Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za ponovno uspostavljanje isplate penzije

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu, utvrđujući povredu prava na suđenje u razumnom roku. Upravni postupak za ponovno uspostavljanje isplate penzije, pokrenut 2013. godine, nije okončan ni nakon više od sedam godina, usled neefikasnog postupanja upravnih organa i višestrukog vraćanja predmeta na ponovni postupak.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Jovan Ćirić, Gordana Ajnšpiler Popović, dr Vladan Petrov i dr Milan Škulić, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi A. R . iz sela M, kod Prizrena , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 17. juna 2021. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba A. R . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – služba Direkcije Fonda u Prištini u predmetu D. broj 138 podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo podnosiocu ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 800 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

4. Odbacuje se zahtev podnosioca za naknadu materijalne štete.

O b r a z l o ž e nj e

1. A. R . iz sela M, kod Prizrena je, 17. jul a 2018. godine, preko punomoćnika R. G, advokata iz Novog Pazara, Ustavnom sudu podneo ustavnu žalbu, a potom i više dopuna ustavne žalbe, zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, prava na imovinu iz člana 58. Ustava i prava na penzijsko osiguranje iz člana 70. Ustava u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcije Fonda u Prištini u predmetu D. broj 138 . Podnosilac se istovremeno pozvao na povredu prava zajemčenih odredbama člana 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao i člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju. Ustavni sud ukazuje da je sadržina prava garantovanih označenim odredbama Evropske konvencije zajemčena i odgovarajućim odredbama Ustava, zbog čega Ustavni sud njihovu eventualnu povredu ispituje u odnosu na odredbe Ustava.

Podnosilac je u ustavnoj žalbi ukazao da je zahtev za uspostavljanje isplate penzije podneo 7. marta 2013. godine, te da postupak nije pravnosnažno okončan. Podnosilac ustavne žalbe je postavio zahtev za naknadu materijalne i nematerijalne štete.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnosilac ustavne žalbe je 7. marta 2013. godine podneo Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje – služba Direkcije Fonda u Prištini zahtev za uspostavljanje isplate penzije priznate rešenjem broj 7019192436 od 14. novembra 1990. godine. Podnosilac je naveo da je isplata penzije vršena do januara 1999. godine.

Rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – služba Direkcije Fonda u Prištini broj 182.1.4-57/2013 od 6. novembra 2013. godine predmetni zahtev je odbijen.

Protiv navedenog rešenja podnosilac je izjavio žalbu, koja je rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija Fonda broj 01-02/182.6.4 1829/14 od 4. februara 2014. godine odbijena kao neosnovana.

Podnosilac je 7. marta 2014. godine podneo tužbu protiv navedenog konačnog upravnog akta, koja je presudom Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 3760/14 od 1 1. decembra 2014. godine uvažena, poništeno je drugostepeno rešenje i predmet vraćen na ponovno odlučivanje.

Rešenjem drugostepenog organa uprave broj 01-02/182.6.4 1829/14 od 28. aprila 2015. godine poništeno je rešenje prvostepenog organa uprave od 6. novembra 2013. godine i predmet vraćen na ponovni postupak i odlučivanje.

U ponovnom postupku prvostepeni organ uprave je doneo rešenje broj 182.6.3-415/15 od 24. septembra 2015. godine kojim je predmetni zahtev ponovo odbijen. Navedeno rešenje je dostavljeno podnosiocu 6. februara 2017. godine.

Protiv navedenog rešenja podnosilac je 8. februara 2017. godine izjavio žalbu, koja je odbijena kao neosnovana rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija Fonda broj 01-02/182.6.4 1829/14 od 1 0. aprila 2017. godine.

Podnosilac je 11. maja 2017. godine podneo tužbu protiv navedenog konačnog upravnog akta, koja je presudom Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 7564/17 od 5. jula 2018. godine uvažena, poništeno je drugostepeno rešenje i predmet vraćen na ponovno odlučivanje.

Rešenjem drugostepenog organa uprave broj 01-02/182.6.4 1829/14 od 4. septembra 2018. godine poništeno je rešenje prvostepenog organa uprave od 24. septembra 2015. godine i predmet vraćen na ponovni postupak i odlučivanje.

U ponovnom postupku prvostepeni organ uprave je doneo rešenje broj 182.6.3-495/18 od 7. novembra 2018. godine kojim je predmetni zahtev ponovo odbijen.

Protiv navedenog rešenja podnosilac je 6. decembra 2018. godine izjavio žalbu, koja je odbijena kao neosnovana rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija Fonda broj 01-02/182.6.4 15055/18 od 21. januara 2019. godine.

Podnosilac je 26. februara 2019. godine podneo tužbu protiv navedenog konačnog upravnog akta, koja je presudom Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 3146/19 od 26. novembra 2020. godine uvažena, poništeno je drugostepeno rešenje i predmet vraćen na ponovno odlučivanje.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu podnosilac, pored ostalog, ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10) bilo je propisano: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.).

Odredbama sada važećeg Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS", br. 18/16 i 95/18) propisano je: da kad je postupak pokrenut po zahtevu stranke ili po službenoj dužnosti, a u interesu stranke, i kada se o upravnoj stvari odlučuje u postupku neposrednog odlučivanja, organ je dužan da izda rešenje najkasnije u roku od 30 dana od pokretanja postupka; da kad je postupak pokrenut po zahtevu stranke ili po službenoj dužnosti, a u interesu stranke, i kada se o upravnoj stvari ne odlučuje u postupku neposrednog odlučivanja, organ je dužan da izda rešenje najkasnije u roku od 60 dana od pokretanja postupka (član 145. st. 2. i 3.); da se rešenje kojim se odlučuje o žalbi izdaje bez odlaganja, a najkasnije u roku od 60 dana od kada je predata uredna žalba, izuzev ako zakonom nije propisan kraći rok (član 174.).

5. Ocenjujući navode podnosioca ustavne žalbe da mu je u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – služba Direkcije Fonda u Prištini u predmetu D. broj 138 povređeno pravo na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud ukazuje da je upravni postupak pokrenut 7. marta 2013. godine, zahtevom podnosioca, te da postupak nije pravnosnažno okončan. Iz navedenog proizlazi da osporeni postupak traje više od sedam godina.

Navedeno trajanje postupka očigledno ukazuje da postupak nije okončan u roku koji se može smatrati razumnim za odlučivanje. Međutim, imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja organa uprave koji vode postupak, odnosno suda, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da je u ovom upravnom postupku činjenično stanje bilo donekle složeno, ali da se nisu postavila složena pravna pitanja, posebno imajući u vidu da je, nakon donošenja presude Grudić protiv Srbije, od 17. aprila 2012. godine (predstavka broj 31925/08), Evropski sud za ljudska prava doneo odluku u predmetu Skenderi i drugi protiv Srbije, od 27. jula 2017. godine (predstavke br. 15090/08, 27952/10, 35372/10, 35374/10 i 47575/12), a koji se, takođe, odnosio na pitanje obustave isplate penzija osiguranicima sa prebivalištem na teritoriji AP Kosovo i Metohija i njihovo ponovno uspostavljanje.

Ustavni sud konstatuje da je podnosilac imao legitiman interes da se o njegovom zahtevu za uspostavljanje isplate penzije odluči u razumnom roku.

Ispitujući postupanje organa uprave i Upravnog suda u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je ocenio da je postupanje organa uprave prevashodno dovelo do dugog trajanja osporenog postupka. Ustavni sud je iz spisa predmeta utvrdio da su za sedam godina u predmetnom postupku donete tri odluke prvostepenog organa uprave, pet rešenja drugost epenog organa i da su vođena tri upravna spora. Prema stanovištu koje je izrazio i Evropski sud za ljudska prava, činjenica da se više puta nalaže ponavljanje razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (videti npr. predmet Pavlyulynets protiv Ukrajine, predstavka broj 70767/01 , od 6. septembra 2005. godine i Cvetković protiv Srbije, predstavka broj 17271/04 , od 10. juna 2008. godine). Pored toga, Ustavni sud ukazuje da predmetni postupak nije pravnosnažno okončan.

Ustavnopravna ocena postupka u ovoj upravnopravnoj stvari, zasnovana na dosadašnjoj praksi Ustavnog suda, potvrđuje da je u konkretnom slučaju povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je utvrdio povredu navedenog ustavnog prava i usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u tački 1. izreke, dok je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku, saglasno odredbama člana 89. st. 1. i 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15).

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocu ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 800 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde , u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpeo podnosilac ustavne žalbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete, posebno dužinu trajanja predmetnog postupka. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja pravičnu i adekvatnu naknadu za povredu prava koju je podnosilac ustavne žalbe pretrpeo zbog navedenog postupanja nadležnih upravnih organa. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je, takođe, imao u vidu praksu ovog suda, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom licu pruža odgovarajuće zadovoljenje.

Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu noviju praksu Evropskog suda za ljudska prava izraženu u presudi Hrustić i drugi protiv Srbije, od 9. januara 2018. godine (predstavke br. 8647/16, 12666/16 i 20851/16), i više drugih presuda, a koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku. Usklađujući svoju dosadašnju praksu sa navedenim stavovima Evropskog suda, Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu pravičnu kompenzaciju za povredu prava koju je podnosilac ustavne žalbe pretrpeo zbog nedelotvornog postupanja organa uprave.

7. Imajući u vidu da postupak nije pravnosnažno okončan, to je Ustavni sud zahtev podnosioca ustavne žalbe za naknadu materijalne štete, kao i zahtev podnosioca ustavne žalbe kojim je traženo da Ustavni sud utvrdi i povredu ostalih prava označenih u ustavnoj žalbi, odbacio kao preuranjen, rešavajući kao u tački 4. izreke, odnosno kao u drugom delu tačke 1. izreke, saglasno članu 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu.

8. U vezi zahteva za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom, Ustavni sud ukazuje da nema osnova za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom, u smislu odredbe člana 6. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu (s tim u vezi videti, pored drugih, Odluku Už-633/2011 od 8. maja 2013. godine, na internet stranici : www.ustavni.sud.rs).

9. Na osnovu svega iznetog i odredaba člana 42b stav 1. tačka1), člana 45. tačka 9), člana 46. tačka 9) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.