Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Usvojena je ustavna žalba i utvrđena povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji traje preko šest godina. Podnosiocima je dosuđena naknada nematerijalne štete zbog sporog i nedelotvornog postupanja upravnih organa i Upravnog suda.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-8213/2015
09.11.2017.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije Milan Stanić, dr Milan Škulić, Miroslav Nikolić, dr Dragana Kolarić, Tatjana Babić, dr Milan Marković i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi G . M , M. S, I . P, D . K, G . K . i S . M, svih iz Lazarevca, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 9. novembra 2017. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba G. M , M. S, I . P, D . K, G . K . i S . M . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova u predmetu broj 3713/13, podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije .

2. Utvrđuje se pravo podnosilaca ustavne žalbe na naknadu n ematerijalne štete svakom u iznosu od po 400 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se upravni postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. G. M , M. S, I . P, D . K, G . K . i S . M, svi iz Lazarevca, podneli su Ustavnom sudu, 11. decembra 2015. godine, preko punomoćnika J . M , advokata iz Valjeva, ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji se vodi pred pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova u predmetu broj 3713/13.

U ustavnoj žalbi je detaljno opisan tok upravnog postupka koji se vodi povodom zahteva podnosilaca od 29. juna 2011. godine, uz navođenje razloga koji se odnose na složenost predmeta postupka, postupanje nadležnih upravnih organa i sudova, kao i na ponašanje podnosilaca.

Predloženo je da Ustavni sud utvrdi povredu prava na suđenje u razumnom roku, naloži okončanje postupka i utvrdi pravo podnosilaca na naknadu nematerijalne štete zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u opredeljenom novčanom iznosu.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosilaca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njihovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, kao i u spise predmeta Ministarstva unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova broj 3713/13, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnosioci ustavne žalbe su 29. juna 2011. godine Ministarstvu unutrašnjih poslova – Sektor za vanredne situacije podneli zahtev za isplatu dodataka na platu po osnovu prekovremenog, noćnog i rada na dane državnih i verskih praznika, kao i regresa za korišćenje godišnjeg odmora i naknade za ishranu u toku rada, za poslednje tri godine do podnošenja zahteva.

Ministarstvo unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova (u daljem tekstu: prvostepeni organ) je rešenjem broj 2109/11 od 6. jula 2011. godine odbilo kao neosnovan navedeni zahtev. Žalbena komisija Vlade (u daljem tekstu: drugostepeni organ ) je rešenjem broj 120-01-1291/2011-01 od 23. septembra 2011. godine usvojila žalbu podnosilaca, poništila navedeno prvostepeno rešenje u delu kojim je odbijen zahtev podnosilaca za isplatu dodataka na platu po osnovu prekovremenog, noćnog i rada na dane državnih i verskih praznika , te je predmet u tom delu vratila na ponovni postupak. Kako dispozitivom drugostepenog rešenja nije poništeno prvostepeno rešenje od 29 . juna 2011. godine u delu u kome je odbijen zahtev za isplatu naknade na ime regresa za korišćenje godišnjeg odmora i za ishranu, to je navedeno rešenje u tom delu postalo pravnosnažno, te u nastavku postupka o pomenutom zahtevu više nije rešavano.

Kako prvostepeni organ u ponovnom postupku o zahtevu nije odlučio u zakonom propisanom roku, podnosioci su 1. novembra 2012. godine podneli žalbu, koju je drugostepeni organ rešenjem od 30. novembra 2012. godine usvojio i naložio prvostepenom organu da bez odlaganja, a najkasnije u roku od pet dana donese odgovarajuće rešenje.

Prvostepeni organ je u međuvremenu doneo rešenje broj 6348/12 od 13. novembra 2012. godine kojim je ponovo odbio zahtev podnosilaca za isplatu dodataka na platu po osnovu prekovremenog, noćnog i rada na dane državnih i verskih praznika, dok je drugostepeni organ rešenjem broj 120-01-909/2012-01 od 28. decembra 2012. godine usvojio žalbu, poništio navedeno prvostepeno rešenje i vratio predmet na ponovni postupak.

Prvostepeni organ je rešenjem broj 3713/13 od 25. aprila 2013. godine po treći put odbio zahtev podnosilaca. Rešavajući o žalbi protiv navedenog prvostepenog rešenja, drugostepeni organ je 22. juna 2013. godine doneo rešenje broj 120-01-282/2013-01 kojim je istu odbio.

Upravni sud je presudom U. 13192/13 od 28. oktobra 2015. godine uvažio tužbu podnosilaca, poništio navedeno drugostepeno rešenje i vratio predmet na ponovno odlučivanje. To je obrazložio time da se u dostavljenim spisima predmeta ne nalazi zahtev podnosilaca za isplatu dodataka na platu, niti rešenja o visini koeficijenta podnosilaca i uporednog radnika.

Drugostepeni organ je u izvršenju navedene presude doneo rešenje broj 120-01-403/2015-01 od 7. decembra 2015. godine kojim je odbio kao neosnovanu žalbu podnosilaca.

Podnosioci ustavne žalbe su Upravnom sudu podneli tužbu protiv navedenog konačnog rešenja, povodom koje je formiran predmet U. 1827/16. Pokrenuti upravni spor je u toku.

4. Odredbom član 32. stav 1. Ustava, na čiju se povredu poziva u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10 ), koji se primenjivao do 30. juna 2017. godine, bilo je propisano : da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi porebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da ako organ protiv čijeg je rešenja dopuštena žalba ne donese rešenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu kao da je njen zahtev odbijen, a da ako žalba nije dopuštena, stranka može neposredno pokrenuti upravni spor (stav 2.) .

Zakonom o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09 ) propisano je: da u upravnom sporu sud odlučuje na osnovu zakona i u razumnom roku, na podlozi činjenica utvrđenih na usmenoj javnoj raspravi (član 2.); da je u ostavljenom roku tuženi dužan da dostavi sudu sve spise koji se odnose na predmet upravnog spora i izjasni se o navodima tužbe , da ako tuženi i posle drugog zahteva ne dostavi spise predmeta u roku od osam dana, ili ako izjavi da ih ne može dostaviti, sud može rešiti spor i bez spisa, pri čemu će sam utvrditi činjenično stanje na raspravi (član 30. stav 3.) .

5. Ocenjujući razloge i navode iznete u ustavnoj žalbi sa stanovišta povrede prava na suđenje u razumnom roku zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je konstatovao da je osporeni postupak pokrenut povodom zahteva podnosilaca za isplatu dodataka na platu za prekovremeni, noćni i rad na dane državnih i verskih praznika, kao i za isplatu naknade na ime regresa za korišćenje godišnjeg odmora i za ishranu, sve za poslednje tri godine do podnošenja zahteva. Ustavni sud je potom konstatovao da je drugostepenim rešenjem od 23. septembra 2011. godine predmet u delu koji se odnosi na zahtev podnosilaca za isplatu dodatka na platu za prekovremeni rad, rad na dane državnog i verskog praznika i rad noću vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak, a da je zahtev za isplatu naknade na ime regresa za korišćenje godišnjeg odmora i za ishranu pravnosnažno odbijen prvostepenim rešenjem od 6. jula 2011. godine, te o njemu u nastavku postupka nije više rešavano. Polazeći od toga da upravni postupak i upravni spor predstavljaju jedinstvenu celinu, Sud je utvrdio da period merodavan za ocenu o povredi označenog prava traje od 29. juna 2011. godine, kada je podnet predmetni zahtev, i još nije okončan, te iznosi šest godina i tri meseca.

Pri ocenjivanju da li je period odlučivanja upravnih organa i sudova o pravu ili obavezi stranke razuman, pored samog trajanja postupka, treba ceniti i sledeće kriterijume: složenost predmeta, ponašanje podnosioca ustavne žalbe kao stranke u postupku, postupanje upravnih organa i sudova u upravnom sporu , kao i to o kom pravu podnosioca je odlučivano.

Ustavni sud je ocenio da u ovom upravnom postupku nije bilo složenih pravnih pitanja, niti je činjenično stanje bilo složeno.

U pogledu značaja predmeta spora, Ustavni sud nalazi da su podnosioci ustavne žalbe imali legitiman interes da nadležni organi o njihovom zahtevu odluče u okviru standarda razumnog roka, naročito iz razloga što je reč o potraživanjima iz radnog odnosa.

Prilikom ocene ponašanja podnosilaca ustavne žalbe, Ustavni sud je imao u vidu da je specifičnost upravnog postupka u tome da njegov tok umnogome zavisi od aktivnosti stranke u tom postupku. S tim u vezi, Ustavni sud je utvrdio da su podnosioci tek 1. novembra 2012. godine izjavili žalbu zbog nedonošenja prvostepenog rešenja u izvršenju drugostepenog rešenja od 23. septembra 2011. godine, mada su uslovi za podnošenje te žalbe bili ispunjeni jednu godinu ranije. Ovaj sud je, takođe, našao da podnosioci nisu koristili navedeno pravno sredstvo u situaciji kada je prvostepeni organ kasnio dva meseca sa donošenjem rešenja od 25. aprila 2013. godine . Ustavni sud ukazuje i na praksu Evropskog suda za ljudska prava, prema kojoj, podnosilac treba da pokaže marljivost u vršenju procesnih radnji koje se odnose na njega i da iskoristi obim koji mu domaći zakon pruža za skraćivanje postupka (videti presudu Union Alimentaria Sanders Sa protiv Španije , broj 11681/85, stav 35, od 7. jula 1989. godine).

Ispitujući postupanje nadležnih organa i sudova u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je utvrdio da su u osporenom postupku doneta tri prvostepena i četiri drugostepena rešenja, kao i jedna odluka suda u upravnom sporu, dok je drugi upravni spor u toku. Ustavni sud je našao da su dosadašnji postupak obeležili periodi neaktivnosti prvostepenog organa , koji je prekoračivao zakonom propisani rok za donošenje rešenja, i to jednom za godinu dana, a drugi put za dva meseca. Pored toga, drugostepeni organ je dva puta vraćao predmet na ponovni postupak, propuštajući da u postupku po žalbi otkloni nedostatke prvostepenog rešenja. Ustavni sud je, takođe, uzeo u obzir da je Upravni sud presudom od 28. oktobra 2015. godine poništio rešenje drugostepenog organa samo iz razloga što se u dostavljenim spisima predmeta nije nalazila sva dokumentacija od značaja za odlučivanje . Ustavni sud ukazuje da je Upravni sud u takvoj situaciji bio ovlašćen da, u skladu sa odredbom člana 30. stav 3. Zakona o upravnim sporovima, od drugostepenog organa traži dopunu spisa predmeta, ali iz obrazloženja navedene presude ne proizlazi da je tako postupio.

Polazeći od svega navedenog , Ustavni sud je ocenio da je dugom trajanju osporenog postupka prevashodno doprinelo sporo i nedelotvorno postupanje nadležnih upravnih organa i suda . Stoga je Ustavni sud utvrdio da je u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova u predmetu broj 3713/13 podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava, te je usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 - Odluka US, 40/15 - dr. zakon i 103/15), odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosilaca ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu n ematerijalne štete svakom u iznosu od po 400 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstvo pravde , u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno određivanje, a posebno dužinu trajanja predmetnog postupka, kao i utvrđena kašnjenja podnosilaca da u označenim periodima koriste pravna sredstva za njegovo ubrzanje. Ustavni sud smatra da navedeni novča ni iznos predstavlja adekvatnu pravičnu naknadu za utvrđenu povredu Ustavom zajemčenog prava. Ustavni sud je, pri tome, imao u vidu postojeću praksu ovog suda i Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku .

8. S obzirom na izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.

Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti