Odluka o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Usvojena ustavna žalba zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u postupku određivanja koeficijenta za platu koji je trajao skoro osam godina. Utvrđeno pravo na naknadu nematerijalne štete, dok je žalba u delu o povredi prava na pravično suđenje odbijena.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća, i sudije Miroslav Nikolić, dr Dragana Kolarić , dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Milan Škulić, Lidija Đukić, dr Nataša Plavšić i Gordana Ajnšpiler Popović , članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi J. M . iz Užica , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 28. oktobra 2021. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba J. M . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji je vođen pred Republičkim geodetskim zavodom u predmetu broj 112-138/11-21-9 podnositeljki ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku , zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo podnositeljke ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 1.000 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Odbija se kao neosnovana ustavna žalba J. M . izjavljena protiv presude Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 14598/16 od 27. oktobra 2017. godine zbog povrede prava na pravično suđenje, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

O b r a z l o ž e nj e

1. J. M . iz Užic a podnela je Ustavnom sudu, 5 . februara 2018. godine, podnesak naslovljen kao „dopuna ustavne žalbe Už-7441/2014“. Iz sadržine navedenog podneska proizlazi da podnositeljka osporava prilož enu presudu Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 14598/16 od 27. oktobra 2017. godine (koja joj dostavljena 5. februara 2018. godine) i trajanje postupka koji je njome pravnosnažno okončan . Istakla je povrede načela zabrane diskriminacije, prava na pravično suđenje i prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenih čl. 21. i 32. Ustava Republike Srbije.

Imajući u vidu da je navedeni podnesak naslovljen kao „dopuna ustavne žalbe Už-7441/2014“, Ustavni sud ukazuje na to da je Rešenjem Už-7441/2014 od 8. marta 2017. godine odbacio ustavnu žalbu navedene podnositeljke izjavljenu protiv rešenja Žalbene komisije Vlade broj 112-01-00274/2014-01 od 18. jula 2014. godine, koje je doneto u postupku koji je pravnosnažno okončan ovde osporenom presudom Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 14598/16 od 27. oktobra 2017. godine.

Polazeći od toga da je okončan postupak po ustavnoj žalbi u predmetu Už-7441/2014, a imajući u vidu da se podneskom od 5. februara 2018. godine povrede označenog ustavnog načela i ustavnih prava dovode u vezu sa presudom Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 14598/16 od 27. oktobra 2017. godine, kao i sa ukupnim trajanjem postupka koji je prethodio toj presudi, navedeni podnesak je zaveden kao posebna ustavna žalba u predmetu Už-8468/2018 .

U toj ustavnoj žalbi je navedeno: da je rešenjem drugostepenog organa podnositeljki smanjen koeficijent za obračun i isplatu plate za 2011. godinu sa 3,32, koliko je bio određen u rešenju prvostepenog organa zbog napredovanja za jedan platni razred , na 3,16, što je u direktnoj suprotnosti sa odredbom člana 234. stav 2. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, kojom je jasno bilo propisano da organ može izmeniti rešenje na štetu žalioca samo u slučajevima predviđenim čl. 253, 255. i 256. navedenog zakona; da je Upravni sud u osporenoj presudi potvrdio nezakon ito rešenje drugostepenog organa, ne pominjući ni jednom rečju da je rešenje prvostepenog organa o napredovanju podnositeljke poništeno u postupku po njenoj žalbi; da se u odlukama drugostepenog organa i Upravnog suda ne vidi po kom pravnom osnovu je podnositeljki umanjen koeficijent utvrđen u rešenju prvostepenog organa.

Podnositeljka ustavne žalbe je povredu prava na suđenje u razumnom roku obrazložila time što „postupci traju punih sedam godina“.

Predložila je da Ustavni sud konstatuje povrede načela zabrane diskriminacije, prava na pravično suđenje i prava na suđenje u razumnom roku , da joj se vrati nezakonito oduzeti koeficijent i da se država Srbija i njeni organi obavežu na naknadu nematerijalne štete.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, kojom je ustavna žalba ustanovljena kao posebno i izuzetno pravno sredstvo za zaštitu Ustavom zajemčenih ljudskih i manjinskih prava, Ustavni sud je u postupku po ustavnoj žalbi nadležan isključivo da ispituje postojanje povrede ili uskraćivanja zajemčenih prava i sloboda, te stoga i navodi ustavne žalbe moraju, sa stanovišta Ustavom utvrđene sadržine označenog prava ili slobode, očigledno ukazivati na njegovu povredu ili uskraćivanje.

U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u spise predmeta Republičkog geodetskog zavoda broj 112-138/2 1-21-9 i Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 14598/16, kao i na osnovu osporene presude dostavljene uz ustavnu žalbu, utvrdio sledeće:

3.1. Činjenice koje se odnose na postupak raspoređivanja i određivanja koeficijenta za obračun i isplatu plate podnositeljke ustavne žalbe, po čev od 1. januara 2011. godine, i to od pokretanja tog postupka do 18. jula 2014. godine, kada je došlo da spajanja sa postupkom u kome je odlučivano o napredovanju podnositeljke:

Rešenjem Republičkog geodetskog zavoda (u daljem tekstu: prvostepeni organ) 07 broj 112-138/2011-21 od 1. januara 2011. godine podnositeljka ustavne žalbe je raspoređena na bliže označeno radno mesto i određen joj je koeficijent za obračun i isplatu plate u visini od 3,16, prema prvom platnom razredu, VII platne grupe. Navedeno prvostepeno rešenje je poništeno u postupku po žalbi podnositeljke rešenjem Žalbene komisije Vlade (u daljem tekstu: drugostepeni organ) broj 795-112-01-412/2011-01 od 11. aprila 2011. godine.

Rešenjima prvostepenog organa 07 broj 112-138/ 2011-21-2 od 23. maja 2011. godine, 07 broj 112-138/2011-21-4 od 10. avgusta 2011. godine i 07 broj 112-138/2011-21-5 od 31. oktobra 2011. godine, o raspoređivanju podnositeljke je odlučeno na isti način kao i u prethodno poništenom prvostepenom rešenju, s tim što je koeficijent za obračun i isplatu plate određen u visini od 3,32, prema drugom platnom razredu, VII platne grupe (koeficijent je preuzet iz rešenja prvostepenog organa 07 broj 112-138/2011-21-2 od 21. februara 2011. godine donetog u posebnom postupku u kome je odlučivano o napredovanju podnositeljke prelaskom u viši platni razred ). Navedena rešenja prvostepenog organ poništena su u postupcima po žalbama podnositeljke rešenjima Žalbene komisije Vlade broj 112-01-690/2011-01 od 5. jula 2011. godine, broj 795-120-01-1302/2011-01 od 4. oktobra 2011. godine i broj 795-112-01-00950/2011-01 od 22. decembra 2011. godine.

Rešenjem prvostepenog organa broj 112-138/2011-21-7 od 18. aprila 2012. godine: u tački 1. dispozitiva, odlučeno je da se podnositeljka raspoređuje počev od 1. januara 2011. godine u Sektor za katastar nepokretnosti - Služba za katastar nepokretnosti Užice, na radno mesto za stručne i upravne poslove, razvrstano u zvanja samostalnog savetnika; u tački 2. dispozitiva, podnositeljki je određen koeficijent za obračun i isplatu plate u visini od 3,32, prema drugom platnom razredu, VII platne grupe; u tački 3. dispozitiva, određeno je da se plata podnositeljke utvrđuje primenom osnovice za obračun plate, utvrđenog koeficijenta i uvećanja za svaku punu godinu rada ostvarenog u radnom odnosu (minuli rad); u tački 4. dispozitiva, određeno je da će podnositeljka poslove iz tačke 1. dispozitiva ovog rešenja obavljati u Službi za katastar nepokretnosti Užice i Službi za katastar nepokretnosti Čajetina, a da će sva prava iz radnog odnosa ostvarivati u Službi za katastar nepokretnosti Užice.

Rešenjem drugostepenog organa broj 112-01-140/2012-01 od 11. juna 2012. godine odbijena je žalba podnositeljke izjavljena protiv navedenog prvostepenog rešenja.

Presudom Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 7944/12 od 8. maja 2014. godine uvažena je tužba podnositeljke, poništeno navedeno drugostepeno rešenje i predmet vraćen nadležnom organu na ponovno odlučivanje.

3.2. Činjenice koje se odnose na postupak u kome je odlučivano o napredovanju podnositeljke ustavne žalbe, počev od 1. januara 2011. godine, prelaskom u viši platni razred u okviru svoje platne grupe, i to od pokretanja tog postupka do 18. jula 2014. godine, kada je došlo do spajanja sa postupkom raspoređivanja i određivanja koeficijenta :

Rešenja prvostepenog organa 07 broj 112-138/2011-21-2 od 21. februara 2011. godine, 07 broj 112-138/2011-21-3 od 18. jula 2011. godine i 07 broj 112-138/2011-21-6 od 26. decembra 2011. godine, kojima je podnositeljki određen koeficijent za obračun i isplatu plate u visini od 3,32, prema drugom platnom razredu, VII platne grupe, napredovanjem za jedan platni razred, počev od 1. januara 2011. godine, poništena su u postupcima po žalbama podnositeljke rešenjima drugostepenog organa broj 795-112-01-00563/2011-01 od 25. maja 2011. godine, broj 112-01-890/2011-01 od 21. novembra 2011. godine i broj 112-01-00051/2012-01 od 23. februara 2012. godine.

Prvostepeno rešenje broj 112-138/201 1-21-8 od 14. maja 2012. godine, kojim je kao i prethodno poništenim prvostepenim rešenjima odlučeno o napredovanju podnositeljke za jedan platni razred, potvrđeno je rešenjem drugostepenog organa broj 112-01-00160/2012-01 od 6. jula 2012. godine, kojim je žalba podnositeljke odbijena kao neosnovana. Drugostepeni organ je prihvatio odluku prvostepenog organa da podnositeljka u 2011. godini napreduje u viši platni razred u okviru svoje platne grupe, jer je to za nju povoljnije, iako nije jasno kako je utvrđeno da je ispunila uslove za napredovanje propisane odredbama člana 54. Zakona o platama državnih službenika i nameštenika .

Presudom Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 9505/12 od 15. maja 2014. godine uvažena je tužba podnositeljke, poništeno navedeno drugostepeno rešenje i predmet vraćen nadležnom organu na ponovno odlučivanje.

3.3. Činjenice koje se odnose na jedinstveni postupak raspoređivanja i određivanja koeficijenta za obračun i isplatu plate podnositeljke ustavne žalbe, počev od 1. januara 2011. godine, koji je vođen od 18. jula 2014. godine:

Postupajući u izvršenju presude Upravnog suda – Odeljenje u Nišu od 8. maja 2014. godine i presude Upravnog suda - Odeljenje u Kragujevcu od 15. maja 2014. godine, drugostepeni organ je doneo zaključak od 18. jula 2014. godine, kojim su spojeni postupak po žalbi podnositeljke izjavljenoj protiv prvostepenog rešenja od 18. aprila 2012. godine, kojim je odlučeno o raspoređivanju i određen koeficijent za platu, i postupak po žalbi podnositeljke izjavljen oj protiv prvostepenog rešenja od 14. maja 2012. godine, kojim je odlučeno o određivanju koeficijenta za platu podnositeljke napredovanjem u viši platni razred.

Rešenjem drugostepenog organa broj 112-01-00274/2014-01 od 18. jula 2014. godine: u tački 1. dispozitiva, odbijena je kao neosnovana žalba podnositeljke izjavljena protiv prvostepenog rešenja od 18. aprila 2012. godine o raspoređivanju i određivanju koeficijenta za platu u delu tač. 1. i 4. dispozitiva tog rešenja; u tački 2. dispozitiva, oglašene su ništavim tač. 2. i 3. dispozitiva prvostepenog rešenja od 18. aprila 2012. godine , primenom člana 257. tačka 3) a u vezi sa članom 231. stav 1. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku; u tački 3. dispozitiva, odbijena je kao neosnovana žalba podnositeljke izajavljena protiv prvostepenog rešenja od 14. maja 2012. godine o određivanju koeficijenta za platu napredovanjem u viši platni razred .

Presudom Upravnog suda - Odeljenje u Kragujevcu U. 10710/14 od 23. juna 2016. godine: u stavu 1. dispozitiva, odbijena je tužba podnositeljke u delu u kojem je tražen poništaj tačke 1. dispozitiva drugostepenog rešenja od 18. jula 2014. godine; u stavu 2. dispozitiva, uvažena je tužba podnositeljke u preostalom delu i poništene su tač. 2. i 3. dispozitiva drugostepenog rešenja od 18. jula 2014. godine, te je predmet u tom delu vraćen nadležnom organu na ponovno odlučivanje.

Donošenjem navedene presude Upravnog suda - Odeljenje u Kragujevcu od 23. juna 2016. godine postalo je pravnosnažno prvostepeno rešenje od 18. aprila 2012. godine u delu tač. 1. i 4. dispozitiva, kojima je odlučeno o raspoređivanju podnositeljke i o tome gde će obavljati poslove svog radnog mesta.

U daljem toku postupka odlučivano je o koeficijentu plate za radno mesto na koje je podnositeljka pravnosnažno raspoređena, počev od 1. januara 2011. godine.

Drugostepeni organ je u ponovnom postupku doneo rešenje broj 112-01-727/2016-01 od 26. jula 2016. godine , kojim je usvojio žalbu podnositeljke, poništio tač. 2. i 3. dispozitiva prvostepenog rešenja od 18. aprila 2012. godine (odluka o koeficijentu plate i uvećanju tog koeficijenta za minuli rad), kao i prvostepeno rešenje od 14. maja 2012. godine ( odluka o napredovanju za jedan platni razred), te je predmet vratio na ponovno odlučivanje .

Rešenjem prvostepenog organa broj 112-138/11-21-9 od 28. avgusta 2016. godine podnositeljki, raspoređenoj na bliže označenom radno m mestu, počev od 1. januara 2011. godine, određen je koeficijent za obračun i isplatu plate u visini od 3,32, prema drugom platnom razredu, VII platne grupe , i b liže određen način na koji joj se utvrđuje plata. U obrazloženju prvostepenog rešenja je navedeno: da je odredbama člana 54. Zakona o platama državnih službenika i nameštenika regulisan privremeni režim napredovanja državnih službenika zasnovan na obimu i kvalitetu rada, koji se vrednuje u 2011. godini za 2009. i 2010. godinu; da podnositeljka nije ocenjena za 2009. godinu, jer je u periodu od 1. septembra 2008. do 31. decembra 2009. godine bila upućena na stručno usavršavanje u inostranstvo; da je podnositeljka za 2010. godinu ocenjena ocenom „ističe se“; da osnovni koeficijent za obračun i isplatu plate podnositeljke iznosi 3,16, prema prvom platnom razredu, VII platne grupe, ali je utvrđen u visini od 3,32, prema drugom platnom razredu, VII platne grupe, po osnovu napredovanja podnositeljke u 2011. godini za jedan platni razred u okviru svoje platne grupe ; da je očigledno postojala volja poslodavca da se obim i kvalitet rada podnositeljke za 2009. i 2010. godinu vrednuje na način koji je za nju povoljniji , tako što je napredovala za jedan platni razred u okviru svoje platne grupe, posebno imajući u vidu da se tokom 2009. godine nalazila na stručnom usavršavanju i da se za tu godinu nije mogao ceniti obim i kvalitet njenog rada.

Podnositeljka je izjavila žalbu protiv navedenog prvostepenog rešenja, ističući kao i u svim prethodnim žalbama, da je trebalo da napreduje za dva platna razreda, a ne za jedan platni razred u okviru svoje platne grupe, predlažući drugostepenom organu da utvrdi koeficijent plate u visini od 3,49, prema trećem platnom razredu, VII platne grupe.

Drugostepeni organ je rešenjem broj 120-01-1215/2016-01 od 10. oktobra 2016. godine poništio navedeno prvostepeno rešenje i rešio stvar tako što je podnositeljki, počev od 1. januara 2011. godine, odredio koeficijent za obračun i isplatu plate u visini od 3,16, prema prvom platnom razredu, VII platne grupe , i bliže odredio način na koji joj se utvrđuje plata. U obrazloženju drugostepenog rešenja je navedeno: da je drugostepeni organ upotpunio postupak, radi bržeg i ekonomičnijeg otklanjanja nedostataka prvostepenog postupka, u smislu odredbe člana 232. stav 1. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, a potom poništio prvostepeno rešenje i rešio stvar kao u dispozitivu; da je dostupna službena dokumentacija osnov za utvrđivanje odlučnih činjenica za pravilnu primenu materijalnog prava; da je prvostepeni organ bio dužan da u ponovnom postupku odluči o osnovnom koeficijentu plate podnositeljke i da oceni da li su ispunjeni uslovi za utvrđivanje koeficijenta po osnovu napredovanja, budući da je rešenje od 14. maja 2012. godine, kojim je bilo odlučeno o njenom napredovanju, poništeno i predmet vraćen na ponovni postupak i odlučivanje; da je napredovanje državnih službenika, prema privremenom režimu napredovanja iz člana 54. Zakona o platama državnih službenika i nameštenika, vršeno 2011. godine na osnovu ocena dobijenih za 2009. i 2010. godinu; da je u tom režimu moglo da napreduje najviše 20% od ukupnog broja državnih službenika, i to na osnovu predloga rukovodioca unutrašnje jedinice u kojoj državni službenik radi, posle razgovora s licem koje je neposredno pretpostavljeno državnom službeniku; da je prvo napredovanje primenom redovnog režima napredovanja iz člana 16. naved enog zakona bilo moguće sprovesti tek u 2013. godini, jer je za njegovu primenu potrebno da se ispune uslovi u pogledu određenog broja i vrste dobijenih ocena; da podnositeljka nije ocenjena za 2009. godinu ; da uzimajući u obzir zakonom propisani period trajanja privremenog režima napredovanja u viši platni razred i početak primene sistemskih (vremenski neograničenih) zakonskih rešenja o napredovanju državnih službenika u viši platni razred, proizlazi da podnositeljka nije ispunjavala uslove za napredovanje u 2011. godini; da stoga koeficijent plate u visini od 3,32, prema drugom platnom razredu, VII platne grupe, nije u skladu sa članom 13. st. 2. i 3. i članom 14. Zakona o platama državnih službenika i nameštenika; da je odluka kao u dispozitivu doneta, saglasno odredbi člana 232. stav 1. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku. (Podnositeljka je 10. novembra 2016. godine podnela predlog za odlaganje izvršenja navedenog drugostepenog rešenja, koji je odbijen rešenjem Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 14598/16 od 24. novembra 2016. godine, u kome je navela da je od donošenja navedenog drugostepenog rešenja njena zarada umanjena u većem obimu, prilažući „obračun sredstava za isplatu zarade i drugih primanja zaposlenih“ za mesec oktobar 2016. godine, iz koga proizlazi da se zarada umanjuje po osnovu razlike više isplaćene zarade po koeficijentu u iznosu od 3.669,23 dinara.)

Podnositeljka je u tužbi podnetoj protiv navedenog drugostepenog rešenja istakla da je drugostepeni organ odredio manji koeficijent plate od onog koji je bio određen rešenjem prvostepenog organa, čime je povredio odredbu člana 234. stav 2. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku.

Osporenom presudom Upravnog suda - Odeljenje u Kragujevcu U. 14598/ 16 od 27. oktobra 2017. godine odbijena je navedena tužba podnositeljke. Po oceni Upravnog suda, tuženi organ je pravilno sankcionisao postupanje prvostepenog organa, poništio rešenje tog organa i odlučio kao u dispozitivu pobijanog rešenja, dajući za svoju odluku dovoljne razloge koje kao pravilne prihvata sud, pa se navodima tužbe ne dovodi u sumnju pravilnost pobijanog rešenja. U obrazloženju osporene presude je navedeno da je Upravni sud cenio navode tužbe kojima podnositeljka osporava utvrđeni koeficijent za obračun i isplatu plate , ali je našao da to nije od uticaja na drukčije odlučivanje, jer je podnositeljki pravilno, shodno članu 13. Zakona o platama državnih službenika i nameštenika, utvrđen koeficijent za obračun i isplatu plate u visini 3,16, prema prvom platnom razredu, VII platne grupe , budući da nije ispunila uslove za napredovanje u 2011. godini zbog toga što nije ocenjena za 2009. godinu, što podnositeljka tužbom i ne spori.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Za odlučivanje Ustavnog suda u ovoj ustavnosudskoj stvari, pored navedene ustavne odredbe, relevantne su i odredbe sledećih zakona i propisa:

Zakonom o platama državnih službenika i nameštenika („Službeni glasnik RS“, br. 62/06, 63/06, 115/06, 101/07, 99/10, 108/13, 99/14 i 95/18) je propisano: da u svakoj platnoj grupi u koju su svrstana izvršilačka radna mesta postoji osam platnih razreda (član 12. stav 1.); da platni razredi izražavaju napredovanje na istom izvršilačkom radnom mestu pod uslovima koji su određeni ovim zakonom (stav 2.); da se koeficijent za izvršilačko radno mesto određuje prema platnom razredu platne grupe u kojoj se nalazi izvršilačko radno mesto (član 13. stav 2.); da koeficijent za izvršilačko radno mesto, razvrstano u zvanje samostalnog savetnik a, svrstano u VII platnu grupu, prema prvom platnom razredu iznosi 3,16, a prema drugom platnom razredu iznosi 3,32 (stav 3.); da se rešenjem o koeficijentu određuje platna grupa u kojoj se nalazi radno mesto, broj platnog razreda i visina koeficijenta (član 14. stav 2.); da će se napredovanje državnih službenika u viši platni razred platne grupe zasnivati do 2011. godine na obimu i kvalitetu njihovog rada, koji se vrednuje (…) 2011. godine za 2009. godinu i 2010. godinu (član 54. stav 1.); da godine 2009. i 2011. u viši platni razred može da napreduje najviše po 20% ukupnog broja državnih službenika u državnom organu, o čemu rukovodilac državnog organa donosi posebna rešenja do kraja februara 2009. godine i 2011. godine (stav 2.); da napredovanje državnog službenika u viši platni razred predlaže rukovodilac unutrašnje jedinice u kojoj državni službenik radi, posle razgovora s licem koje je neposredno pretpostavljeno državnom službeniku (stav 3.).

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97, 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) bilo je propisano: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da drugostepeni organ može odbiti žalbu, poništiti rešenje u celini ili delimično, ili ga izmeniti (član 229. stav 3.); da ako drugostepeni organ utvrdi da je u prvostepenom postupku učinjena nepravilnost koja čini rešenje ništavnim, oglasiće takvo rešenje ništavnim, kao i onaj deo postupka koji je sproveden posle te nepravilnosti (član 231. stav 1.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, da ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar ( član 232. stav 1.); da ako drugostepeni organ utvrdi da je u prvostepenom rešenju (…) pogrešno primenjen pravni propis na osnovu koga se rešava upravna stvar, (…) on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar (član 233. stav 1.); da drugostepeni organ može povodom žalbe izmeniti prvostepeno rešenje na štetu žalioca, ali samo iz nekog od razloga predviđenih u čl. 253, 256. i 257. ovog zakona (član 234. stav 2.).

Odredbom člana 253. stav 1. istog Zakona bili su propisani slučajevi u kojima će nadležni organ poništiti po osnovu službenog nadzora konačno rešenje.

Odredbom člana 253. stav 2. istog Zakona bilo je propisano da se konačno rešenje može ukinuti po osnovu službenog nadzora ako je njime očigledno povređen materijalni zakon (…) .

Odredbama člana 256. i 257. istog Zakona bilo je propisano vanredno ukidanje izvršnog rešenja i oglašavanje rešenja ništavim.

5. Imajući u vidu da iz sadržine ustavne žalbe proizlazi da podnositeljka tvrdnju o povredi prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava dovodi u vezu sa trajanjem postupka određivanja koeficijenta za obračun i isplatu plate, koji je pravnosnažno okončan osporenom presudom, kao i da je u tom pogledu opredeljen zahtev ustavne žalbe, Ustavni sud je ocenio da su ispunjeni uslovi da u postupku po ovoj ustavnoj žalbi ispita istaknutu povredu prava na suđenje u razumnom roku. Ustavni sud je konstatovao da je o koeficijentu plate podnositeljke, počev od 1. januara 2011. godine, paralelno rešavano u postupk u u kome je odlučivano o njenom raspoređivanju i u postupku u kome je odlučivano o njenom napredovanju, a od 18. jula 2014. godine, kada je izvršeno spajanje navedenih postupaka, o koeficijentu plate je rešavano u jednom postupku. Polazeći od izloženog, Ustavni sud je uzeo da je period merodavan za ocenu povrede prava na suđenje u razumnom roku počeo da teče januara 2011. godine, kada je podnositeljka izjavila žalbu protiv rešenja prvostepenog organa od 1. januara 2011. godine, kojim je prvi put odlučeno o koeficijentu plate (iz spisa predmeta se ne može utvrditi tačan datum podnošenja žalbe) , do donošenja osporene presude Upravnog suda - Odeljenje u Kragujevcu od 27. oktobra 2017. godine, što iznosi sedam godina i deset meseci.

Pored same dužine trajanja postupka, Ustavni sud je, pri ocenjivanju da li je period odlučivanja nadležnih organa i suda o pravu podnositeljke ustavne žalbe bio razuman, uzeo u razmatranje i sledeće kriterijume: složenost predmeta, njegov značaj za podnositeljku, ponašanje podnositeljke kao stranke u postupku i postupanje nadležnih organa i suda pred kojima je vođen postupak.

Primenjujući navedene kriterijume na konkretan slučaj, Ustavni sud nalazi da predmet osporenog postupka nije bio činjenično i pravno složen, jer je trebalo utvrditi da li je podnositeljka, u skladu sa odredbama člana 54. Zakona o platama državnih službenika i nameštenika, ispunila uslove za napredovanje u 2011. godini prelaskom u viši platni razred u okviru platne grupe u koju je svrstano radno mesto na koje je raspoređena. Sa stanovišta značaja predmeta postupka, Ustavni sud nalazi da je podnositeljka imala pravni i materijalni interes da napreduje u viši platni razred u okviru svoje platne grupe. Podnositeljka nije doprinela dugom trajanju osporenog postupka.

Ispitujući postupanje nadležnih organa i suda u upravnom sporu, Ustavni sud konstatuje da je u osporenom postupku doneto deset rešenja prvostepenog i 12 rešenja drugostepenog organa, kao i četiri presude Upravnog suda. Ustavni sud je našao da je drugostepeni organ prevashodno doprineo dugom trajanju osporenog postupka, jer je, pri istom činjeničnom stanju , doneo različite odluke o zakonitosti rešenja prvostepenog organa kojima je podnositeljki utvrđen koeficijent plate po osnovu napredovanja. Naime, drugostepeni organ je rešenjem od 6. jula 2012. godine odbio žalbu podnositeljke protiv prvostepenog rešenja o napredovanju od 14. maja 2012. godine , dok je rešenjem od 10. oktobra 2016. godine , u postupku po žalbi podnositeljke, poništio prvostepeno rešenje o napredovanju od 28. avgusta 2016. godine i utvrdio osnovni koeficijent plate, bez napredovanja u viši platni razred . Time je drugostepeni organ propustio da ranije otkloni povredu materijalnog prava učinjenu u rešenjima prvostepenog organa, što je nepotrebno produžilo trajanje osporenog postupka. Iako je Upravni sud presude po tužbama podnositeljke doneo u rokovima koji se mogu smatrati razumnim, Ustavni sud ukazuje na relevantnu praksu Evropskog suda za ljudska prava (u daljem tekstu: ESLjP), koji je izrazio stanovište da činjenica da se više puta nalaže ponovno razmatranje jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (ESLjP, presuda Pavlyulynets protiv Ukrajine, predstavka broj 70763/01, od 6. septembra 2005. godine, stav 51, i presuda Cvetković protiv Srbije, predstavka broj 17271/04, od 10. juna 2008. godine, stav 51.).

Imajući u vidu izloženo, Ustavni sud je utvrdio da je u predmetnom postupku povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava, te je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), u ovom delu usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnositeljke ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 1.000 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno određivanje, a posebno dugo trajanje predmetnog postupka, potom životni standard u državi i činjenicu da će dosuđena naknada biti mnogo brže isplaćena na nacionalnom nivou, nego što je to slučaj ako o predmetu odlučuje Evropski sud za ljuska prava.

Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu noviju praksu Evropskog suda za ljudska prava izraženu u presudi Hrustić i drugi protiv Srbije, od 9. januara 2018. godine (predstavke br. 8647/16, 12666/16 i 20851/16) i više drugih presuda, koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, te je uskladio svoju dosadašnju praksu sa navedenim stavovima Evropskog suda.

7. Podnositeljka u ustavnoj žalbi tvrdnju o povredi prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava zasniva na navodima isticanim u postupku koji je prethodio podnošenju ustavne žalbe, da je rešenjem drugostepenog organa od 10. oktobra 2016. godine, koje je doneto po njenoj žalbi, smanjen koeficijent za obračun i isplatu plate određen u rešenju prvostepenog organa od 28. avgusta 2016. godine, suprotno odredbi član 234. stav 2. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku.

Ocenjujući ove navode ustavne žalbe sa stanovišta prava na pravično suđenje zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava, Sud je imao u vidu da se ustavna garancija navedenog prava, pored ostalog, sastoji u tome da odluka suda o nečijem pravu ili obavezi mora biti doneta u postupku koji je sproveden u skladu sa važećim procesnim zakonom, primenom relevantnog materijalnog prava i obrazložena na ustavnopravno prihvatljiv način, jer bi se u protivnom moglo smatrati da je proizvod proizvoljnog i pravno neutemeljenog stanovišta postupajućeg suda.

Ustavni sud je konstatovao da je podnositeljka ustavne žalbe pravnosnažnim rešenjem prvostepenog organa od 18. aprila 2012. godine raspoređena na bliže označeno radno mesto, u Republičkom geodetskom zavodu - Sektor za katastar nepokretnosti - Služba za katastar nepokretnosti Užice, počev od 1. januara 2011. godine. Rešenjem prvostepenog organa od 28. avgusta 2016. godine određen joj je koeficijent za obračun i isplatu plate, u visini od 3,32, prema drugom platnom razredu, VII platne grupe , počev od 1. januara 2011. godine. Podnositeljka je izjavila žalbu protiv navedenog prvostepenog rešenja, smatrajući da je trebalo da napreduje za dva platna razreda u okviru svoje platne grupe, predlažući drugostepenom organu da utvrdi koeficijent plate u visini od 3,49, prema trećem platnom razredu, VII platne grupe. Rešenjem drugostepenog organa od 10. oktobra 2016. godine poništeno je navedeno prvostepeno rešenje i podnositeljki određen koeficijent plate, u visini od 3,16, prema prvom platnom razredu, VII platne grupe. To je obrazloženo time što podnositeljka 2011. godine nije ispunjavala uslove za napredovanje u viši platni razred u okviru svoje platne grupe, u skladu sa odredbama člana 54. Zakona o platama državnih službenika i nameštenika, jer je napredovanje u 2011. godini bilo zasnovano na vrednovanju obima i kvaliteta rada za prethodne dve godine, 2009. i 2010. godinu, a podnositeljka 2009. godine nije ocenjena, budući da je tada bila na stručnom usavršavanju u inostranstvu . Iako je drugostepeni organ naveo da je upotpunio postupak, u smislu odredbe člana 232. stav 1. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, tako što je „utvrdio odlučne činjenice“ za pravilnu primenu materijalnog prava, Ustavni sud je našao da je drugostepeni organ odlučio na osnovu istog činjeničnog stanja utvrđenog u prvostepenom postupku, koje je i sam već razmatrao u svojim prethodnim rešenjima. Po oceni Ustavnog suda, drugostepeni organ je u postupku po žalbi podnositeljke doneo rešenje koje je za nju nepovoljnije od prvostepenog rešenja, zbog toga što je utvrdio da je u prvostepenom rešenju pogrešno primenjeno materijalno pravo u njenu korist.

Polazeći od izloženog, Ustavni sud je ocenio da se u postupku koji je pravnosnažno okončan osporenom presudom Upravnog suda kao sporno postavilo pravno pitanje da li je drugostepeni organ bio ovlašćen, u skladu sa odredbama ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku (u da ljem tekstu: Zakon), da u postupku po žalbi podnositeljke poništi prvostepeno rešenje zbog pogrešne primene materijalnog prava i sam reši stvar na način nepovoljniji za podnositeljku.

Ustavni sud ukazuje na to da je pogrešna primena materijalnog prava u prvostepenom rešenju bila razlog zbog koga je drugostepeni organ bio dužan da u postupku po žalbi ukloni prvostepeno rešenje iz pravnog prometa i sam reši stvar, nezavisno od toga da li je to bilo na štetu stranke koja je izjavila žalbu. Pri tome, drugostepeni organ nije bio ovlašćen da povodom žalbe, na osnovu činjeničnog stanja utvrđenog u prvostepenom postupku, poništi prvostepeno rešenje i sam reši stvar na način koji je nepovoljniji za stranku koja je izjavila žalbu , primenom odredbe člana 232. stav 1. Zakona, na koju se pozvao u konkretnom slučaju, niti primenom odredbe člana 233. stav 1. Zakona, kojom je pogrešna primena pravnog propisa na osnovu koga se rešava upravna stvar bila predviđena kao jedan od razloga za poništaj prvostepenog rešenja. Sa druge strane, drugostepeni organ je bio ovlašćen da interveniše u odnosu na prvostepeno rešenje na štetu stranke u postupku po njenoj žalbi, na osnovu odredbe člana 234. stav 2. Zakona, kojom je bilo propisano da se izmena prvostepenog rešenja mogla vršiti na štetu žalioca samo iz onih razloga koji su predstavljali osnov za primenu tri vanredna pravna sredstva u upravnom postupku: poništavanje i ukidanje po osnovu službenog nadzora (član 253.), vanredno ukidanje (član 256.) i oglašavanje rešenja ništavim (član 257.). Dakle, i povodom žalbe, kao odstupanje od načela zabrane reformatio in peius, drugostepeni organ je bio dužan da, po službenoj dužnosti, vodi računa o postojanju nekog od razloga koji su bili predviđeni u čl. 253, 256. i 257. Zakona, a radi zaštite zakonitosti i javnog interesa. Među tim razlozima je i očigledna povreda materijalnog zakona koja je odredbom člana 253. stav 2. Zakona bila propisana kao razlog za ukidanje konačnog rešenja po osnovu službenog nadzora. Prema tome, drugostepeni organ nije morao da sačeka da rešenje prvostepenog organa postane konačno ili izvršno , pa da tek onda pokrene postupak za njegovo uklanjanje primenom nekog od navedenih vanrednih pravn ih sredst ava, već je bio ovlašćen da odmah, u žalbenom postupku, ukloni prvostepeno rešenje. Ukoliko to ne bi učinio povodom izjavljene žalbe, imao bi obavezu da naknadno, po službenoj dužnosti, pokrene odgovarajući postupak i da ukloni takvo rešenje, te samim tim izmeni pravni položaj stranke na njenu štetu. U tom smislu je odredba člana 234. stav 2. Zakona predstavljala izraz načela ekonomičnosti postupka iz člana 14. Zakona.

Iako u rešenju drugostepenog organa od 10. oktobra 2016. godine nisu navedene odredbe Zakona koje bi bile pravni osnov za donošenje odluke na štetu podnositeljke koja je izjavila žalbu, Ustavni sud smatra da pomenuti propust drugostepenog organa, koji nije otklonjen u osporenoj presudi Upravnog suda, ne mora, u konkretnom slučaju, imati za posledicu povredu prava podnositeljke na pravično suđenje. S tim u vezi, Ustavni sud je vodio računa o tome da li bi ishod postupka po žalbi podnositeljke bio isti i u slučaju da je drugostepeni organ primenio odredbe člana 234. stav 2. i člana 253. stav 2. Zakona, kojima je propisana izmena ožalbeno g rešenja na štetu žalioca ako je njime očigledno povređen materijalni zakon. Ustavni sud je uzeo u obzir da je drugostepeni organ u postupku po žalbi, na osnovu odredbe člana 234. stav 2. Zakona, mogao da primeni samo razlog koji je bio propisan odredbom člana 253. stav 2. Zakona – očigledna povreda materijalnog zakona , ali ne i da ukine prvostepeno rešenje, jer je ukidanje tom zakonskom odredbom propisano kao način uklanjanja konačnog rešenja iz pravnog prometa . Prema odredbama čl. 229. do 234. Zakona, drugostepeni organ je u postupku po žalbi mogao da odbije žalbu, da poništi ožalbeno rešenje, da ga izmeni i da ga oglasi ništavim u celini ili delimično , a ne i da ga ukine. Dakle, izmena prvostepenog rešenja na štetu žalioca zbog očigledne povrede materijalnog zakona bi se sastojala u poništavanju tog rešenja i rešavanju same stvari na drugi način, što upravo predstavlja odluku drugostepenog organ a sadržanu u dispozitivu rešenja od 10. oktobra 2016. godine.

Imajući u vidu da je drugostepeni organ bio ovlašćen da u postupku po žalbi, po službenoj dužnosti, utvrdi da je u prvostepenom rešenju očigledno povređen materijalni zakon i da iz tog razloga izmeni prvostepeno rešenje na štetu podnositeljke ustavne žalbe , što je u konkretnom slučaju i učinio, Ustavni sud je ocenio da primena procesnog prava u navedenom drugostepenom rešenju i osporenoj presudi Upravnog suda nije uticala na pravičnost sprovedenog postupka, s obzirom na to da bi njegov ishod bio isti i u slučaju da su primenjene odredbe merodavnog procesnog prava. Ustavni sud je, takođe, utvrdio da drugostepeno rešenje sadrži detaljno i jasno obrazloženje zasnovano na ustavnopravno prihvatljivom tumačenju i primeni merodavnog materijalnog prava, zbog čega je ocenio da osporena presuda Upravnog suda, kojom su u potpunosti prihvaćeni razlozi iz drugostepenog rešenja, i u tom pogledu ispunjava zahteve pravičnosti iz člana 32. stav 1. Ustava.

Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je ocenio da osporenom presudom Upravnog suda nije povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, te je ustavnu žalbu u ovom delu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, odbio kao neosnovanu, odlučujući kao u prvom delu tačke 3. izreke.

8. Povodom pozivanja na povredu načela zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava, Ustavni sud ukazuje na to da se radi o načelu u skladu sa kojim se ostvaruju sva zajemčena prava i slobode, a čija povreda može biti samo akcesorne prirode, što znači da može biti vezana samo za istovremeno utvrđenu povredu ili uskraćivanje konkretnog Ustavom zajemčenog prava ili slobode, što u ovom predmetu nije bio slučaj kada je reč o osporenoj presudi.

Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio ustavnu žalbu u ovom delu, jer nisu ispunjene Ustavom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, rešavajući kao u drugom delu tačke 3. izreke.

9. Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.

Odluka o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti