Odluka Ustavnog suda o ponovljenoj povredi prava na suđenje u razumnom roku u dugotrajnom upravnom postupku
Kratak pregled
Ustavni sud ponovo utvrđuje povredu prava na suđenje u razumnom roku u istom upravnom postupku koji traje od 2006. godine. Iako je već ranije utvrdio povredu, postupak ni nakon dodatnih osam godina nije okončan, što predstavlja novu povredu prava.
Tekst originalne odluke
Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec ( Korhecz Tamás), dr Jovan Ćirić, Gordana Ajnšpiler Popović, dr Vladan Petrov i dr Tijana Šurlan, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi A. P . iz Šapca i S. P . C . iz Leskovca , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 19. maja 2022. godine, doneo je
O D L U K U
1. Usvaja se ustavna žalba A. P . i S . P . C . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Odeljenjem za finansije Gradske uprave grada Šapca u predmetu broj 464-16/2017-03 podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.
2. Utvrđuje se pravo podnosilaca ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 950 evra , u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.
3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.
O b r a z l o ž e nj e
1. A. P . iz Šapca i S. P . C . iz Leskovca , preko punomoćnika D. M, advokata iz Šapca, podneli su Ustavnom sudu, 23. januara 201 8. godine, ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku navedenom u izreci.
U ustavnoj žalbi se, pored ostalog, navodi: da su podnosioci 6. marta 2006. godine podneli nadležnom organu uprave zahtev za poništaj pravnosnažnog rešenja o izuzimanju građevinskog zemljišta iz poseda njihovog pravnog prethodnika; da je zahtev podnet na osnovu odredbe člana 86. tačka 7) 3akona o planiranju i izgradnji; da predmetno zemljište nije priv edeno nameni za koju je izuzeto; da je Odlukom Ustavnog suda Už-528/2011 od 19. februara 2014. godine utvrđeno da je podnosiocima povređeno pravo na suđenje u razumnom roku u predmetnom upravnom postupku.
Podnosioci ustavne žalbe su izložili tok postupka pred upravnim organima i Upravnim sudom u periodu koji je usledio posle donošenja navedene odluke Ustavnog suda i istakli da se ni četiri godine nakon donošenja te odluke „ne vidi kraj“ predmetnog postupka.
Ustavnom žalbom je traž eno da Ustavni sud utvrdi povredu označenog prava, kao i pravo podnosiocima na naknadu nematerijalne štete u iznosu od po 5.000 evra u dinarskoj protivvrednosti, te da objavi odluku u „Službenom glasniku Republike Srbije“. Podnosioci ustavne žalbe su , takođe, tražili naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom.
2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.
U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.
3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, uvid om u ustavnu žalbu i dostavljenu dokumentaciju , kao i spise predmeta broj 464-16/2017-03 Odeljenja za finansije Gradske uprave grada Šapca, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za donošenje odluke u ovoj ustavnosudskoj stvari:
Podnosioci ustavne žalbe su 6. marta 2006. godine podneli zahtev za poništaj pravnosnažnog rešenja Sekretarijata za stambeno-komunalne i imovinsko-pravne poslove Skupštine opštine Šabac broj 464-140/77-08 od 17. januara 1978. godine, kojim je izuzeto iz poseda D. P . nacionalizovano neizgrađeno građevinsko zemljište označeno u rešenju, u korist opštine Šabac.
Dalji tok predmetnog upravnog postupka, do podnošenja žalbe podnosilaca protiv rešenja prvostepenog organa broj 464-6/20 13-03 od 17. maja 2013. godine, bio je predmet razmatranja Ustavnog suda u postupku po ustavnoj žalbi istih podnosilaca u predmetu Už-528 /2011. Odlukom donetom u tom predmetu 15. januara 2014. godine utvrđeno je da je podnosiocima povređeno pravo na suđenje u razumnom roku i naloženo nadležnim organima da okončaju postupak koji se vodi u predmetu broj 464-6/2013-03 Odeljenja za finansije Gradske uprave grada Šapca u najkraćem roku.
Rešenjem drugostepenog organa od 14. novembra 2013. godine poništeno je pobijano rešenje i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovno odlučivanje, radi obavljanja novog veštačenja od strane veštaka geodetske i građevinske ili urbanističke struke.
Prvostepeni organ je u ponovnom postupku doneo rešenje od 25. aprila 2014. godine, kojim je odbio predmetni zahtev kao neosnovan, uz ocenu da se ne može prihvatiti mišljenje veštaka da predmetno zemljište nije privedeno planiranoj nameni. Prvostepeni organ je istakao da se predmetne parcele nalaze u industrijskoj zoni, za koju su i predviđene, „bez konkretno prikazanih namena“ i da su „pojedine izgrađene, asfaltirane, ograđene, kao i da su nasute i izravnane, što dokazuje da su u radnoj zoni, te ih kao takve treba posmatrati“. U vezi sa delovima parcela koje nisu privedene nameni, ocenjeno je da ne mogu biti vraćeni, jer je takvu odluku nemoguće sprovesti u praksi.
Rešenjem drugostepenog organa od 5. decembra 2014. godine odbijena je kao neosnovana žalba podnosilaca ustavne žalbe izjavljena protiv rešenja od 25. aprila 2014. godine.
Podnosioci ustavne žalbe su 22. decembra 2014. godine podneli tužbu Upravnom sudu, koja je uvažena presudom tog suda U. 16555/14 od 3. februara 2017. godine i pobijano rešenje tuženog organa poništeno, kako bi se u ponovnom postupku valjano ocenili navodi podnosilaca da predmetno zemljište nije privedeno nameni, što je potvrđeno i u nalazu i mišljenju veštaka.
Rešenjem drugostepenog organa od 13. marta 2017. godine, donetim u izvršenju navedene presude, poništeno je rešenje prvostepenog organa od 25. aprila 2014. godine.
Zaključkom prvostepenog organa broj 464-16/2017-03 od 31. maja 2017. godine p rekinut je predmetni postupak do okonča nja postupka formiranja k.p. …/17 KO Šabac, a podnosioci ustavne žalbe su protiv navedenog zaključka izjavili žalbu 23. juna 2017. godine.
Podnosioci ustavne žalbe su 10. aprila 2018. godine Upravnom sudu podneli tužbu zbog nepostupanja drugost epenog organa po njihovoj žalbi, nakon čega je drugostepeni organ doneo rešenje od 5. juna 2018. godine, kojim je odbio kao neosnovanu žalbu podnosilaca. Postupajući po nalogu suda, podnosioci su istakli da nisu zadovoljni novodonetim rešenjem i da su protiv njega pod neli tužbu 3. jula 2018. godine. Upravni sud – Odeljenje u Novom Sadu je presudom U. 5962/18 od 30. maja 2019. godine odbio tužbu kao neosnovanu, budući da je tuženi organ doneo rešenje o žalbi podnosilaca.
Presudom Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U.11531/18 od 15. novembra 2021. godine obustavljen je postupak po tužbi podnosilaca ustavne žalbe podnetoj 3. jula 2018. godine protiv rešenja drugostepenog organa od 5. juna 2018. godine , zbog toga što su podnosioci odustali od tužbe u podnesku od 29. oktobra 2021. godine .
U službenoj belešci lica koje vodi postupak konstatovano je da je sledeća usmena rasprava u ovom predmetu zakazana za 10. mart 2022. godine .
4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava na čiju povredu se ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.
Za odlučivanje Ustavnog suda po predmetnoj ustavnoj žalbi od značaja su i sledeće odredbe zakona:
Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10), koji se primenjivao do 31. maja 2017. godine, bilo je propisano: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.).
Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 18/16 i 95/18 – autentično tumačenje) propisano je: da se p ostupak vodi bez odugovlačenja i uz što manje troškova po stranku i drugog učesnika u postupku, ali tako da se izvedu svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja (član 9. stav 2.).
Članom 2. Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09) propisano je da u upravnom sporu sud odlučuje na osnovu zakona i u razumnom roku, na podlozi činjenica utvrđenih na usmenoj javnoj raspravi.
5. Podnosioci ustavne žalbe smatraju da im je povređeno pravo na suđenje u razumnom roku usled dugog trajanja upravnog p ostupka koji se vodi po njihovom zahtevu za poništaj pravnosnažnog rešenja o izuzimanju zemljišta iz poseda njihovog pravnog prethodnika. Pre ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe sa stanovišta označenog ustavnog prava, Ustavni sud je konstatovao da je Odlukom Už-528/2011 od 15. januara 2014. godine utvrdio da je podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku u postupku čija je opravdanost trajanja osporena ovom ustavnom žalbom i naložio nadležnim organima da okončaju predmetni postupak u najkraćem roku.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud nalazi da je period merodavan za ocenu o povredi prava podnosilaca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku započeo 20. februara 2014. godine, kada je prvostepenom organu dostavljena Odluka Už-528/2011 od 15. januara 2014. godine.
Ustavni sud konstatuje da sama činjenica da postupak traje osam godina nakon utvrđivanja povrede označenog prava i da još nije okončan ukazuje na to da je izašao izvan granica odlučivanj a u razumnom rok u. Međutim, polazeći od toga da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom sporu, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja organa koji su vodili postupak i suda u upravnom sporu , kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.
Ustavni sud je ocenio da u ovom upravnom postupku nije bilo posebno složenih činjeničnih i pravnih pitanja, te da je prvostepeni organ bio dužan da utvrdi kakva je bila namena građevinskog zemljišta izuzetog iz poseda pravnog prethodnika podnosilaca ustavne žalbe, budući da tu činjenicu nije bilo moguće utvrditi iz rešenja o izuzimanju predmetnog zemljišta i da li je zemljište privedeno nameni za koju je izuzeto.
Ispitujući značaj predmeta postupka za podnosioce ustavne žalbe, Ustavni sud je zaključio da oni imaju značajan pravni i materijalni interes da se poništi akt na osnovu koga je predmetno građevinsko zemljište izuzeto iz poseda njihovog pravnog prethodnika.
Ustavni sud je iz priložene dokumentacije i dostavljenih spisa predmeta utvrdio da su u posmatranom periodu doneta dva upravna akta prvostepenog organa, četiri rešenja drugostepenog organa i da su vođena tri upravna spora. Ustavni sud je, s tim u vezi, ocenio da organi uprave nisu u većoj meri kasnili sa donošenjem odluka, ali da se odlučivanje Upravnog suda ne može smatrati efikasnim jer je trajalo ukupno pet i po godina, u situaciji kada je predmetni upravni postupak bio u toku već 12 godina.
Ocenjujući ponašanje podnosilaca ustavne žalbe, Ustavni sud je našao da oni nisu doprineli dugom trajanju osporenog postupka u delu koji se ocenjuje u ovom ustavnosudskom postupku.
Ustavnopravna ocena postupka u ovoj pravnoj stvari, zasnovana na dosadašnjoj praksi Ustavnog suda, potvrđuje da je, u konkretnom slučaju, povređeno pravo podnosi laca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je utvrdio povredu navedenog ustavnog prava i usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u tački 1. izreke, dok je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku, saglasno odredbama člana 89. st. 1. i 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15).
6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosilaca ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 950 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.
Prilikom odlučivanja o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je cenio sve okolnosti značajne u ovom ustavnosudskom sporu i našao da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu pravičnu naknadu za povredu prava koju su podnosioci pretrpeli. Ustavni sud je imao u vidu postojeću praksu ovoga suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.
Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu noviju praksu Evropskog suda za ljudska prava izraženu u presudi Hrustić i drugi protiv Srbije, od 9. januara 2018. godine (predstavke br. 8647/16, 12666/16 i 20851/16) i više drugih presuda, a koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, te je uskladio svoju dosadašnju praksu sa navedenim stavovima Evropskog suda.
U vezi sa zahtevom da se objavi odluka u „Službenom glasniku Republike Srbije“, Ustavni sud je ocenio da utvrđenje povrede prava na suđenje u razumnom roku, kao i prava na naknadu ne materijalne štete, predstavljaju adekvatan vid pravičnog zadovoljenja podnosilaca ustavne žalbe.
7. U vezi sa zahtevom za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom, Sud ukazuje da nema osnova za naknadu troškova postupka pred ovim sudom, u smislu odredbe člana 6. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu (s tim u vezi videti, pored drugih, Odluku Už-633/2011 od 8. maja 2013. godine, na internet stranici: www.ustavni.sud.rs).
8. S obzirom na sve izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.
PREDSEDNIK VEĆA
Snežana Marković, s.r.