Povreda prava na suđenje u razumnom roku u dugotrajnom upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja žalbu i utvrđuje povredu prava na suđenje u razumnom roku. Upravni postupak za isplatu dodataka na platu traje skoro osam godina, uz višestruko poništavanje i vraćanje predmeta na ponovni postupak, što ukazuje na neefikasnost upravnih organa.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Dragiša B. Slijepčević, dr Marija Draškić, Milan Stanić, dr Goran P. Ilić, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i dr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi D. M, B . Ž, R . K, M . S, M . Ž, S . D, G . M, D . K, B . L, M . B, Z . M, I . Ž, Z . J, D . L, S . N, D . K, V . M, B . M, S . M, I . P . i Lj . M, svih iz Lazarevca, S . J, M . M . i M . N, svih iz Lajkovca i M. Đ . i V . M, obojice iz Valjeva, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 14. aprila 2016. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba D. M, B . Ž, R . K, M . S, M . Ž, S . D, G . M, D . K, B . L, M . B, Z . M, I . Ž, Z . J, D . L, S . N, D . K, V . M, B . M, S . M, I . P, Lj . M, S . J, M . M, M . N, M . Đ . i V . M . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova – Uprava za ljudske resurse u predmetu broj 120-1-11/12 podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo podnosilaca ustavne na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 500 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. D. M . iz Lazarevca i dr ugi podnosioci navedeni u uvodu i tački 1. izreke podneli su , 11. oktobra 2013. godine, preko punomoćnika J . M, advokata iz Valjeva, Ustavnom sudu ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova – Uprava za ljudske resurse u predmetu broj 120-1-11/12.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , izvršio uvid u spise predmeta Ministarstva unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova – Uprava za ljudske resurse broj 120-1-11/12, kao i dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, te je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnosioci ustavne žalbe su 26. marta 2008. godine podneli zahtev prvostepenom organu za isplatu dodataka na platu za prekovremeni rad, noćni rad i rad na dane državnih i verskih praznika za period od 26. marta 2005. godine do 26. marta 2008. godine. Podnosioci su 19. maja 2008. godine podneli žalbu zbog ćutanja uprave. Rešenjem Žalbene komisije Vlade broj 120-01-147/2008-01 od 10. juna 2008. godine žalba podnosilaca je usvojena, te je naloženo prvostepenom organu da odmah, a najkasnije u roku od 30 dana, sprovede postupak i donese odgovarajuće rešenje.

Rešenjem Ministarstva unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova – Uprava za ljudske resurse broj 120-750/08 od 3. juna 2008. godine odbijen je kao neosnovan predmetni zahtev podnosilaca. Protiv navedenog rešenja podnosioci su 18. juna 2008. godine izjavili žalbu, koja je odbijena kao neosnovana rešenjem Žalbene komisije Vlade broj 120-01-194/2008-01 od 3. jula 2008. godine.

Protiv navedenog konačnog upravnog akta podnosioci su 29. jula 2008. godine podneli tužbu, koja je presudom Upravnog suda U. 4771/10 (2008) od 15. jula 2010. godine uvažena, pa je poništen navedeni konačni upravni akt.

Rešenjem Žalbene komisije Vlade broj 120-01-647/2010-01 od 24. septembra 2010. godine poništeno je prvostepeno rešenje od 3. juna 2008. godine i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak i odlučivanje.

U ponovnom postupku, prvostepeni organ je rešenjem broj 120-01-750/08-1 od 27. oktobra 2010. godine ponovo odbio predmetni zahtev podnosilaca kao neosnovan. Protiv ovog rešenja podnosioci su 9. novembra 2010. godine izjavili žalbu, koja je odbijena kao neosnovana rešenjem Žalbene komisije Vlade broj 120-01-807/2010-01 od 22. decembra 2010. godine. Protiv navedenog konačnog upravnog akta podnosioci su 11. januara 2011. godine podneli tužbu, koja je uvažena presudom Upravnog suda U. 413/11 od 28. marta 2012. godine, te je poništen navedeni konačni upravni akt.

Postupajući u izvršenju presude Upravnog suda, Žalbena komisija Vlade je donela rešenje broj 120-01-499/2012-01 od 17. maja 2012. godine kojim je uvažena žalba podnosilaca, poništeno rešenje od 27. oktobra 2010. godine i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak i odlučivanje.

Podnosioci ustavne žalbe su 21. septembra 2012. godine podneli žalbu zbog nedonošenja rešenja u zakonom propisanom roku. Rešenjem Žalbene komisije Vlade broj 120-01-800/2012-01 od 30. oktobra 2012. godine usvojena je žalba podnosilaca i naloženo prvostepenom organu da odmah, a najkasnije u roku od pet dana, donese odgovarajuće rešenje i o tome obavesti drugostepeni organ.

Rešenjem prvostepenog organa broj 120-1-11/12 od 3. decembra 2012. godine odbijen je kao neosnovan predmetni zahtev podnosilaca. Protiv ovog rešenja podnosioci su 11. januara 2013. godine izjavili žalbu, koja je usvojena rešenjem Žalbene komisije Vlade broj 120-01-12/2013-01 od 31. januara 2013. godine, pa je poništeno prvostepeno rešenje od 3. decembra 2012. godine i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak.

Podnosioci ustavne žalbe su 21. maja 2013. godine podneli žalbu zbog nedonošenja rešenja u zakonom propisanom roku. Rešenjem Žalbene komisije Vlade broj 120-01-297/2012-01 od 17. juna 2013. godine usvojena je žalba podnosilaca i naloženo prvostepenom organu da odmah, a najkasnije u roku od pet dana, donese odgovarajuće rešenje i o tome obavesti drugostepeni organ.

Podnosioci ustavne žalbe su 18. septembra 2013. godine podneli žalbu zbog nedonošenja rešenja u zakonom propisanom roku.

Podnosioci ustavne žalbe su 8. oktobra 2015. godine podneli žalbu zbog nedonošenja prvostepenog rešenja u zakonom propisanom roku.

4. Odredbom član 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu podnosioci ukazuju u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10) propisano je: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, da ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar; da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, te da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (član 232.).

Zakonom o upravnim sporovima ("Službeni glasnik RS", broj 111/09) propisano je: da se upravni spor može pokrenuti i kada nadležni organ o zahtevu, odnosno žalbi stranke nije doneo upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom (član 15.); da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19. stav 1.).

5. Podnosioci ustavne žalbe smatraju da im je pogrešnim i nedelotvornim postupanjem upravnih organa i nadležnog suda u postupku odlučivanja o njihovom zahtevu za isplatu dodataka na platu za prekovremeni rad, noćni rad i rad na dane državnih i verskih praznika za period bliže naveden u predmetnom zahtevu, povređeno pravo na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava.

Ustavni sud je utvrdio da je upravni postupak povodom koga je podneta ustavna žalba pokrenut 26. marta 2008. godine, zahtevom podnosilaca, te da nije pravnosnažno okončan, iz čega proizlazi da postupak traje skoro osam godina.

Imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosilaca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioce, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da je u ovom upravnom postupku činjenično stanje bilo donekle složeno, ali da se postavila izuzetno složena pravna pitanja.

Takođe, Ustavni sud je ocenio da je postavljeni zahtev bio od značaja za podnosioce, te da su oni imali interes da se o tom zahtevu efikasno odluči, imajući u vidu da postavljenim zahtevom potražuju određene novčane naknade po osnovu rada.

Ispitujući postupanje upravnih organa i Upravnog suda u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je ocenio da je postupanje organa uprave prevashodno dovelo do dugog trajanja osporenog postupka. Ustavni sud je iz priložene dokumentacije i spisa predmeta utvrdio da su za skoro osam godina u predmetnom postupku doneta tri prvostepena rešenja, osam rešenja drugostepenog organa i da su vođena dva upravna spora. Ustavni sud je utvrdio da je Upravni sud u upravnom sporu dva puta poništavao konačne upravne akte, a da je Žalbena komisija Vlade, kao nadležni drugostepeni organ, u konkretnom slučaju, tri puta vratila predmet prvostepenom organu na ponovni postupak. Prema stanovištu koje je izrazio i Evropski sud za ljudska prava, činjenica da se više puta nalaže ponavljanje razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (videti npr. predmet Pavlyulynets protiv Ukrajine, predstavka broj 70767/01 , od 6. septembra 2005. godine i Cvetković protiv Srbije predstavka br oj 17271/04 , od 10. juna 2008. godine). Takođe, Ustavni sud ukazuje da je Žalbena komisija Vlade čak tri puta usvajala žalbu podnosilaca izjavljenu zbog ćutanja uprave i nalagala prvostepenom organu hitno postupanje. Ustavni sud konstatuje da predmetni postupak još uvek nije pravnosnažno okončan, već se nalazi u fazi prvostepenog rešavanja.

Prilikom ispitivanja da li su podnosioci ustavne žalbe svojim radnjama doprineli dugom trajanju osporenog postupka, Ustavni sud je imao u vidu specifičnost upravnog postupka , čiji tok u mnogome zavisi od aktivnosti stranke u tom postupku. Ustavni sud ukazuje da su podnosioci ustavne žalbe gotovo tokom celog dosadašnjeg trajanja osporenog upravnosudskog postupka koristili sva procesnopravna sredstva protiv ćutanja administracije, iz čega se može zaključiti da su pokušali da doprinesu ubrzanju postupka u kome se odlučuje o njihovim pravima. Međutim, na osnovu dokumentacije koja je priložena uz ustavnu žalbu, kao i dostavljenih spisa predmeta, Ustavni sud konstatuje da nakon što su podnosioci ustavne žalbe 18. septembra 2013. godine podneli žalbu drugostepenom organu iz razloga što prvostepeni organ nije nakon poništenja, a u zakonom propisanom roku, doneo novi akt u ovoj pravnoj stvari, nisu podnosili druga sredstva protiv ćutanja uprave, već su ponovo – 8. oktobra 2015. godine podneli žalbu drugostepenom organu zbog nedonošenja zahtevanog akta.

Imajući u vidu sve navedeno, ustavnopravna ocena postupka u ovoj upravnopravnoj stvari, zasnovana na dosadašnjoj praksi Ustavnog suda, potvrđuje da je u konkretnom slučaju povređeno pravo podnosilaca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Iz tih razloga, Ustavni sud je utvrdio povredu navedenog ustavnog prava i usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), odlučujući kao u tački 1. izreke, dok je u tački 3. izreke, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona, naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. izreke okončao u najkraćem roku.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocima ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu svakom od po 500 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno članu 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju su pretrpeli podnosioci ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete, posebno dužinu trajanja predmetnog postupka i ponašanje samih podnosilaca. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja pravičnu i adekvatnu naknadu za povredu prava koju su podnosioci ustavne žalbe pretrpeli zbog navedenog postupanja nadležnih upravnih organa. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je, takođe, imao u vidu praksu ovoga suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. Na osnovu svega navedenog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.