Utvrđivanje ponovne povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud je usvojio ustavnu žalbu i utvrdio da je podnositeljkama ponovo povređeno pravo na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za poništaj rešenja o izuzimanju zemljišta. Postupak je trajao preko pet godina nakon prethodne odluke Ustavnog suda.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tam ás), dr Jovan Ćirić, Gordana Ajnšpiler Popović, dr Vladan Petrov i dr Nataša Plavšić , članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi N. P . i V . S, obe iz Šapca, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 21. aprila 2022. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba N. P . i V . S . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji je vođen pred Odeljenjem za finansije Gradske uprave grada Šapca u predmetu broj 463-4/2017-03 podnositeljkama ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku , zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo podnositelji ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete svakoj u iznosu od po 300 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

O b r a z l o ž e nj e

1. N. P . i V . S, obe iz Šapca, preko punomoćnika D . M, advokata iz Šapca, podnele su Ustavnom sudu, 23. januara 2018. godine, ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji se vodi pred Odeljenjem za finansije Gradske uprave grada Šapca u predmet u br oj 463- 4/2017-03.

U ustavnoj žalbi se, pored ostalog, navodi: da su podnositeljke 7. decembra 2004. godine podnele nadležnom organu uprave zahtev za poništaj pravnosnažnih rešenja o izuzimanju građevinskog zemljišta iz poseda njihovog pravnog prethodnika; da je zahtev podnet na osnovu odredbe člana 86. tačka 7) 3akona o planiranju i izgradnji; da predmetno zemljiš te nije privedeno nameni za koju je izuzeto; da je Odlukom Ustavnog suda Už-529/2011 od „13. marta 2014. godine“ utvrđeno da je podnositeljkama povređeno pravo na suđenje u razumnom roku u predmetnom upravnom postupku i postupku koji je pred istim organom vođen u predmetu broj 463-2/2011-03 i okončan presudom Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 4404/12 od 10. juna 2014. godine .

Podnositeljke ustavne žalbe su detaljno izložile tok predmetnog upravnog postupka u periodu koji je usledio posle donošenja navedene odluke Ustavnog suda i istakle da se ni četiri godine nakon donošenja te odluke „ne vidi kraj“ tog postupka.

Ustavnom žalbom se traži da Ustavni sud utvrdi da je podnositeljkama usled trajanja osporenog postupka povređeno pravo na suđenje u razumnom roku i utvrdi pravo podnositeljkama na naknadu nematerijalne štete u iznosu od po 5.000 evra u dinarskoj protivvrednosti, te da objavi odluku u „Službenom glasniku Republike Srbije“. Podnositeljke ustavne žalbe su, takođe, tražile naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, uvidom u ustavnu žalbu i dostavljenu dokumentaciju, kao i spise predmeta broj 463-4/2017-03 Odeljenja za finansije Gradske uprave grada Šapca, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za donošenje odluke u ovoj ustavnosudskoj stvari:

Podnositeljke ustavne žalbe su 7. decembra 2004. godine podnele, pored ostalog, zahtev za poništaj pravnosnažnog rešenja Sekretarijata za stambeno-komunalne i imovinsko-pravne poslove Skupštine opštine Šabac broj 463-86/79-08 od 16. novembra 1979. godine , kojim je, na zahtev S. P, izuzeto iz poseda nacionalizovano neizgrađeno građevinsko zemljište, označeno u rešenju, u korist opštine Šabac, a za potrebe Samoupravne interesne zajednice za upravljanje gradskim građevinskim zemljištem i izgradnju komunalnih objekata, u cilju realizacije detaljnog urbanističkog plana.

Dalji tok upravnog postupka čije trajanje je osporeno ovom ustavnom žalbom, do donošenja rešenja Ministarstva finansija od 10. decembra 2013. godine, bio je predmet razmatranja Ustavnog suda u postupku po ustavnoj žalbi istih podnositeljki u predmetu Už-529/2011. Odlukom donetom u tom predmetu 20. februara 2014. godine utvrđeno je da je podnositeljkama povređeno pravo na suđenje u razumnom roku i naloženo nadležnim organima da, pored ostalog, okončaju postupak koji se vodi u predmetu broj 463-1/2011-03 Odeljenja za finansije Gradske uprave grada Šapca u najkraćem roku.

Navedenim rešenje Ministarstva finansija od 10. decembra 2013. godine poništeno je rešenje prvostepenog organa broj 463-1/2011-03 od 17. januara 2011. godine i predmet vraćen tom organu na ponovno odlučivanje.

Prvostepeni organ je u ponovnom postupku rešenjem broj 463-2/2014-03 od 24. jula 2014. godine odbio zahtev podnositeljki ustavne žalbe za poništaj pravnosnažnog rešenja Sekretarijata za stambeno-komunalne i imovinsko-pravne poslove Skupštine opštine Šabac broj 463-86/79-08 od 16. novembra 1979. godine, nalazeći da je predmetno zemljište većim delom privedeno nameni. Prvostepeni organ je odluku obrazložio time da konkretna namena u vreme izuzimanja nije bila određena, a da se zemljište nalazi u industrijskoj zoni, da su pojedini delovi izgrađeni, asfaltirani i ograđeni, što dokazuje da su u radnoj zoni koja čini kompleks kruga fabri ke, pa ih tako treba posmatrati. Takođe je navedeno da su delovi parcela koje nisu izgrađene „nasuti i izravnani“ i ne predstavljaju posebne građevinske parcele, pa kao takve ne mogu biti predmet povraćaja.

Rešenjem Ministarstva finansija od 4. avgusta 2015. godine poništeno je navedeno rešenje prvostepenog organa i predmet vraćen istom organu na ponovno odlučivanje.

Prvostepeni organ je ponovo odbio predmetni zahtev rešenjem broj 463-1/2015-03 od 9. novembra 2015. godine, a u obrazloženju je, pored ostalog, istakao da predmetne parcele predstavljaju „deo industrijskog kompleksa“.

Rešenjem Ministarstva finansija od 13. januara 2017. godine poništeno je i novodoneto rešenje prvostepenog organa i predmet vraćen istom organu na ponovno odlučivanje, kako bi se na osnovu svih izvedenih dokaza, a posebno nalaza veštaka koji je u tvrdio da predmetno zemljište nije privedeno nameni, donela odluka u skladu sa zakonom.

Prvostepeni organ je i rešenjem broj 463-4/2017-03 od 28. aprila 2017. godine odbio predmetni zahtev. U obrazloženju rešenja je navedeno da je okončan postupak formiranja k.p. …/1, u čijem su sastavu izuzete parcele, a da se, prema stavu Upravnog suda, ne može delimično poništiti rešenje o izuzimanju zemljišta „u odnosu na deo ili više izuzetih parcela koje nisu opredeljene u posebnu parcelu i kada predstavljaju deo kompleksa zemljišta koji je kao takav izuzet radi privođenja nameni“.

Rešenjem Ministarstva finansija od 3. aprila 2018. godine poništeno je rešenje prvostepenog organa od 28. aprila 2017. godine i predmet vraćen istom organu na ponovno odlučivanje.

Prvostepeni organ je rešenjem broj 463-3/2018-03 od 21. juna 2018. godine poništio rešenje Sekretarijata za stambeno-komunalne i imovinsko-pravne poslove Skupštine opštine Šabac broj 463-86/79-08 od 16. novembra 1979. godine, u delu koji se odnosi na katastarske parcele označene u rešenju, zbog neprivođenja nameni za koju je izuzeto. Prvostepeni organ je naveo da je vešt ak geodetske struke na terenu identifikovao parcele, a da je veštak građevinske struke našao da katastarske parcele navedene u dispozitivu rešenja, čiji su delovi ušli u sastav novih parcela različitih vlasnika, nisu privedene nameni z a koju su izuzete.

Rešenjem Ministarstva finansija broj od 20. maja 2019. godine odbijene su kao neosnovane žalbe koje su Gradsko pravobranilaštvo grada Šapca i privredno društvo „H.“ a.d. Vršac, pogon Š. izjavili protiv rešenja od 21. juna 2018. godine.

Privredno društvo „H.“ a.d. Vršac, pogon Š. je 27. avgusta 2019. godine podnelo tužbu Upravnom sudu protiv rešenja Ministarstva finansija od 20. maja 2019. godine .

Upravni sud je rešenjem U. 13720/19 od 12. novembra 2019. godine obustavio postupak , zbog toga što je tužilac podneskom od 9. novembra iste godine odustao od tužbe.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu se ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Za odlučivanje Ustavnog suda po predmetnoj ustavnoj žalbi od značaja su i sledeće odredbe zakona:

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10), koji se primenjivao do 31. maja 2017. godine, bilo je propisano: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja ( član 14.) ; da ako drugostepeni organ utvrdi, pored ostalog, da je pogrešno primenjen pravni propis na osnovu koga se rešava upravna stvar, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar (č lan 233. stav 1.); da se re šenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najkasnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.).

Važeći Zakon o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 18/16 i 95/18 – autentično tumačenje) sadrži suštinski iste odredbe u čl. 9. stav 2, članu 171. stav 5. i članu 174.

Odredbom člana 19. stav 1. Zakona o upravnim sporovima („Službeni list RS“, broj 111/09) propisano je da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta.

5. Podnositeljke ustavne žalbe smatraju da im je povređeno pravo na suđenje u razumnom roku usled dugog trajanja upravnog postupka koji se vodi po njihovom zahtevu za poništaj pravnosnažnog rešenja o izuzimanju zemljišta iz poseda njihovog pravnog prethodnika. Pre ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe sa stanovišta označenog ustavnog prava, Ustavni sud je konstatovao da je Odlukom Už- 529/2011 od 20. februara 2014. godine utvrdio da je podnositeljkama ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku čija je opravdanost trajanja osporena ovom ustavnom žalbom i naložio nadležnim organima da okončaju predmetni postupak u najkraćem roku.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je našao da je period merodavan za ocenu o povredi prava podnositeljki ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku započeo 14. marta 2014. godine, kada je prvostepenom organu dostavljena Odluka Už-529/2011 od 20. februara 2014. godine, a okončan rešenjem Upravnog suda U. 13720/19 od 12. novembra 2019. godine.

Ustavni sud konstatuje da sama činjenica da je postupak trajao pet godina i osam meseci nakon utvrđivanja povrede označenog prava ukazuje na to da je izašao izvan granica odlučivanja u razumnom roku. Međutim, polazeći od toga da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom sporu, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja organa koji su vodili postupak i suda u upravnom sporu , kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

U tom smislu, Ustavni sud je ocenio da u ovom upravnom postupku nije bilo posebno složenih činjeničnih i pravnih pitanja, te da je prvostepeni organ bio dužan da utvrdi kakva je bila namena građevinskog zemljišta izuzetog iz poseda ranijeg sopstvenika, budući da tu činjenicu nije bilo moguće utvrditi iz rešenja o izuzimanju predmetnog zemljišta i da li je zemljište privedeno nameni.

Ispitujući značaj predmeta postupka za podnositeljke ustavne žalb e, Ustavni sud je zaključio da su one imale značajan pravni i materijalni interes da se poništi akt kojim je predmetno građevinsko zemljište izuzeto iz poseda njihovog pravnog prethodnika.

Ispitujući postupanje organa uprave i Upravnog suda u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud nalazi da je prevashodni uzrok nedopustivo dugog trajanja predmetnog postupka vraćanje predmeta prvostepenom upravnom organu radi ponovnog odlučivanja S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje na stav Evropskog suda za ljudska prava, da ponavljanje istih naloga nižestepenom organu u okviru jednog postupka ukazuje na nedostatke u procesnom sistemu (presuda Wierciszewska protiv Poljske, predstavka broj 41431/98, od 25. novembra 2003. godine, stav 46.). Ustavni sud dalje ističe da je drugostepeni organ, saglasno članu 233. stav 1. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, mogao svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar, nakon što je ocenio da je prvostepeni organ pogrešno primenio pravni propis na osnovu koga se rešava predmetna upravna stvar.

Ustavni sud je iz priložene dokumentacije i dostavljenih spisa predmeta, takođe, utvrdio da su u posmatranom periodu doneta četiri rešenja prvostepenog organa, četiri rešenja drugostepenog organa i da je vođen jedan up ravni spor. Ustavni sud je , s tim u vezi, ocenio da prvostepeni organ nije u većoj meri kasnio sa donošenjem odluka u ponovnom postupku , ali da je drugostepeni organ o svakoj žalbi podnositeljki odlučivao oko godinu dana. Predmetni upravni spor nije uticao na trajanje predmetnog postupka, jer je tužilac posle nepuna tri meseca odustao od tužbe.

Ocenjujući ponašanje podnositeljki ustavne ža lbe, Ustavni sud je našao da su one doprinele dugom trajanju osporenog postupka u delu koji se ocenjuje u ovom ustavnosudskom postupku , time što nisu koristile tužbu zbog „ćutanja administracije“ radi ub rzanja predmetnog postupka u periodu koji je ukupno trajao četiri godine, koliko je kasnio drugostepeni organ sa donošenjem rešenja o njihovim žalbama. U stavni sud je, međutim, ocenio da navedeni dop rinos podnositeljki, u konkretnom slučaju, ne može uticati na odluku ovog suda o postojanju istaknute povrede prava na suđenje u razumnom roku, s obzirom na dužinu trajanja osporenog postupka.

Imajući u vidu sve navedeno, Ustavni sud je utvrdio povredu označenog prava zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava i usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbama člana 89. st. 1. i 2. Zakona o Ustavnom sudu („ Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15) , odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnositeljki ustavne žalbe zbog utvrđe ne povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete svakoj u iznosu od po 300 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

Prilikom odlučivanja o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je cenio sve okolnosti značajne u ovom ustavnosudskom sporu i našao da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu pravičnu naknadu za povredu prava koju su podnositeljke pretrpele. Ustavni sud je imao u vidu postojeću praksu ovoga suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu noviju praksu Evropskog suda za ljudska prava izraženu u presudi Hrustić i drugi protiv Srbije, od 9. januara 2018. godine ( predstavke br. 8647/16, 12666/16 i 20851/16) i više drugih presuda, a koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, te je uskladio svoju dosadašnju praksu sa navedenim stavovima Evropskog suda.

U vezi sa zahtevom da se objavi odluka u „Službenom glasniku Republike Srbije“, Ustavni sud je ocenio da utvrđenje povrede prava na suđenje u razumnom roku, kao i prava na naknadu ne materijalne štete, predstavljaju adekvatan vid pravičnog zadovoljenja podnositeljki ustavne žalbe.

7. U vezi sa zahtevom za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom, Sud ukazuje da nema osnova za naknadu troškova postupka pred ov im sudom, u smislu odredbe člana 6. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu (s tim u vezi videti, pored drugih, Odluku Už-633/2011 od 8. maja 2013. godine, na internet stranici: www.ustavni.sud.rs).

8. S obzirom na sve izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.

Utvrđivanje ponovne povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti