračio rok za donošenje rešenja, moralo se smatrati da to propuštanje prvostepenog organa nije bilo opravdano. U takvoj situaciji, nadležnost za rešavanje o zahtevu je prelazila na drugostepeni organ, koji je bio dužan da pribavi spise i reši upravnu stvar, s tim što bi sprovođenje postupka, ukoliko se predmet ne može rešiti na osnovu spisa, iz razloga ekonomičnosti mogao poveriti prvostepenom organu, ali bi i u tom slučaju sam rešavao upravnu stvar. Umesto toga, drugostepeni organ je donosio rešenja kojima je nalagao prvostepenom organu da u određenom roku odluči o zahtevu podnosioca. Takvo postupanje drugostepenog organa imalo je za posledicu da prvostepeni organ nije donosio rešenja ni u naknadno određenom roku, već je podnosilac morao ponovo da podnosi žalbu „zbog ćutanja administracije“, o kojoj je rešavano na isti način. Ustavni sud je, takođe, primetio da podnosilac protiv takvih rešenja drugostepenog organa nije podnosio tužbu u upravnom sporu, čime je mogao da spreči uskraćivanje propisane pravne zaštite protiv „ćutanja uprave“.

Kad je reč o ponašanju podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je utvrdio da je on uglavnom koristio zakonom propisana pravna sredstva namenjena za ubrzanje upravnog postupka zbog nedonošenja rešenja o zahtevu. Ipak, u periodu od donošenja drugostepenog rešenja od 4. maja 2011. godine, kojim je usvojena žalba i predmet vraćen na ponovni postupak, do 25. oktobra 2012. godine, kao i u periodu nakon donošenja drugostepenog rešenja od 28. decembra 2015. godine, podnosilac nije izjavljivao žalbu „zbog ćutanja administracije“.

Polazeći od svega navedenog , Ustavni sud je ocenio da dugom trajanju osporenog postupka doprinosi sporo, pogrešno i nedelotvorno postupanje upravnih organa. Stoga je Ustavni sud utvrdio da je u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova u predmetu broj 120-1-12/15 podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava, te je usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS”, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr.zakon i 103/15), odlučujući kao u tački 1. izreke.

Imajući u vidu da se svi navodi i razlozi ustavne žalbe odnose isključivo na povredu prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud nije razmatrao istaknutu povredu prava na pravično suđenje zajemečnog istim članom Ustava.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosioca ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 700 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstvo pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno određivanje, a posebno dužinu trajanja predmetnog postupka i propuštanje podnosioca da u određenim periodima koristi pravno sredstvo za njegovo ubrzanje. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu i pravičnu naknadu za utvrđenu povredu Ustavom zajemčenog prava. Ustavni sud je, pri tome, imao u vidu postojeću praksu ovog suda i Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku .

8. S obzirom na izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.