Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud je usvojio ustavnu žalbu i utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji traje preko devet godina. Podnosiocima je dosuđena naknada nematerijalne štete od po 500 evra i naloženo je hitno okončanje postupka.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije Milan Stanić, dr Milan Škulić, Miroslav Nikolić, dr Dragana Kolarić, dr Jovan Ćirić, dr Milan Marković i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi D. S . i M . M, ob ojice iz Bajine Bašte, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 19. jula 2017. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba D. S . i M . M . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova u predmetu broj 6213/15 podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije .

2. Utvrđuje se pravo podnosilaca ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 500 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se upravni postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. D. S . i M . M, obojica iz Bajine Bašte, podneli su Ustavnom sudu, 11. decembra 2015. godine, preko punomoćnika J. M , advokata iz Valjeva, ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, kao elementa prava na pravično suđenje , zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih p oslova u predmetu broj 6213/15.

U ustavnoj žalbi je detaljno opisan tok upravnog postupka koji se vodi povodom zahteva podnosilaca od 17. aprila 2008. godine, uz navođenje razloga koji se odnose na složenost predmeta postupka, postupanje nadležnih upravnih organa i sudova, kao i na ponašanje podnosilaca.

Predloženo je da Ustavni sud usvoji ustavnu žalbu, utvrdi povredu prava na suđenje u razumnom roku, naloži okončanje postupka i utvrdi pravo podnosilaca na naknadu nematerijalne štete zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u opredeljenom novčanom iznosu.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosilaca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njihovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, kao i u spise predmeta Ministarstva unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih p oslova u predmetu broj 6213/15, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnosioci ustavne žalbe su 17. aprila 2008. godine Ministarstvu unutrašnjih poslova – Sektor za vanredne situacije podneli zahtev za isplatu dodataka na platu po osnovu prekovremenog, noćnog i rada na dane državnih i verskih praznika, i to za podnosioca D. S . u periodu od 17. aprila 2005 . do 31. decembra 2007. godine, a za podnosioca M. M . u periodu od 17. aprila 2005. do 31. januara 2006. godine.

Kako o zahtevu nije odlučeno u zakonom propisanom roku, podnosioci su 30. maja 2008. godine podneli žalbu, koju je Žalbena komisija Vlade (u daljem tekstu: drugostepeni organ) rešenjem od 10. juna 2008. godine usvojila i naložila prvostepenom organu da bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana sprovede postupak i donese odgovarajuće rešenje.

Ministarstvo unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova - Uprava za ljudske resurse (u daljem tekstu: prvostepeni organ) je rešenjem broj 120-730/08 od 10 . juna 2008. godine odbilo navedeni zahtev , dok je drugostepeni organ rešenjem broj 120-01-187/2008-01 od 25. jula 2008. godine odbio kao neosnovanu žalbu podnosilaca.

O tužbi podnosilaca podnetoj Vrhovnom sud u Srbije odlučio je Upravni sud - Odeljenje u Novom Sadu presudom U. 4988/10 (2008) od 26. novembra 2010. godine, kojom je uvažena tužba i poništeno konačno rešenje, iz razloga što u spisima predmeta nema pojedinačnih rešenja iz kojih bi se mogla nesumnjivo utvrditi odlučna činjenica da su podnosioci ostvarili pravo na koeficijente za obračun plate koji su 30 do 5 0% nominalno veći od koeficijenata za druge državne službenike.

Postupajući u izvršenju navedene presude, drugostepeni organ je rešenjem broj 120-01-24/2011-01 od 16. februara 2011. godine usvojio žalbu podnosilaca, poništio prvostepeno rešenje od 10. juna 2008. godine i vratio predmet na ponovni postupak. Prvostepeni organ je rešenjem broj 120-1-26/11 od 9. marta 2011. godine odbio kao neosnovan zahtev podnosilaca. Drugostepeni organ je rešenjem broj 120-01-394/2011-01 od 3. juna 2011. godine ponovo usvojio žalbu podnosilaca, poništio navedeno prvostepeno rešenje i vratio predmet na ponovni postupak.

Kako prvostepeni organ u ponovnom postupku nije doneo rešenje u zakonom propisanom roku, podnosioci su 25. oktobra 2013. godine izjavili žalbu zbog „ćutanja administracije“. Drugostepeni organ je rešenjem od 15. novembra 2013. godine usvojio navedenu žalbu i naložio prvostepenom organu da bez odlaganja, a najkasnije u roku od pet dana donese odgovarajuće rešenje i obavesti ga o tome. Podnosioci nisu podneli tužbu protiv navedenog drugostepenog rešenja.

Rešenjem prvostepenog organa broj 6213/15 od 12. novembra 2015. godine odbijen je kao neosnovan zahtev, dok je rešenjem drugostepenog organa broj 120-01-443/2015-01 od 11. januara 2016. godine odbijena kao neosnovana žalba podnosilaca.

Podnosioci ustavne žalbe su Upravnom sudu podneli tužbu protiv konačnog rešenja, povodom koje je formiran predmet U. 4412/16. Pokrenuti upravni spor je u toku.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10) propisano je: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da ako organ protiv čijeg je rešenja dopuštena žalba ne donese rešenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu kao da je njen zahtev odbijen. da ako žalba nije dopuštena, stranka može neposredno pokrenuti upravni spor (stav 2.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, da ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar (član 232. stav 1.); da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, te da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (stav 2.); da ako je žalbu izjavila stranka zato što prvostepeni organ nije doneo rešenje u propisanom roku (član 208. stav 2), drugostepeni organ će tražiti da mu prvostepeni organ saopšti razloge zbog kojih rešenje nije doneseno u roku, da ako nađe da rešenje nije doneseno u roku iz opravdanih razloga, ili zbog krivice stranke, odrediće prvostepenom organu rok za donošenje rešenja, koji ne može biti duži od jednog meseca, da ako razlozi zbog kojih rešenje nije doneseno u roku nisu opravdani, drugostepeni organ će tražiti da mu prvostepeni organ dostavi spise predmeta (član 236. stav 1.); da a ko drugostepeni organ može rešiti upravnu stvar prema spisima predmeta, doneće svoje rešenje, a ako ne može, sam će sprovesti postupak i svojim rešenjem rešiti upravnu stvar, da će izuzetno, ako drugostepeni organ nađe da će postupak brže i ekonomičnije sprovesti prvostepeni organ, naložiti da to učini i da mu prikupljene podatke dostavi u određenom roku, posle čega će sam rešiti upravnu stvar , da je takvo rešenje konačno (stav 2.) .

5. Ocenjujući navode i razloge ustavne žalbe sa stanovišta prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je pošao od toga da upravni postupak i upravni spor predstavljaju jedinstvenu celinu, te je utvrdio da je osporeni postupak pokrenut povodom zahteva podnosilaca od 17. aprila 2008. godine i da još nije pravnosnažno okončan. Dakle, traje devet godina i tri meseca.

Imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosilaca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak u upravnom sporu, kao i značaja istaknutog prava za podnosioce, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da u ovom upravnom postupku nije bilo složenih pravnih pitanja, niti je činjenično stanje bilo složeno.

Kad je reč o značaju predmeta postupka za podnosioce ustavne žalbe, Ustavni sud je zaključio da je nesporan njihov interes da se o osnovanosti zahteva odluči u razumnom roku.

Ispitujući postupanje nadležnih upravnih organa i suda u upravnom sporu, Ustavni sud je utvrdio da su u dosadašnjem toku postupka doneta tri prvostepena i četiri drugostepena rešenja, kao i jedna presuda u upravnom sporu. Ustavni sud je našao da je postupak obeležilo nepostupanje prvostepenog organa, koji je tek 12. novembra 2015. godine, nakon četiri godine i četiri meseca, doneo rešenje u izvršenju drugostepenog rešenja od 3. juna 2011. godine. Tome je doprineo i način odlučivanja drugostepenog organ a po žalbi podnosilaca zbog „ćutanja administracije", koji je rešenjem od 15. novembra 2013. godine samo naložio prvostepenom organu da u određenom roku odluči o zahtevu podnosilaca. Takvo postupanje drugostepenog organa, u konkretnom slučaju, nije bilo delotvorno, budući da prvostepeni organ nije doneo rešenje u naknadno određenom roku, već je to učinio tek nakon dve godine. Prema odredbama člana 236. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, u slučaju kada drugostepeni organ nađe da razlozi zbog kojih prvostepeno rešenje nije doneto u zakonskom roku nisu opravdani ili ako prvostepeni organ ne donese rešenje u naknadno određenom roku, nadležnost za rešavanje je prelazi la na drugostepeni organ, koji je bio dužan da pribavi spise predmeta i reši upravnu stvar, s tim što bi sprovođenje postupka, ukoliko se predmet ne može rešiti na osnovu spisa, iz razloga ekonomičnosti, mogao poveriti prvostepenom organu, ali i u tom slučaju sam rešava upravnu stvar.

Ocenjujući ponašanje podnosilaca ustavne žalbe, Ustavni sud je utvrdio da su podnosioci tek 25. oktobra 2013. godine izjavili žalbu zbog nedonošenja prvostepenog rešenja u izvršenju drugostepenog rešenj a od 3. jun a 2011. godine, mada su uslovi za podnošenje te žalbe bili ispunjeni dve godine i tri meseca ranije. Ovaj sud je, u vezi sa prethodno iznetim ocenama, našao da navedeno pravno sredstvo, u konkretnom slučaju, nije bilo delotvorno, budući da je nakon proteka naknadno ostavljenog roka i dalje je postojalo „ćutanje“ prvostepenog organa. S obzirom na to da podnosioci protiv drugostepenog rešenja od 15. novembra 2013. godine nisu podneli tužbu u upravnom sporu, o čemu su bili poučeni uputstvom o pravnom sredstvu, propustili su da spreče uskraćivanje propisane pravne zaštite protiv „ćutanja uprave“. Ustavni sud ukazuje i na praksu Evropskog suda za ljudska prava, prema kojoj, podnosilac treba da pokaže marljivost u vršenju procesnih radnji koje se odnose na njega i da iskoristi obim koji mu domaći zakon pruža za skraćivanje postupka (videti presudu Union Alimentaria Sanders Sa protiv Španije , 11681/85, stav 35, od 7. jula 1989. godine), kao i da ukoliko podnosilac ne koristi pravna sredstva koja mu omogućavaju da nastavi postupak pred Upravnim sudom, ne može prigovarati dužini postupka pred upravnim organom (videti odluku Štajcar protiv Hrvatske, broj 46279/99, od 20. januara 2000. godine).

Polazeći od svega navedenog , Ustavni sud je ocenio da propuštanje podnosilaca da koriste sva pravna sredstva za ubrzanje postupka ne mogu predstavljati prihvatljivo opravdanje za njegovo dosadašnje dugo trajanje, čemu prevashodno doprinosi nedelotvorno i sporo postupanje upravnih organa. Stoga je Ustavni sud utvrdio da je u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova u predmetu broj 6213/15 podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava, te je usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 - Odluka US, 40/15 - dr. zakon i 103/15), odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocima ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 500 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstvo pravde , u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno određivanje, a posebno dužinu trajanja predmetnog postupka, kao i utvrđena kašnjenja i propuštanje podnosilaca da tokom perioda od četiri godine i četiri meseca neaktivnosti prvostepenog organa koriste sva pravna sredstva koja su im, u skladu sa zakonom, stajala na raspolaganju protiv „ćutanja uprave“. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu pravičnu naknadu za utvrđenu povredu Ustavom zajemčenog prava. Ustavni sud je, pri tome, imao u vidu postojeću praksu ovoga suda i Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku .

8. S obzirom na izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.

Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti