Povreda prava na pravno sredstvo u postupku javne nabavke

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja žalbu i utvrđuje povredu prava na pravno sredstvo i prava na suđenje u razumnom roku. Republička komisija i Upravni sud su pogrešno odbacili zahtev podnosioca, koji je trebalo tumačiti kao žalbu protiv rešenja naručioca.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-8248/2018
16.03.2023.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, Tatjana Đurkić, Gordana Ajnšpiler Popović, dr Vladan Petrov , dr Milan Škulić i dr Nataša Plavšić , članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi privrednog društva „H.“ d.o.o. Inđija, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 16. marta 2023. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba privrednog društva „H,“ d.o.o. Inđija i utvrđuje da je zaključkom Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki broj 4-00-403/2015 od 26. juna 2015. godine i presudom Upravnog sud a – Odeljenje u Novom Sadu U. 10834 /15 od 22. maja 2018. godine povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na pravno sredstvo, zajemčeno odredbom člana 36 . stav 2. Ustava Republike Srbije.

2. Usvaja se ustavna žalba privrednog društva „H.“ d.o.o. Inđija i utvrđuje da je u upravnom sporu koji je vođen pred Upravnim sudom – Odeljenje u Novom Sadu u predmetu U. 10834 /15 povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku , zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije .

3. Odbacuje se zahtev podnosioca ustavne žalbe za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom.

O b r a z l o ž e nj e

1. Privredno društvo „H.“ d.o.o. Inđija podnelo je Ustavnom sudu, 11. jula 2018. godine, preko punomoćnika mr V. A, advokata iz Inđije, ustavnu žalbu protiv presude Upravnog sud a – Odeljenje u Novom Sadu U. 10834 /15 od 22. maja 2018. godine, zbog povrede prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo , zajemčenih odredbama člana 36. Ustava Republike Srbije, kao i zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava, u upravnom sporu koji je vođen pred Upravnim sudom – Odeljenje u Novom Sadu u predmetu U. 10834 /15.

U ustavnoj žalbi je navedeno : da je podnosilac ustavne žalbe zahtevom za zaštitu prava od 24. februara 2015. godine osporio zakonitost radnje naručioca da poništi ceo postupak javne nabavke; da je navedeni zahtev odbačen zaključkom Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki od 26. juna 2015. godine, čime je podnosilac sprečen da zatraži zaštitu svojih prava u postupku; da je Upravni sud u osporenoj presudi prihvatio stav na kome je zasnovan navedeni zaključak.

U ustavnoj žalb i se takođe ukazuje na to da je postupak vođen pred Upravnim sudom trajao nerazumno dugo, jer je podnosilac podneo tužbu 20 . jula 2015, a osporena presuda je doneta 22. maja 2018. i uručena podnosiocu 11 . juna 2018. godine.

Predloženo je da Ustavni sud usvoji ustavnu žalbu, utvrdi da je Upravni sud osporenom presudom i radnjama preduzetim u upravnom sporu povredio označena Ustavom zajemčena prava podnosioca, kao i da obaveže Republiku Srbiju da podnosiocu naknadi troškove na ime sastava ustavne žalbe. Podnosilac nije tražio naknadu nematerijalne štete.

Iz sadržine ustavne žalbe proizlazi da podnosilac osporava i zaključak Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki broj 4-00-403/2015 od 26. juna 2015. godine, kojim je odbačen kao nedopušten njegov zahtev za zaštitu prava.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije , ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena dru ga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , iz spisa predmeta Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki broj 4-00-403/2015, Upravnog suda U. 10834 /15 i priložene dokumentacije , utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za donošenje odluke u ovoj ustavnosudskoj stvari:

3.1. Odlukom privrednog društva R . „K .“ d.o.o. Lazarevac (u daljem tekstu: naručilac) broj 4-4.5-1-92 od 11. jula 2014. godine i odlukom o izmeni odluke broj 4-4.5-1-92a od 29. jula 2014. godine pokrenut je postupak javne nabavke dobara „Rezervni delovi za građevinske i rudarske mašine“, bliže označene procenjene vrednosti, za koju se sprovodi pregovarački postupak bez objavljivanja poziva za podnošenje ponuda, u skladu sa odredbom člana 36. stav 1. tačka 3) tada važećeg Zakona o javnim nabavkama, oblikovan u sedam partija. Ova vrsta postupka javne nabavke je sprovedena zbog izuzetne hitnosti prouzrokovane nepredviđenim događajem - poplave koje su u maju 2014. godine nanele štetu naručiocu, zbog čega je radi uspostavljanja minimalnog proces a proizvodnje i održa vanja elektroenergetskog bilans a, hitno bila potrebna nabavka rezervnih delova.

Podnosilac ustavne žalbe je dostavio ponudu u pregovaračkom postupku za partiju broj 1 – „Rezervni delovi za mašine CAT“.

Naručilac je doneo odluku broj 4-4.5-1-92/7 od 16. septembra 2014. godine o obustavi postupka javne nabavke dobara za partiju broj 1 iz razloga što nije pribavio nijednu prihvatljivu ponudu.

Podnosilac je podneo zahtev za zaštitu prava od 23. septembra 2014. godine o kome je odlučeno rešenjem Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki (u daljem tekstu: Republička komisija) broj 4-00-2477/2014 od 23. decembra 2014. godine , kojim je zahtev usvojen i delimično poništen postupak javne nabavke dobara za partiju broj 1 u delu stručne ocene ponuda i donošenja odluke o obustavi postupka.

Postupajući u izvršenju rešenja Republičke komisije, naručilac je ponovo doneo odluku broj 4-4.5-1-92/7 od 26. januara 2015. godine o obustavi postupka javne nabavke dobara za partiju broj 1 iz razloga što nije pribavio nijednu prihvatljivu ponudu.

Podnosilac je 5. februara 2015. godine podneo zahtev za zaštitu prava povodom koga je naručilac doneo rešenje broj 4-4.5-1-92/14-26 od 12. februara 2015. godine kojim je , na osnovu odredbe člana 153. stav 1. tačka 1) ranije važećeg Zakona o javnim nabavkama, usvojio zahtev podnosioca i u celini poništio postupak javne nabavke dobara za partiju broj 1 . Ovo iz sledećih razloga: prvo, naručilac je u postupku otvaranja ponuda vršio stručnu ocenu ponuda, što je suprotno odredbi člana 104. stav 3. Zakona o javnim nabavkama i drugo, odluka o pokretanju pregovaračkog postupka broj 4-4.5-1-92 od 11. jula 2014. godine ne sadrži razloge za upućivanje poziva za podnošenje ponuda licima navedenim u toj odluci, što je suprotno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o javnim nabavkama. Navedeno rešenje ne sadrži uputstvo o pravnom sredstvu.

Podnosilac ustavne žalbe je 24. februara 2015. godine podneo zahtev za zaštitu prava, smatrajući da je naručilac bio dužan da donese odluku o dodeli ugovora o javnoj nabavci za partiju broj 1, kao što je učinjeno za partije br. 2 do 7 , a ne da poništi u celini postupak javne nabavke za partiju broj 1.

Republička komisija je donela osporeni zaključak broj 4-00-403/2015 od 26. juna 2015. godine kojim je, primenom odredbe člana 115. stav 2. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, odbačen kao nedopušten zahtev podnosioca za zaštitu prava. U obrazloženju zaključka je navedeno: da se zahtevom za zaštitu prava mogu osporavati radnje naručioca preduzete u toku postupka javne nabavke, a ne i radnje koje naručilac p reduzima povodom podnetog zahteva za zaštitu prava; da naručilac u postupku javne nabavke preduzima radnje u cilju pribavljanja nekog dobra, radova ili usluga, dok postupak zaštite prava predstavlja „žalbeni“ postupak koji se inicira podnošenjem zahteva za zaštitu prava kao pravnog leka predviđenog odredbama Zakona, a kojim se osporavaju radnje naručioca preduzete u postupku javne nabavke; da se svrha postupka zaštite prava sastoji u obezbeđivanju zaštite prava i nadzora nad zakonitošću radnji naručioca preduzetih u postupku javne nabavke, a kroz pravo aktivno legitimisanih lica da upotrebom zahteva za zaštitu prava, kao dozvoljenog pravnog sredstva, aktiviraju tu vrstu kontrolnog mehanizma; da iz navedenog proizlazi da rešenje naručioca o usvajanju zahteva za zaštitu prava predstavlja „radnju“ naručioca preduzetu u postupku zaštitu prava, a ne „radnju“ preduzetu u postupku javne nabavke; da stoga podnosilac ustavne žalbe nije imao osnova da, u smislu odredaba člana 149. st. 2, 3. i 6. Zakona, zahtevom za zaštitu prava osporava zakonitost rešenja naručioca od 12. februara 2015. godine.

Podnosilac ustavne žalbe je 20. jula 2015. godine podneo tužbu Upravnom sudu protiv navedenog zaključka Republičke komisije, koja je odbijena osporenom presudom Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 10834 /15 od 22. maja 2018. godine. U pravni sud je ocenio da je tuženi organ za svoju odluku dao dovoljne i na zakonu zasnovane razloge, koje je u svemu prihvatio.

3.2. Republička komisija je dopisom broj 4-00-403/2015 od 2. novembra 2022. godine obavestila Ustavni sud da u slučaju donošenja rešenja naručioca kojim je usvojen zahtev za zaštitu prava i poništen postupak javne nabavke za osporenu partiju u celini, u skladu sa odredbama Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik RS“, br. 124/12 i 14/15), važećim u vreme sprovođenja konkretnih postupaka javne nabavke i zaštite prava, nije bilo moguće nastaviti postupak zaštite prava pred Republičkom komisijom, niti je bilo predviđeno pravno sredstvo kojim bi se mogla osporiti odluka naručioca o poništenju predmetnog postupka u celini.

4. Odredbama Ustava, na čiju povredu se, između ostalog, ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je: da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (član 36. stav 2. ).

Odredbama Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik RS“, br. 124/12 i 14/15), u tekstu koji se primenjivao do 31. decembra 2015. godine, bilo je propisano: da naručilac može sprovoditi pregovarački postupak bez objavljivanja poziva za podnošenje ponuda ako zbog izuzetne hitnosti prouzrokovane vanrednim okolnostima ili nepredviđenim događajima, čije nastupanje ni u kom slučaju ne zavisi od volje naručioca, naručilac nije mogao da postupi u rokovima određenim za otvoreni ili restriktivni postupak, da okolnosti koje opravdavaju hitnost ne mogu biti u bilo kakvoj vezi sa naručiocem (član 36. stav 1. tačka 3)); da u okviru svojih nadležnosti Republička komisija odlučuje o žalbi protiv zaključka naručioca i Uprave za javne nabavke i obavlja i druge poslove u skladu sa zakonom (član 139. tač. 3) i 13) ); da se na pitanja postupka zaštite prava koja nisu uređena ovim zakonom shodno primenjuju odredbe zakona kojim se uređuje upravni postupak (član 148. stav 6.); da se zahtev za zaštitu prava može podneti u toku celog postupka javne nabavke, protiv svake radnje naručioca, osim ako ovim zakonom nije drugačije određeno (član 149. stav 2.); da će naručilac, ako podnosilac zahteva ne postupi u roku iz stava 2. ovog člana, odnosno ako ne dopuni zahtev u skladu sa pozivom za dopunu, takav zahtev odbaciti zaključkom (član 151. stav 3.); da p rotiv zaključka naručioca iz stava 3. ovog člana podnosilac zahteva može u roku od tri dana od dana prijema zaključka podneti žalbu Republičkoj komisiji, dok kopiju žalbe istovremeno dostavlja naručiocu ( član 151. stav 4.); da po prijemu zahteva za zaštitu prava, naručilac proverava da li je zahtev podnet u roku i da li je izjavljen od strane lica koje ima aktivnu legitimaciju (član 152. stav 1.); da će naručilac, ako je zahtev za zaštitu prava neblagovremen ili ga je podnelo lice koje nema aktivnu legitimaciju, takav zahtev odbaciti zaključkom (član 152. stav 2.); da protiv zaključka iz stava 2. ovog člana podnosilac zahteva može, u roku od tri dana od dana prijema tog zaključka podneti žalbu Republičkoj komisiji dok kopiju žalbe istovremeno dostavlja naručiocu ( član 152. stav 3.); da će posle prethodnog ispitivanja, u roku od pet dana od dana prijema urednog zahteva za zaštitu prava, naručilac rešenjem usvojiti zahtev za zaštitu prava (član 153. stav 1. tačka 1)) ili dostaviti odgovor na zahtev za zaštitu prava i kompletnu dokumentaciju iz postupka javne nabavke Republičkoj komisiji radi odlučivanja o zahtevu za zaštitu prava (član 153. stav 1. tačka 2)); da rešenje iz stava 1. tačka 1) ovog člana naručilac dostavlja podnosiocu zahteva, ponuđačima i Republičkoj komisiji u roku od tri dana od dana donošenja (član 153. stav 2.); da Republička komisija zaključkom odbacuje žalbu kao nedopuštenu, neblagovremenu ili izjavljenu od strane neovlašćenog lica (član 157. stav 5. tačka 3)); da Republička komisija rešenjem potvrđuje ili poništava zaključak naručioca (član 157. stav 6. tačka 3)); da je o žalbi protiv zaključka n aručioca Republička komisija dužna da odluči u roku od osam dana od dana prijema žalbe (član 158. stav 2.); da se protiv odluke Republičke komisije ne može izjaviti žalba i da se protiv odluke Republičke komisije može pokrenuti upravni spor u roku od 30 dana od dana prijema odluke (član 159. st. 1. i 2.).

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“ , broj 30/10), koje su se primenjivale do 31. maja 2017. godine, bilo je propisano: da su p o ovom zakonu dužni da postupaju državni organi kad u upravnim stvarima, neposredno primenjujući propise, rešavaju o pravima, obavezama ili pravnim interesima fizičkog lica, pravnog lica ili druge stranke, kao i kad obavljaju druge poslove utvrđene ovim zakonom (član 1.); da su po ovom zakonu dužni da postupaju i preduzeća i druge organizacije kad u vršenju javnih ovlašćenja koja su im poverena zakonom rešavaju, odnosno kad obavljaju druge poslove iz člana 1. ovog zakona (član 2.); da odredbe zakona kojima se, zbog specifične prirode upravnih stvari u pojedinim upravnim oblastima, propisuju neophodna odstupanja od pravila opšteg upravnog postupka, moraju biti u saglasnosti sa osnovnim načelima utvrđenim ovim zakonom (član 3.); da su organi p ri vođenju postupka i rešavanju u upravnim stvarima, dužni da strankama omoguće da što lakše zaštite i ostvare svoja prava i pravne interese, vodeći računa da ostvarivanje njihovih prava i pravnih interesa ne bude na štetu prava i pravnih interesa drugih lica, niti u suprotnosti sa zakonom utvrđenim javnim interesima (član 6. stav 1.); da će ovlašćeno službeno lice kad, s obzirom na postojeće činjenično stanje, sazna ili oceni da stranka ili drugi učesnik u postupku ima osnova za ostvarenje nekog prava ili pravnog interesa, upozoriti ih na to (član 6. stav 2.); da protiv rešenja donesenog u prvom stepenu stranka ima pravo na žalbu (član 12. stav 1.); da se samo zakonom može propisati da u pojedinim upravnim stvarima žalba nije dopuštena, i to ako je na drugi način obezbeđena zaštita prava i pravnih interesa stranke, odnosno zaštita zakonitosti (član 12. stav 2.); da se podnescima, pored ostalog, smatraju žalbe (član 54. stav 1.); da ako podnesak sadrži neki formalni nedostatak koji sprečava postupanje po podnesku ili ako je nerazumljiv ili nepotpun, organ koji je primio takav podnesak učiniće sve što treba da se nedostaci otklone i odrediće podnosiocu rok u kom je dužan da to učini (…) (član 58. stav 1.); da će se smatrati da je podnesak bio od početka uredan , ako podnosilac otkloni nedostatke u određenom roku, da će organ zaključkom odbaciti takav podnesak ako podnosilac ne otkloni nedostatke u određenom roku, pa se usled toga ne može postupati po podnesku, da će se n a ovu posledicu podnosilac naročito upozoriti u pozivu za ispravku podneska, da je protiv tog zaključka dozvoljena posebna žalba (član 58. stav 2.); da će organ ako povodom stavljenog zahteva stranke nađe da nema uslova za pokretanje postupka, doneti zaklju čak o odbacivanju zahteva stranke i da je protiv tog zaključka dozvoljena je posebna žalba (član 115. stav 2.); da je službeno lice koje vodi postupak dužno je da, po potrebi, upozori stranku na njena prava u postupku i da joj ukazuje na pravne posledice njenih radnji ili propuštanja u postupku (član 130.); da se uputstvom o pravnom sredstvu stranka obaveštava da li protiv rešenja može izjaviti žalbu ili pokrenuti upravni spor ili drugi postupak pred sudom (član 200. stav 1.); da kad u rešenju nije dato nikakvo uputstvo ili je uputstvo nepotpuno, stranka može postupiti po važećim propisima, a može, u roku od osam dana od dana dostavljanja rešenja, tražiti od organa koji je rešenje doneo da ga dopuni (član 200. stav 5.); da protiv rešenja donesenog u prvom stepenu stranka ima pravo na žalbu (član 213. stav 1.); da je za rešavanje u drugom stepenu nadležan organ određen zakonom (član 215. ); da se u žalbi mora navesti rešenje koje se pobija i označiti naziv organa koji ga je d oneo, kao i broj i datum rešenja, da je dovoljno da žalilac u žalbi izloži u kom je pogledu nezadovoljan rešenjem, ali žalbu ne mora posebno obrazložiti (član 222. stav 1.).

Zakonom o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09) je propisano: da u upravnom sporu sud odlučuje na osnovu zakona i u razumnom roku, na podlozi činjenica utvrđenih na usmenoj javnoj raspravi (člana 2. ); da zahtev za preispitivanje sudske odluke može da se podnese u stvarima u kojima je u upravno m postupku bila isključena žalba ( član 49. stav 2. tačka 3)).

5. Ispitujući da li je ustavna žalba dopuštena sa stanovišta iscrpljenosti pravnih sredstava , Ustavni sud je konstatovao da iz odredbe člana 170. Ustava proizlazi da je jedna od pretpostavki za izjavljivanje ustavne žalbe da su pre njenog podnošenja iskorišćena propisana pravna sredstva za zaštitu prava podnosioca ustavne žalbe.

Prema stavu Ustavnog suda, pod iscrpljivanjem pravnih sredstava u upravnom postupku smatra se donošenje odluke po tužbi u upravnom sporu, odnosno donošenje odluke po zahtevu za preispitivanje sudske odluke, ukoliko je ovo vanredno pravno sredstvo izjavljeno pod uslovima i na način propisan zakonom. Uslov za podnošenje zahteva za preispitivanje sudske odluke propisan odredbom člana 49. stav 2. tačka 3) Zakona o upravnim sporovima je ispunjen ako je u postupku pre podnošenja tužbe u upravnom sporu bila isključena žalba ili drugo redovno pravno sredstvo, odnosno dvostepeno odlučivanje .

Po oceni Ustavnog suda, iz navedenih odredaba ranije važećeg Zakona o javnim nabavkama je proizlazilo da je naručilac u prvom stepenu mogao doneti zaključak o odbacivanju zahteva za zaštitu prava iz procesnih razloga ili rešenje o usvajanju zahteva. Ukoliko ne bi doneo neku od navedenih odluka, dostavljao je Republičkoj komisiji odgovor na zahtev za zaštitu prava i kompletnu dokumentaciju iz postupka javne nabavke radi odlučivanja o zahtevu, pa je u tom slučaju izostala odluka naručioca o zahtevu u prvom stepenu. U takvoj situaciji, Republička komisija je u svojstvu prvostepen og organ a donosila odluku o zahtevu za zaštitu prava, protiv koje se nije mogla izjaviti žalba, već se tužbom mogao pokrenuti upravni spor. Kada u postupku koji je prethodio podnošenju tužbe u upravnom sporu nije bilo dvostepenog odlučivanja, odluka Upravnog suda se može pobijati zahtev om za preispitivanje sudske odluke pred Vrhovnim kasacionim sudom, saglasno odredbi člana 49. stav 2. tačka 3) Zakona o upravnim sporovima. Propuštanje podnosioca ustavne žalbe da pre obraćanja Ustavnom sudu iskoristi navedeno vanredno pravno sredstvo iz Zakona o upravnim sporovima , ukoliko je ispunjen jedan od uslova za njegovo podnošenje iz člana 49. stav 2. Zakona, razlog je za odbacivanje ustavne žalbe, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, jer nisu ispunjene Ustavom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka. Iz tog razloga je Ustavni sud odbacio ustavne žalbe ovog podnosioca kojima su bile osporene presude Upravnog suda donete po tužbama protiv rešenja Republičke komisije koja je o zahtevu za zaštitu prava odlučila kao prvostepeni organ (videti drugi deo izreke Odluke Už-9861/2017 od 1. oktobra 2020. godine i u vezi sa tim tačku 6. obrazloženja Odluke, koja je dostupna na internet stranici: www.ustavni.sud.rs; takođe su doneta i rešenja Už-7449/2017 od 19. februara 2019. godine i Už-3005/2018 od 11. februara 2020. godine). Pored toga , Ustavni sud je usvajao ustavne žalbe drugih podnosilaca i poništavao osporena rešenja Vrhovnog kasacionog suda, kojima su odbačeni kao nedozvoljeni zahtevi za preispitivanje sudske odluke, nalazeći da je zahtev za preispitivanje sudske odluke dozvoljen protiv presude Upravnog suda koja je doneta po tužbi protiv prvostepene odluke Republičke komisije o zahtevu za zaštitu pravu u postupku javne nabavke (videti odluke Už-10131/2016 od 26. decembra 2019. godine, Už-10107/2017 od 15. oktobra 2020. godine, Už-8535/2018 od 29. oktobra 2020. godine, Už-3533/2018 od 3. juna 2021. godine i Už-12029/2018 od 24. februara 2022. godine , koje su dostupne na internet stranici: www.ustavni.sud.rs)

Za razliku od navedenih slučajeva, u ovom konkretnom slučaju, o zahtevu za zaštitu prava je meritorno odlučio naručilac, a ne Republička komisija. Naručilac je u prvom stepenu doneo rešenje o zahtevu za zaštitu prava koje ne sadrži uputstvo o pravnom sredstvu. Podnosilac ustavne žalbe je nezadovoljan navedenim rešenjem naručioca podneo novi zahtev za zaštitu prava koji je odbačen kao nedopušten zaključkom Republičke komisije . Kako se protiv odluke naručioca o zahtevu za zaštitu prava u prvom stepenu nije mogla podneti tužba u upravnom sporu, navedena odluka se mogla osporiti redovnim pravnim sredstvom u postupku zaštite prava , što će biti predmet razmatranja u nastavku obrazloženja ove odluke. Stoga je Ustavni sud ocenio da u postupku koji je prethodio pokretanju upravnog spora u kome je doneta osporena presuda nije bilo isključeno dvostepeno odlučivanje. Iz toga proizlazi da se protiv osporene presude Upravnog suda - Odeljenje u Novom Sadu nije mogao podneti zahtev za preispitivanje sudske odluke Vrhovnom kasacionom sudu , iz čega dalje sledi da je ustavna žalba dopuštena sa stanovišta iscrpljenosti pravnih sredstava.

6. Podnosilac ustavne žalbe povredu prava na pravno sredstvo iz člana 36. stav 2. Ustava obrazlaže time što je Upravni sud u osporenoj presudi ocenio da je pravilno osporenim zaključkom Republičke komisije odbačen kao nedopušten njegov zahtev za zaštitu prava kojim je u suštini osporio odluku naručioca o poništenju u celini postupka javne nabavke za predmetnu partiju.

Ustavni sud najpre konstatuje da se odredbom člana 36. stav 2. Ustava jemči pravo da se izjavljivanjem žalbe ili drugog pravnog sredstva traži od nadležnog suda ili drugog državnog organa da preispita odluku kojom je odlučeno o nečijim pravima, obavezama ili na zakonu zasnovanom interesu i da povodom izjavljenog pravnog sredstva donese svoju odluku. Pri tom, ovo ustavno pravo se ne iscrpljuje u strogo formalnom smislu samo kroz mogućnost izjavljivanja pravnog sredstva, već podrazumeva delotvornu pravnu zaštitu, koja označava dužnost nadležnog suda da o izjavljenom pravnom sredstvu odluči meritorno u slučaju njegove dozvoljenosti, odnosno dužnost da oceni sve relevantne navode pravnog sredstva i pravično raspravi i odluči o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe .

U konkretnom slučaju, naručilac je u prvom stepenu doneo rešenje o usvajanju zahteva za zaštitu prava i poništenju u celini postupka javne nabavke dobara za osporenu partiju , ne dajući nikakvo uputstvo o pravnom sredstvu. Podnosilac ustavne žalbe je podneo novi zahtev za zaštitu prava nezadovoljan odlukom naručioca da predmetni postupak u celini poništi. Novi zahtev za zaštitu prava je odbačen kao nedopušten osporenim zaključkom Republičke komisije, sa obrazloženjem da se zahtev za zaštitu prava ne može podneti protiv radnje naručioca preduzete u postupku zaštite prava. Navedenu ocenu Republičke komisije je prihvatio Upravni sud.

Ustavni sud je konstatovao da je odredbama ranije važećeg Zakona o javnim nabavkama bilo propisano da podnosilac zahteva protiv zaključka naručioca o odbacivanju zahteva za zaštitu prava može podneti žalbu Republičkoj komisiji (član 151. stav 4. i član 152. stav 3.) i da je Republička komisija nadležna da odlučuje o žalbi protiv zaključka naručioca (član 139. tačka 3)). U slučaju donošenja rešenja naručioca o usvajanju zahteva bilo je samo propisano da ga naručilac dostavlja podnosiocu zahteva, ponuđačima i Republičkoj komisiji u roku od tri dana od dana donošenja (član 153. stav 2.) , a ne i da se protiv tog rešenja mogla podneti žalba . Međutim, navedenim zakonom nije bila isključena žalba protiv rešenja naručioca o usvajanju zahteva za zaštitu prava. Ustavni sud ukazuje na to da su se u toj situaciji, prema odredbi člana 148. stav 6. ranije važećeg Zakona o javnim nabavkama, na pitanja postupka zaštite prava koja nisu uređena tim zakonom shodno primenjivale odredbe zakona kojim a se uređ ivao upravni postupak . Odredbama člana 12. stav 1. i člana 213. stav 1. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku bilo je propisano da protiv rešenja donesenog u prvom stepenu stranka ima pravo na žalbu, a odredbom člana 139. tačka 13) ranije važećeg Zakona o javnim nabavkama da Republička komisija u okviru svojih nadležnosti obavlja i druge poslove u skladu sa zakonom. Iz navedenog je sledilo da se protiv rešenja naručioca kojim je usvojen zahtev za zaštitu prava i u celini poništen postup ak javne nabavke mogla podneti žalba Republičkoj komisiji.

Imajući u vidu da podnosilac ustavne žalbe nije bio poučen o pravu na žalbu protiv rešenja naručioca o usvajanju zahteva za zaštitu prava, Ustavni sud je uzeo u obzir odredbu člana 200. stav 5. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku , kojom je bilo propisano da u slučaju kada u rešenju nije dato nikakvo uputstvo o pravnom sredstvu, stranka može postupiti po važećim propisima ili može, u roku od osam dana od dana dostavljanja rešenja, tražiti od organa koji je rešenje doneo da ga dopuni.

Podnosilac nije podneo žalbu protiv rešenja naručioca, ali je podneo zahtev za zaštitu prava iz čije sadržine proizlazi da je osporio odluku naručioca da poništi u celini postupak javne nabavke za predmetnu partiju. Pravno je utemeljena ocena Republičke komisije da se zakonitost rešenja naručioca o zahtevu za zaštitu prava nije mogla ospor iti novim zahtevom za zaštitu prava . Međutim, Republička komisija je propustila da utvrdi da li se podnesak označen kao zahtev za zaštitu prava mogao smatrati kao žalba protiv rešenja naručioca, imajući u vidu da podnosilac protiv tog rešenja nije imao pravo na zahtev za zaštitu prava, već na žalbu. Ustavni sud je na stanovištu da podnosilac nije mogao snositi štetne posledice zbog davanja pogrešnog naziva podnesku kojim je suštinski osporio rešenje naručioca, budući da u njemu nije dato nikakvo uputstvo o pravnom sredstvu. Pri tome, ukoliko je podnesak sadržao neki formalni nedostatak koji je sprečavao postupanje po njemu kao po žalbi, nadležni organ je, saglasno odredbama člana 58. i člana 222. stav 1. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, bio dužan da učini sve što treba kako bi se u određenom roku otklonili nedostaci u pogledu obaveznih elemenata žalbe. To je u saglasnosti sa načelom zaštite prava građana, prema kome je postojala obaveza organa da omogući stranci da što lakše zaštiti i ostvari svoja prava i pravne interese, kao i sa načelom pružanja pomoći stranci, prema kome je organ bio u obavezi da se stara da neznanje i neukost stranke ne bude na štetu prava koja joj po zakonu pripadaju , a s tim u vezi da po potrebi, upozori stranku na njena prava u postupku, kao i da joj ukaže na pravne posledice nje nih radnji ili propuštanja.

S obzirom na to da je Republička komisija propustila da utvrdi da li su ispunjeni uslovi da se po podnesku podnosioca postupi kao po žalbi protiv rešenja naručioca, na koju je podnosilac imao pravo, što Upravni sud nije sankcionisao, Ustavni sud je ocenio da je osporenim zaključkom Republičke komisije i osporenom presudom Upravnog suda povređeno pravo podnosioca na pravno sredstvo iz člana 36. stav 2. Ustava.

Polazeći od izloženog, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15 i 10/23), usvojio ustavnu žalbu izjavljenu protiv zaključka Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki broj 4-00-403/2015 od 26. juna 2015. godine i presude Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 10834/15 od 22. maja 2018. godine, odlučujući kao u tački 1. izreke.

Imajući u vidu da je podnosiocu ustavne žalbe pravo na pravno sredstvo uskraćeno u postupku zaštite prava koji je pokrenut povodom postupka javne nabavke čije sprovođenje je zahtevala hitna situacija koja je nastala još 2014. godine, Ustavni sud je, krećući se u granicama zahteva istaknutog u ustavnoj žalbi, ocenio da je utvrđivanje povrede prava na pravno sredstvo , u konkretnom slučaju, dovoljan način pravičnog zadovoljenja podnosioca ustavne žalbe, saglasno članu 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu.

Ustavni sud nije posebno razmatrao osporeni zaključak i osporenu presudu sa stanovišta istaknute povrede prava na jednaku zaštitu prava iz člana 36. stav 1. Ustava, imajući u vidu da se ona obrazlaže istim navodima kao i povreda prava na pravno sreds tvo iz člana 36. stav 2. Ustava, koju je Sud utvrdio.

7. Podnosilac ustavne žalbe smatra da mu je nedelotvornim postupanjem Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu u predmetu U. 10834 /15 povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava.

Ocenjujući ove navode podnosioca sa stanovišta označenog prava, Ustavni sud je utvrdio da je predmetni upravni spor započeo 20. jula 2015. godine, podnošenjem tužbe podnosioca ustavne žalbe i okončan donošenjem osporene presude 22. maja 2018. godine, koja je dostavljena podnosiocu 11 . juna 2018. godine, što samo po sebi može ukazivati na to da postupak nije okončan u okviru razumnog roka. Međutim, polazeći od toga da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom sporu, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja organa koji su vodili postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Po oceni Ustavnog suda, u predmetnom upravnom sporu nije bilo složenih činjeničnih i pravnih pitanja. Prilikom ispitivanja zakonitosti pobijanog konačnog akta, Upravni sud je prihvatio razloge na kojima je zasnovana odluka tuženog organa o odbijanju zahteva za zaštitu prava u predmetnom postupku javne nabavke.

Ocenjujući postupanje nadležnog suda u konkretnom slučaju, Ustavni sud je utvrdio da je Upravni sud nakon dve godine i deset meseci odlučio o tužbi podnosioca ustavne žalbe, što se ne može smatrati efikasnim postupanjem, posebno stoga što u upravnom sporu nisu utvrđivane nove činjenice, ni izvođeni novi dokazi.

Ispitujući značaj predmeta postupka za podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je zaključio da je on imao pravni interes da nadležni sud u razumnom roku oceni zakonitost zaključka Republičke komisije, pre svega, zato što je navedenim zaključkom podnosiocu uskraćeno pravo na pravno sredstvo protiv rešenja naručioca donetog u prvom stepenu.

Ustavni sud je ocenio da podnosilac ustavne žalbe svojim radnjama nije doprineo trajanju predmetnog upravnog spora.

Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, usvojio ustavnu žalbu izjavljenu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnom sporu koji je vođen pred Upravnim sudom – Odeljenje u Novom Sadu u predmetu U. 10834 /15, odlučujući kao u tački 2. izreke.

Imajući u vidu da podnosilac ustavne žalbe nije istakao zahtev za naknadu nematerijalne štete, a krećući se u okviru zahteva ustavne žalbe, Ustavni sud je, u skladu sa odredbom člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, ocenio da je utvrđenje povrede prava na suđenje u razumnom roku dovoljan način pravičnog zadovoljenja podnosioca .

8. U pogledu zahteva podnosioca ustavne žalbe za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom, Ustavni sud podseća da je u svojoj dosadašnjoj praksi više puta razmatrao navedeno pitanje, te da je zauzeo načelan stav da, u smislu člana 6. Zakona o Ustavnom sudu, nema osnova za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom. Kako u konkretnom slučaju ne postoje bilo kakve izuzetne i posebne okolnosti koje bi opravdale drugačiju primenu člana 6. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu (videti presudu u predmetu Evropskog suda za ljudska prava Dragan Kovačević protiv Hrvatske, broj predstavke 49281/15, od 12. maja 2022. godine, stav 83.), Sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio ovaj zahtev, rešavajući kao u tački 3. izreke.

9. Na osnovu svega izloženog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.

Povreda prava na pravno sredstvo u postupku javne nabavke

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti