Povreda prava na imovinu zbog odbijanja zahteva za vraćanje izuzetog zemljišta

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja žalbu i poništava presudu Upravnog suda. Primena pravnog stava da se ne može vratiti deo izuzete parcele koji nije priveden nameni predstavlja nezakonito mešanje u pravo na imovinu i povređuje Ustavom zajemčeno pravo.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Tijana Šurlan, Tatjana Đurkić, dr Milan Škulić, Gordana Ajnšpiler Popović, Vesna Ilić Prelić i dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi V. A. D, A. D. i S. D, svih iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 6. marta 2025. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba V. A. D, A. D. i S. D. i utvrđuje da je presudom Upravnog suda U. 7153/20 od 13. juna 2022. godine povređeno pravo podnosilaca ustavne žalbe na imovinu iz člana 58. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Poništava se presuda Upravnog suda U. 7153/20 od 13. juna 2022. godine i određuje se da isti sud donese novu odluku o tužbi podnosilaca ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Ministarstva finansija broj 463-02-00438/2009-07 od 16. januara 2020. godine.

3. Usvaja se ustavna žalba V. A. D, A. D. i S. D. i utvrđuje da je u upravnom postupku koji je vođen pred Odeljenjem za imovinsko-pravne i stambene poslove Uprave gradske opštine Zvezdara u predmetu VIII broj 463-302/2018 povređeno pravo podnosilaca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

4. Odbacuje se zahtev podnosilaca ustavne žalbe za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom.

O b r a z l o ž e nj e

1. V. A. D, A. D. i S. D, svi iz Beograda, podneli su Ustavnom sudu, preko punomoćnika D. M. A, advokata iz Beograda, 14. jula 2022. godine, ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda U. 7153/20 od 13. juna 2022. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje i prava na imovinu, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1. i člana 58. Ustava Republike Srbije, kao i zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava u upravnom postupku koji je vođen pred Odeljenjem za imovinsko-pravne i stambene poslove Uprave gradske opštine Zvezdara u predmetu VIII broj 463-302/2018.

Ustavna žalba je, takođe, izjavljena zbog povrede prava iz člana 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju, koja su zajemčena i Ustavom Republike Srbije, pa postojanje povrede ovih prava Ustavni sud ceni u odnosu na odgovarajuće odredbe Ustava.

U ustavnoj žalbi se navodi: da su podnosioci 2006. godine podneli zahtev za poništavanje rešenja o izuzimanju građevinskog zemljišta iz njihovog poseda; da je opštinski organ uprave 17 godina „vršio razne opstrukcije“; da katastarska parcela broj …/. KO Mirijevo nije privedena nameni za koju je izuzeta, jer novoprojektovana saobraćajnica nije realizovana; da je veštačenjem utvrđeno da je ta parcela većim delom u posedu bivših vlasnika, a da se unutar ograde nalazi pristupni put do njihovih objekata.

U ustavnoj žalbi se, takođe, ističe da je Upravni sud, pozivajući se na stav zauzet na 77. sednici svih sudija tog suda, zanemario odredbu člana 86. stav 7. Zakona o planiranju i izgradnji. Podnosioci ističu da je neposredno nakon izuzimanja, k.p. broj …/. podeljena prema urbanističkom projektu, tako što su od nje nastale tri parcele, od kojih su dve privedene nameni i njihov povraćaj nije tražen, a k.p. broj …/. predstavlja neizgrađeno građevinsko zemljište.

Ustavnom žalbom se, pored ostalog, predlaže da Ustavni sud utvrdi povredu označenih prava, poništi osporeni akt i utvrdi pravo podnosilaca na naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom. Podnosioci ustavne žalbe nisu tražili naknadu nematerijalne štete zbog istaknute povrede prava na suđenje u razumnom roku.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku, uvidom u osporeni akt, spise predmeta VIII broj 463-302/2018 Odeljenja za imovinsko-pravne i stambene poslove Uprave gradske opštine Zvezdara i celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Pravnosnažnim rešenjem Skupštine opštine Zvezdara – Sekretarijat za privredu i finansije – Odsek za imovinsko-pravne poslove i ispitivanje porekla imovine III broj 463-317 od 21. jula 1978. godine (dalje u tekstu: rešenje o izuzimanju zemljišta) izuzeta je uz naknadu iz poseda D. D. (pravnog prethodnika podnosilaca ustavne žalbe) nacionalizovana k.p. broj …/. u površini od 3495 m2 KO Mirijevo u korist opštine Zvezdara, a za potrebe Zavoda za izgradnju grada Beograda u cilju izgradnje stambenog naselja Mirijevo.

V. A. D, A. D. i S. D. (podnosioci ustavne žalbe), Ž.D. i S.D. podneli su 7. jula 2008. godine Odeljenju za imovinsko-pravne poslove opštine Zvezdara zahtev za poništaj rešenja o izuzimanju zemljišta, u delu koji se odnosi na novoformiranu k.p. broj …/. KO Mirijevo u površini od 2330 m2 (dalje u tekstu: predmetna parcela).

Rešenjem Odeljenja za imovinsko-pravne i stambene poslove Uprave gradske opštine Zvezdara VIII broj 463-647/2008 od 8. jula 2009. godine odbijen je kao neosnovan predmetni zahtev, sa obrazloženjem da je u postupku utvrđeno da predmetna parcela predstavlja javno građevinsko zemljište namenjeno za zelene i rekreativne površine i saobraćajnicu.

Drugostepeni organ je rešenjem od 17. februara 2010. godine poništio navedeno rešenje prvostepenog organa i vratio predmet tom organu na ponovno odlučivanje, a u obrazloženju je navedeno: da iz nalaza veštaka proizlazi da nije došlo do realizacije izgradnje stambenog naselja Mirijevo I-IV; da se predmetna parcela vodi kao neizgrađeno građevinsko zemljište, budući da je stepenište na njoj izgrađeno bez građevinske i upotrebne dozvole, a postojeća ograda je arhitektonska celina sa kućom podnosilaca; da se iz priloženog uvida u regulacioni plan zaključuje da predmetna parcela nije predviđena za saobraćajnicu.

Rešenjem prvostepenog organa od 12. jula 2010. godine, donetim u ponovnom postupku, ponovo je odbijen predmetni zahtev kao neosnovan, a drugostepeni organ je to rešenje poništio rešenjem od 11. novembra 2010. godine.

Zaključkom prvostepenog organa od 25. oktobra 2012. godine prekinut je postupak po predmetnom zahtevu, do donošenja projekta preparcelacije predmetne parcele. Drugostepeni organ je rešenjem od 22. aprila 2014. godine poništio navedeni zaključak i vratio predmet prvostepenom organu na ponovno odlučivanje. Upravni sud je presudom U. 9135/13 od 20. maja 2014. godine odbio kao neosnovanu tužbu Gradske opštine Zvezdara podnetu protiv navedenog konačnog upravnog akta, ocenjujući da deljenje katastarske parcele ne može biti razlog za prekid postupka.

Prvostepeni organ je rešenjem od 27. novembra 2014. godine treći put odbio predmetni zahtev, a navedeno rešenje je poništeno rešenjem drugostepenog organa od 2. oktobra 2015. godine. Upravni sud je presudom U. 15440/15 od 20. aprila 2017. godine odbio kao neosnovanu tužbu Gradske opštine Zvezdara podnetu radi poništaja navedenog konačnog rešenja.

Rešenje prvostepenog organa od 8. decembra 2015. godine, kojim je ponovo odbijen predmetni zahtev, podnosioci ustavne žalbe su osporili žalbom izjavljenom 22. decembra 2015. godine. Navedeno rešenje je poništio drugostepeni organ rešenjem od 28. avgusta 2017. godine. Nakon toga prvostepeni organ je rešenjem od 23. oktobra 2017. godine ponovo prekinuo postupak po predmetnom zahtevu, do rešavanja prethodnog pitanja „koje će uraditi Republički geodetski zavod – Služba za katastar nepokretnosti, a odnosi se na odvajanje javnog od ostalog građevinskog zemljišta, imajući u vidu da se predmetna parcela nalazi delom u površinama ostalih namena-građevinski blokovi niske stambene izgradnje i u površinama javne namene-javna saobraćajna površina“.

Podnosioci ustavne žalbe su 8. novembra 2017. godine izjavili žalbu protiv navedenog rešenja, koju je drugostepeni organ uvažio i rešenjem od 5. jula 2018. godine poništio pobijano rešenje prvostepenog organa, a predmet vratio tom organu na ponovno odlučivanje. Drugostepeni organ je ponovo istakao da je na osnovu stanja u spisima predmeta, a posebno iz nalaza i mišljenja veštaka građevinske struke utvrđeno da predmetno zemljište nije privedeno nameni za koju je izuzeto.

Rešenjem prvostepenog organa VIII broj 463-302/2018 od 30. oktobra 2018. godine (dalje u tekstu: predmetno rešenje) odbijen je kao neosnovan zahtev za poništaj rešenja o izuzimanju, u delu koji se odnosi na predmetnu parcelu. Prvostepeni organ je konstatovao da se, prema pravnom stavu Upravnog suda, utvrđenom na 77. sednici svih sudija održanoj 29. marta 2018. godine, ne može poništiti deo pravnosnažnog rešenja o izuzimanju gradskog građevinskog zemljišta za deo parcele koja je u celini izuzeta, već se može poništiti deo takvog rešenja koji se odnosi na jednu ili više celih izuzetih parcela…„samo ukoliko su one zasebno određene u dispozitivu rešenja“. U predmetnom rešenju je dalje konstatovano: da je izuzeta k.p. broj …/. u površini od 3495 m2 podeljena na predmetnu parcelu, k.p. broj …/.. površine 1090 m2 i k.p. broj …/.. površine 0,75 m2; da su k.p. br. …/.. i …/.. privedene nameni; da se prema Detaljnom urbanističkom planu naselja Mirijevo na predmetnoj parceli nalazi stepenište, koje povezuje ulice Matice srpske i Vitezova Karađorđeve zvezde, a ispod stepeništa prolazi trasa infrastrukturnih vodova (telekomunikacioni i energetski kablovi); da se na osnovu Informacije o lokaciji za predmetnu parcelu Sekretarijata za urbanizam i građevinske poslove od 1. oktobra 2014. godine ta parcela nalazi u površinama izgrađenog tkiva naselja, zapadni deo se odvaja za javnu saobraćajnu površinu, a južni deo je u zelenim površinama, prema Regulacionom planu naselja Mirijevo („Službeni list grada Beograda“, broj 20/02); da je u nalazu Gradskog zavoda za veštačenje od 24. januara 2012. godine navedeno da se na delu predmetne parcele nalazi deo stepeništa – završetka kolsko-pešačke staze kroz koju prolaze trase kišne i fekalne kanalizacije, kao i trasa podzemnih TT kablova, neposredno pored staze, kao i trasa dalekovoda. Prvostepeni organ je ocenio da je predmetno zemljište privedeno nameni, budući da je na k.p. br. …/.. i …/.. izgrađena saobraćajnica Matice srpske, a da se „na manjem delu predmetne parcele, 1-2% ukupne površine, nalazi deo stepeništa-završetka kolsko-pešačke staze“. Imajući u vidu da izuzeta k.p. broj …/. u površini od 3495 m2 više ne postoji u merama i granicama u kojima je bila u vreme izuzimanja, taj organ je zaključio da nisu ispunjeni uslovi za poništaj rešenja o izuzimanju u smislu odredbe člana 86. stav 7. Zakona o planiranju i izgradnji.

Podnosioci ustavne žalbe su 23. novembra 2018. godine izjavili žalbu protiv predmetnog rešenja prvostepenog organa, koja je odbijena rešenjem Ministarstva finansija broj 463-02-00438/2009-07 od 16. januara 2020. godine. Ocenjujući navode žalbe da predmetna parcela nije privedena nameni, drugostepeni organ je naveo da je pravni stav Upravnog suda obavezujući za ministarstvo, da je „tačno da je tokom postupka nesumnjivo utvrđeno da predmetna parcela nije privedena nameni radi koje je izuzeta, ali da, saglasno navedenom pravnom stavu Upravnog suda, zahtev treba odbiti kao neosnovan“.

Osporenom presudom Upravnog suda U. 7153/20 od 13. juna 2022. godine odbijena je kao neosnovana tužba podnosilaca ustavne žalbe podneta 15. aprila 2020. godine, radi poništaja navedenog konačnog rešenja Ministarstva finansija. Polazeći od toga da je u predmetnom postupku utvrđeno da izuzeta k.p. br. …/. više ne postoji u merama i granicama u kojima je bila u vreme izuzimanja, a imajući u vidu navedeni pravni stav, utvrđen na 77. sednici svih sudija tog suda održanoj 29. marta 2018. godine, Upravni sud je ocenio da se u konkretnom slučaju ne može poništiti rešenje o izuzimanju zemljišta.

4. Odredbama člana 58. Ustava, na čiju povredu se, pored ostalog, ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne, da se zakonom može ograničiti način korišćenja imovine, da je oduzimanje ili ograničenje imovine radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni, dozvoljeno samo u skladu sa zakonom (st. 1. do 4.).

Za odlučivanje Ustavnog suda u ovoj pravnoj stvari, pored već navedenih ustavnih odredaba, relevantne su i odredbe ranije važećeg Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 47/03 i 34/06), kojima je bilo propisano: da se na predlog zainteresovanog lica i uz saglasnost vlasnika, odnosno korisnika zemljišta vrši ispravka granica susednih parcela, u skladu sa zakonom, pod uslovom da je takva promena u skladu sa uslovima utvrđenim planom (član 64. stav 1.); da se ranijim sopstvenikom smatra lice koje je po važećim propisima bilo sopstvenik na neizgrađenom ostalom građevinskom zemljištu u državnoj svojini na dan stupanja na snagu Zakona o nacionalizaciji najamnih zgrada i građevinskog zemljišta, „Službeni list FNRJ“, br. 52/58, 3/59, 24/59 i 24/61, Zakona o određivanju građevinskog zemljišta u gradovima i naseljima gradskog karaktera, „Službeni list SFRJ“, broj 5/68, odnosno Zakona o određivanju građevinskog zemljišta u gradovima i naseljima gradskog karaktera, „Službeni glasnik SRS“, br. 32/68, 17/69, 29/69, 19/71, 16/72, 24/73 i 39/73 (član 84. stav 2.); da će se na zahtev ranijeg sopstvenika, odnosno njegovog zakonskog naslednika, poništiti pravnosnažno rešenje o izuzimanju gradskog građevinskog zemljišta iz njegovog poseda, ako korisnik gradskog građevinskog zemljišta isto ne privede nameni za koju je zemljište izuzeto, u roku od godinu dana od dana stupanja na snagu ovog zakona (član 86. stav 7.).

Odredbama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09, 64/10, 24/11, 121/12, 42/13, 50/13, 98/13, 132/14 i 145/14) propisano je: da se na većem broju katastarskih parcela može obrazovati jedna ili više građevinskih parcela na osnovu projekta preparcelacije, na način i pod uslovima utvrđenim u planskom dokumentu, a ukoliko planski dokument nije donet, obrazovaće se na osnovu podzakonskog akta kojim se utvrđuju opšta pravila parcelacije, regulacije i izgradnje (član 65. stav 1.); da se na jednoj katastarskoj parceli može obrazovati veći broj građevinskih parcela, koje se mogu deliti parcelacijom do minimuma utvrđenog primenom pravila o parcelaciji ili ukrupniti preparcelacijom, a prema planiranoj ili postojećoj izgrađenosti, odnosno, planiranoj ili postojećoj nameni građevinske parcele, na osnovu projekta parcelacije, pod uslovima i na način propisanim u stavu 1. ovog člana (član 65. stav 2.); da se ispravka granica susednih katastarskih parcela, spajanje susednih katastarskih parcela istog vlasnika, kao i spajanje susednih parcela na kojima je isto lice vlasnik ili dugoročni zakupac na osnovu ranijih propisa, vrši na osnovu elaborata geodetskih radova (član 68. stav 1.).

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) bilo je propisano: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da ako drugostepeni organ svojim rešenjem poništi prvostepeno rešenje i vrati predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, protiv koga stranka ima pravo na žalbu (član 232. stav 2.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najkasnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.).

Važeći Zakon o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 18/16 i 95/18 – autentično tumačenje) sadrži suštinski iste odredbe u članu 9. stav 2, članu 171. stav 3. i članu 174.

Saglasno članu 15. Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 119/09), upravni spor se može pokrenuti i kada nadležni organ o zahtevu, odnosno žalbi stranke nije doneo upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom. Odredbom člana 19. stav 1. tog zakona je propisano da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta.

Članom 55. Pravilnika o opštim uslovima o parcelaciji i izgradnji i sadržini, uslovima i postupku izdavanja akta o urbanističkim uslovima za objekte za koje odobrenje za izgradnju izdaje opštinska, odnosno gradska uprava („Službeni glasnik RS“, broj 75/03), koji je bio na snazi na dan podnošenja predmetnog zahteva, bilo je predviđeno da se građevinska parcela može deliti parcelacijom do minimuma utvrđenog primenom pravila o parcelaciji i da se takva deoba može utvrditi urbanističkim projektom, ako su ispunjeni uslovi za primenu opštih pravila parcelacije i regulacije iz ovog pravilnika.

Odredbama važećeg Pravilnika o opštim pravilima za parcelaciju, regulaciju i izgradnju („Službeni glasnik RS“, broj 22/15) predviđeno je da se građevinska parcela formira deobom ili spajanjem celih ili delova katastarskih parcela, odnosno parcelacijom ili preparcelacijom do minimuma propisanog ovim pravilnikom (član 4.); da se ispravka granica susednih katastarskih parcela, spajanje susednih katastarskih parcela istog vlasnika, kao i spajanje susednih parcela na kojima je isto lice vlasnik ili dugoročni zakupac na osnovu ranijih propisa, vrši na osnovu elaborata geodetskih radova za ispravku granica susednih parcela (član 5. stav 1.).

5. Po mišljenju podnosilaca ustavne žalbe, pravni stav Upravnog suda, zauzet na 77. sednici svih sudija tog suda, ne može se primeniti na odlučivanje o predmetnom zahtevu za poništaj rešenja o izuzimanju zemljišta, budući da je izuzeta k.p. broj 1376/1 podeljena prema urbanističkom projektu, tako što su od nje nastale tri parcele, od kojih su dve privedene nameni i njihov povraćaj nije tražen, a predmetna parcela predstavlja neizgrađeno građevinsko zemljište.

Ocenjujući osnovanost ustavne žalbe sa stanovišta prava zajemčenog odredbama člana 58. Ustava, Ustavni sud je najpre ispitivao da li podnosioci ustavne žalbe imaju imovinu koja je zaštićena označenim odredbama Ustava. Ustavni sud, s tim u vezi, ukazuje na praksu Evropskog suda za ljudska prava, prema kojoj „imovina” u smislu člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju može biti samo „postojeća imovina”, uključujući i potraživanja u odnosu na koja lice ima bar „legitimno očekivanje” da će ih realizovati (videti presudu Evropskog suda u predmetu Jantner protiv Slovačke od 4. marta 2003. godine, predstavka broj 39050/97, stav 27). Pritom, legitimno očekivanje mora biti konkretnije prirode od puke nade, ma koliko ona bila shvatljiva i mora biti zasnovano na zakonskoj odredbi ili pravnom aktu kao što je sudska odluka (odluka Gratzinger and Gratzingerova protiv Češke broj 39794/98 od 10. jula 2002. godine, stav 73.).

Iz navedenih odredaba ranije važećeg Zakona o planiranju i izgradnji, po oceni Ustavnog suda, proizlazi: da je sopstvenik na neizgrađenom ostalom građevinskom zemljištu koje je postalo društvena svojina na osnovu ranije važećih propisa, odnosno njegov zakonski naslednik, bio ovlašćen da podnese zahtev za poništaj pravnosnažnog rešenja o izuzimanju gradskog građevinskog zemljišta iz poseda; da su takva rešenja poništavana u postupku pred nadležnim organom ako korisnik gradskog građevinskog zemljišta isto nije priveo nameni za koju je zemljište izuzeto, u roku od godinu dana od dana stupanja na snagu tog zakona; da je rešenje nadležnog organa doneto u tom postupku osnov za upis prava ranijeg sopstvenika, odnosno njegovog naslednika na tom zemljištu u katastar nepokretnosti, odnosno za vođenje postupka koji će omogućiti taj upis prava.

Ustavni sud je konstatovao da je u predmetnom upravnom postupku utvrđeno da je rešenjem o izuzimanju zemljišta izuzeta uz naknadu iz poseda pravnog prethodnika podnosilaca ustavne žalbe nacionalizovana k.p. broj …/. u površini od 3495 m2 KO Mirijevo i da je predmetni zahtev podnet radi poništaja navedenog rešenja u delu koji se odnosi na predmetnu parcelu, koja je nastala podelom izuzete parcele. Prvostepeni organ je utvrdio da se na delu predmetne parcele koji iznosi 1-2% ukupne površine od 2330 m2 nalazi stepenište, a po nalaženju drugostepenog organa, u postupku je nesumnjivo utvrđeno da predmetna parcela nije privedena nameni za koju je izuzeta u roku propisanom zakonom.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je utvrdio da podnosioci ustavne žalbe imaju imovinu koja se štiti garancijama člana 58. Ustava i da je pravnosnažnošću odluke o odbijanju njihovog zahteva za poništaj rešenja o izuzimanju zemljišta u odnosu na predmetnu parcelu došlo do mešanja u njihovo pravo na mirno uživanje imovine. Ispitujući da li je navedeno mešanje izvršeno u skladu sa zakonom, Ustavni sud je konstatovao da je odluka o odbijanju zahteva za poništaj rešenja o izuzimanju zemljišta zasnovana na pravnom stavu Upravnog suda, utvrđenom na 77. sednici svih sudija održanoj 29. marta 2018. godine. Prema navedenom pravnom stavu, pod uslovima iz odredbe člana 86. stav 7. ranije važećeg Zakona o planiranju i izgradnji moguće je poništiti pravosnažno rešenje o izuzimanju u odnosu na neke od više izuzetih parcela, ali samo ukoliko su te parcele zasebno određene u dispozitivu rešenja čiji se poništaj traži, a ne može se izvršiti poništaj dela rešenja za deo izuzete parcele.

Ustavni sud je imao u vidu da je odredbama člana 86. ranije važećeg Zakona o planiranju i izgradnji bilo uređeno pitanje prestanka prava korišćenja građevinskog zemljišta u državnoj svojini, propisivanjem uslova pod kojima navedeno pravo prestaje licima kojima je to zemljište dato radi izgradnje objekta, a koja nisu započela, odnosno okončala izgradnju u skladu sa zakonom. Zakonodavac je navedenom odredbom člana 86. stav 7. tog zakona ustanovio obavezu nadležnog organa da poništi pravnosnažno rešenje o izuzimanju gradskog građevinskog zemljišta iz poseda, ako korisnik gradskog građevinskog zemljišta isto ne privede nameni za koju je zemljište izuzeto, u roku od godinu dana od dana stupanja na snagu ovog zakona. Time je omogućeno ranijim sopstvenicima, odnosno njihovim zakonskim naslednicima da ostvare pravo na vraćanje zemljišta koje im je oduzeto na osnovu propisa o nacionalizaciji, odnosno određivanju građevinskog zemljišta, a koje nije privedeno nameni. Ostvarenje tog prava, po oceni Suda, ne može biti dovedeno u pitanje zbog nepodudaranja u nazivu, površini i granicama katastarskih parcela – nastalog iz razloga za koji nisu odgovorni podnosioci zahteva. Sud, međutim, naglašava da u dispozitivu rešenja kojim se poništava rešenje o izuzimanju mora biti označen broj parcele starog i novog premera, odnosno površina i granice izuzetog zemljišta u odnosu na postojeće stanje u katastru (videti Odluku Už – 9389/2018 od 23. decembra 2021. godine, objavljenu na internet stranici: www.ustavni.sud.rs).

Ustavni sud je imao u vidu da je u određenim slučajevima, pre upisa prava na osnovu rešenja kojim se delimično poništava rešenje o izuzimanju zemljišta iz poseda, potrebno sprovesti neki od postupaka predviđenih navedenim odredbama zakona kojima se uređuje planiranje i izgradnja i pravilnika kojima se utvrđuju pravila parcelacije – spajanje susednih katastarskih parcela istog vlasnika, ispravka granice parcela, odnosno parcelacija do minimuma utvrđenog primenom pravila o parcelaciji.

Budući da je k.p. broj …/. u površini od 3495 m2 nakon izuzimanja podeljena na k.p. br. …/.. i …/.. i na predmetnu parcelu – u odnosu na koju je podnet zahtev, a imajući u vidu da je u osporenoj presudi primena navedenog pravnog stava Upravnog suda obrazložena time da izuzeta k.p. br. …/. više ne postoji u merama i granicama u kojima je bila u vreme izuzimanja, Ustavni sud je ocenio da mešanje u pravo podnosilaca ustavne žalbe na mirno uživanje imovine nije izvršeno u skladu sa zakonom. Ustavni sud je, između ostalih, u odlukama Už-6763/2011 od 30. januara 2014. godine i Už-5971/2012 od 5. novembra 2015. godine ocenio da takav zaključak ne stvara potrebu da se utvrdi da li je postignuta pravična ravnoteža između potreba od opšteg interesa zajednice, sa jedne strane i zahteva za zaštitu osnovnih prava pojedinca, sa druge strane, prihvatajući stanovište Evropskog suda za ljudska prava izraženo u presudi Iatridis protiv Grčke, predstavka broj 31107/96, od 25. marta 1999. godine, stav 58.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je utvrdio da je osporenim aktom povređeno pravo podnosilaca ustavne žalbe na mirno uživanje imovine, zajemčeno članom 58. stav 1. Ustava i, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), usvojio ustavnu žalbu u ovom delu, odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Ustavni sud je, imajući u vidu prirodu utvrđene povrede prava u konkretnom slučaju, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, poništio presudu Upravnog suda U. 7153/20 od 13. juna 2022. godine i odredio da isti sud donese novu odluku o tužbi podnosilaca ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Ministarstva finansija broj 463-02-00438/2009-07 od 16. januara 2020. godine, odlučujući kao u tački 2. izreke.

Ustavni sud nije razmatrao ustavnu žalbu sa stanovišta prava na pravično suđenje, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava, jer je utvrdio povredu prava na imovinu i poništio osporeni akt.

7. Ispitujući osnovanost ustavne žalbe sa stanovišta prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je utvrdio da je upravni postupak koji je vođen pred Odeljenjem za imovinsko-pravne i stambene poslove Uprave gradske opštine Zvezdara u predmetu VIII broj 463-302/2018 započeo 7. jula 2008. godine, podnošenjem predmetnog zahteva podnosilaca i da je pravnosnažno okončan donošenjem osporene presude Upravnog suda U. 7153/20 od 13. juna 2022. godine.

Ustavni sud konstatuje da činjenica da je osporeni postupak trajao 14 godina ukazuje na to da izašao izvan granica odlučivanja u razumnom roku. Međutim, polazeći od toga da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom sporu, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja organa koji su vodili postupak, kao i značaja prava o kojem je odlučivano za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da se u predmetnom postupku nisu postavljala složena činjenična, niti pravna pitanja.

Po oceni Ustavnog suda, podnosioci ustavne žalbe su imali značajan pravni i materijalni interes da se u razumnom roku odluči o njihovom zahtevu za poništaj rešenja o izuzimanju zemljišta iz poseda njihovog pravnog prethodnika.

Ustavni sud je iz dostavljenih spisa predmeta utvrdio da je prvostepeni organ prvi put odlučio o zahtevu posle godinu dana, da je nakon toga doneo još četiri rešenja kojima se odbija predmetni zahtev i dva upravna akta o prekidu postupka u toj upravnoj stvari, pri čemu je kasnio ukupno dve i po godine u donošenju odluka u ponovnom postupku. Ispitujući postupanje drugostepenog organa, Ustavni sud je utvrdio da je taj organ poništio šest odluka prvostepenog organa, odlučujući o žalbama izjavljenim protiv tih odluka ukupno šest godina duže nego što je zakonom propisano. Upravni sud je predmetne upravne sporove okončao za godinu dana i četiri meseca, odnosno dve godine i pet meseci.

Ocenjujući ponašanje podnosilaca ustavne žalbe, Ustavni sud je utvrdio da oni u periodu koji je ukupno trajao osam i po godina nisu koristili žalbu, odnosno tužbu zbog ćutanja administracije, kojima su mogli da ubrzaju donošenje odluka u osporenom postuoku. Sud je, međutim, polazeći od svega navedenog, ocenio da navedeni doprinos podnosilaca ne može uticati na ocenu Suda o tome da je u predmetnom upravnom postupku povređeno pravo na suđenje u razumnom roku. Ustavni sud je, stoga, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, i u ovom delu usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u tački 3. izreke.

Imajući u vidu da podnosioci ustavne žalbe nisu istakli zahtev za naknadu nematerijalne štete, a krećući se u okviru zahteva ustavne žalbe, Ustavni sud je, u skladu sa odredbama člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, ocenio da je utvrđenjem povrede prava na suđenje u razumnom roku postignuto pravično zadovoljenje podnosilaca.

8. U pogledu zahteva za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom, Ustavni sud podseća da je u svojoj dosadašnjoj praksi više puta razmatrao navedeno pitanje, te da je zauzeo načelan stav da, u smislu člana 6. Zakona o Ustavnom sudu, nema osnova za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom. Kako u konkretnom slučaju ne postoje bilo kakve izuzetne i posebne okolnosti koje bi opravdale drugačiju primenu člana 6. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu (videti presudu u predmetu Evropskog suda za ljudska prava Dragan Kovačević protiv Hrvatske, broj predstavke 49281/15 od 12. maja 2022. godine, stav 83.), Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio ovaj zahtev, rešavajući kao u tački 4. izreke.

9. Takođe, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 49. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, odlučio da ovu odluku objavi u „Službenom glasniku Republike Srbije“, imajući u vidu značaj koji ima za zaštitu Ustavom garantovanih ljudskih prava i građanskih sloboda.

10. Na osnovu svega izloženog i odredaba 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9), člana 46. tačka 9) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.

Povreda prava na imovinu zbog odbijanja zahteva za vraćanje izuzetog zemljišta

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti