Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu i utvrđuje povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji traje preko osam godina. Podnosiocima se dosuđuje naknada nematerijalne štete od po 400 evra zbog neefikasnosti upravnih organa.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije Milan Stanić, dr Milan Škulić, Miroslav Nikolić, dr Dragana Kolarić, dr Jovan Ćirić, dr Milan Marković i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Ž. I . iz sela T, opština Ub, i M. P, B . O, Ž . M, B . J . i S . M, svih iz sela B, opština Ub, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 19. jula 2017 . godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Ž. I, M . P, B . O, Ž . M, B . J . i S . M . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor za materijalno-finansijske poslove u predmetu broj 3960/17 podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku , zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije .

2. Utvrđuje se pravo podnosilaca ustavne žalbe na naknadu nematerijal ne štete svakom u iznosu od po 400 evra u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se upravni postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. Ž. I . iz se la T, opština Ub, i M. P, B . O, Ž . M, B . J . i S . M, svi iz sela B, opština Ub, podneli su Ustavnom sudu, 25. decembra 2015. godine, preko punomoćnika Jasmine Mihailović , advokata iz Valjeva, ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku , kao elementa prava na pravično suđenje iz člana 32. s tav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji je u to vreme vođen pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova u predmetu broj 5278/15.

U ustavnoj žalbi je detaljno opisan tok upravnog postupka koji se vodi povodom zahteva podnosilaca od 1. oktobra 2008. godine, uz navođenje razloga koji se odnose na složenost predmeta postupka, postupanje nadležnih upravnih organa i sudova, kao i na ponašanje podnosilaca.

Predloženo je da Ustavni sud utvrdi povredu prava na suđenje u razumnom roku, naloži okončanje postupka i utvrdi pravo podnosilaca na naknadu nematerijalne štete zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u opredeljenom novčanom iznosu.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosilaca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njihovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, kao i u spise predmeta Ministarstva unutrašnjih poslova – Sektor za materijalno-finansijske poslove broj 3960/17, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnosioci ustavne žalbe su 1. oktobra 2008. godine Ministarstvu unutrašnjih poslova – Sektor za zaštitu i spasavanje podneli zahtev za isplatu troškova prevoza za dolazak na posao i odlazak sa posla za poslednje tri godine.

Ministarstvo unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova - Uprava za ljudske resurse (u daljem tekstu: prvostepeni organ) je rešenjem broj 120-1399/08 od 24. novembra 2008. godine odbilo navedeni zahtev, sa obrazloženjem da podnosioci nisu dostavili dokaze da su imali stv arne troškove prevoza. Rešenjem Žalbene komisije Vlade (u daljem tekstu: drugostepeni organ) broj 120-01-15/2009-01 od 30. januara 2009. godine odbijena je kao neosnovana žalba podnosilaca .

Povodom podnete tužbe, Vrhovni sud Srbije je rešenjem od 4. marta 2009. godine pozvao punomoćnika podnosilaca da uredi tužbu tako što će precizirati da li je podnosilac S. M . tužilac u upravnom sporu. Punomoćnik podnosilaca je podneskom od 30. marta 2009. godine uredi o tužbu. O tužbi je odlučio Upravni sud - Odeljenje u Kragujevcu presudom U. 7123/10 (2009) od 21. oktobra 2010. godine, kojom je uvažena tužba i poništeno konačno rešenje, zbog toga što tuženi organ nije naveo razloge koji upućuju na obavezujući karakter uputstva Uprave za zajedničke poslove Ministarstva unutrašnjih poslova 05/2 broj 80 od 20. septembra 2004. godine i depeše Direkcije policije, niti propise na osnovu kojih su isti doneti. Takođe je utvrdio da se u spisima predmeta ne nalazi dokumentacija za svakog podnosioca pojedinačno u pogledu relacije, cene mesečne pretplatne karte i drugih podataka od značaja za utvrđivanje traženog prava . Drugostepeni organ je u izvršenju navedene presude Upravnog suda doneo rešenje broj 120-01-803/2010-01 od 15 . decembra 2010. godine, kojim je usvojio žalbu podnosilaca, poništio prvostepeno rešenje od 24. novembra 2008. godine i vratio predmet na ponovni postupak. Kako prvostepeni organ u ponovnom postupku nije doneo rešenje u zakonom propisanom roku, podnosioci su 25. februara 2011. godine izjavili žalbu zbog „ćutanja administracije“.

Rešenjem prvostepenog organa broj 120-1399/08-1 od 10. marta 2011. godine odbijen je kao neosnovan zahtev podnosilaca . O njihovoj žalbi od 31. marta 2011. godine odlučeno je rešenjem drugostepenog organa broj 120-01-730/2011-01 od 29. jula 2011. godine tako što je ista usvojena, poništeno prvostepeno rešenje i vra ćen predmet na ponovni postupak.

Podnosioci su 22. novembra 2012. godine podneli žalbu zbog nedonošenja prvostepenog rešenja u zakonom propisanom roku. Drugostepeni organ je rešenjem broj 120-01-891/2012-01 od 3. decembra 2012. godine usvojio žalbu zbog „ćutanja administracije" i naložio prvostepenom organu da odmah, a najkasnije u roku od pet dana donese odgovarajuće rešenje i o tome ga obavesti.

Prvostepeni organ je rešenjem broj 120-1399/08-2 od 6. februara 2013. godine ponovo odbio kao neosnovan zahtev podnosilaca, ponavaljajući da je uz zahtev za naknadu troškova prevoza neophodno dostaviti dokaze da se koristi prevozno sredstvo za dolazak i odlazak sa posla i da u tom smislu postoje određeni troškovi. Drugostepeni organ je rešenjem broj 120-01-96/2013-01 od 24. maja 2013. godine usvojio žalbu podnosilaca, poništio navedeno prvostepeno rešenje i vratio predmet na ponovni postupak, uz ponavljanje razloga iz ranijeg rešenja.

Prvostepeni organ je rešenjem broj 120-1399/08-2 od 22. januara 2014. godine po četvrti put odbio kao neosnovan zahtev podnosilaca Ž . I, M . P , B . J . i S . M , pozivajući se dodatno na stav iznet u presudi Apelacionog suda u Beogradu Gž1. 7168/12 od 16. januara 2013. godine, prema kome se naknada troškova prevoza može potraživati ako se dostave dokazi o izdacima po osnovu prevoza, odnosno autobuske karte za dolazak na posao i povratak sa posla. O žalbi podnosilaca od 12. februara 2014. godine odlučeno je rešenjem drugostepenog organa broj 120-01- 238/2014-01 od 14. jula 2014. godine, tako što je ista usvojena, poništeno navedeno prvostepeno rešenje i vraćen predmet na ponovni postupak, sa istim razl ozima kao u prethodnim rešenjima i ukaz ivanjem prvostepenom organu da je propustio da odluči o zahtevu podnosilaca B . O . i Ž . M.

Prvostepenim rešenjem broj 5278/15 od 1. oktobra 2015. godine odbijen je kao neosnovan zahtev podnosilaca. O žalbi izjavljenoj 15. oktobra 2015. godine odlučeno je rešenjem drugostepenog organa broj 120-01-132/2016-01 od 27. aprila 2016. godine, kojim je poništeno navedeno prvostepeno rešenje.

U nastavku postupka, prvostepena rešenja broj 8198/16 od 5. oktobra 2016. godine (dostavljeno 22. novembra 2016. godine) i broj 3960/17 od 29. marta 2017. godine poništena su rešenjima drugostepenog organa broj 114-02-3/2017-01 od 26. januara 2017. godine i broj 114-02-14/2017-01 od 3. maja 2017. godine, te je predmet po sedmi put vraćen na ponovni postupak.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10), koji se primenjivao do 30. juna 2017. godine, bilo je propisano: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da ako organ protiv čijeg je rešenja dopuštena žalba ne donese rešenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu kao da je njen zahtev odbijen. da ako žalba nije dopuštena, stranka može neposredno pokrenuti upravni spor (stav 2.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, da ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar (član 232. stav 1.); da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, te da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (stav 2.); da ako je žalbu izjavila stranka zato što prvostepeni organ nije doneo rešenje u propisanom roku (član 208. stav 2), drugostepeni organ će tražiti da mu prvostepeni organ saopšti razloge zbog kojih rešenje nije doneseno u roku, da ako nađe da rešenje nije doneseno u roku iz opravdanih razloga, ili zbog krivice stranke, odrediće prvostepenom organu rok za donošenje rešenja, koji ne može biti duži od jednog meseca, da ako razlozi zbog kojih rešenje nije doneseno u roku nisu opravdani, drugostepeni organ će tražiti da mu prvostepeni organ dostavi spise predmeta (član 236. stav 1.); da a ko drugostepeni organ može rešiti upravnu stvar prema spisima predmeta, doneće svoje rešenje, a ako ne može, sam će sprovesti postupak i svojim rešenjem rešiti upravnu stvar, da će izuzetno, ako drugostepeni organ nađe da će postupak brže i ekonomičnije sprovesti prvostepeni organ, naložiti da to učini i da mu prikupljene podatke dostavi u određenom roku, posle čega će sam rešiti upravnu stvar , da je takvo rešenje konačno (stav 2.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.).

Odredbom člana 19. stav 2. Zakonom o upravnim sporovima ("Službeni glasnik RS", broj 111/09 ) propisano je da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta.

5. Ocenjujući navode i razloge ustavne žalbe sa stanovišta prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je pošao od toga da upravni postupak i upravni spor predstavljaju jedinstvenu celinu, te je utvrdio da je osporeni postupak pokrenut povodom zahteva podnosilaca od 1. oktobra 2008. godine i da još nije pravnosnažno okončan. Dakle, traje više od osam godina i devet meseci.

Imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosilaca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak u upravnom sporu, kao i značaja istaknutog prava za podnosioce, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da u ovom upravnom postupku nije bilo složenih pravnih pitanja, niti je činjenično stanje bilo složeno.

Kad je reč o značaju predmeta postupka za podnosi oce ustavne žalbe, Ustavni sud je zaključio da su oni imali legitiman interes da se o osnovanosti zahteva odluči u razumnom roku.

Ocenjujući ponašanje podnosilaca ustavne žalbe, Ustavni sud je našao da su upravo u utvrđenim periodima neaktivnosti upravnih organa, podnosioci imali pravo da koriste pravna sredstva protiv ćutanja uprave, u skladu sa zakonom. S tim u vezi, Ustavni sud je utvrdio da su podnosioci tek 22. novembra 2012. godine izjavili žalbu zbog nedonošenja prvostepenog rešenja u izvršenju drugostepenog rešenja od 29. jula 2011. godine, mada su uslovi za podnošenje te žalbe bili ispunjeni jednu godinu i dva meseca ranije. Sa druge strane, podnosioci nisu koristili navedena pravna sredstva, iako je: 1) drugostepeni organ kasnio dva meseca sa donošenjem rešenja po žalbi protiv prvostepenog rešenja od 10. marta 2011. godine; 2) prvostepeni organ kasnio sedam meseci sa donošenjem rešenja u izvršenju drugostepenog rešenja od 24. maja 2013. godine; 3) drugostepeni organ kasnio tri meseca sa donošenjem rešenja po žalbi protiv prvostepenog rešenja od 22. januara 2014. godine; 4) prvostepeni organ kasnio jednu godinu i dva meseci sa donošenjem rešenja u izvršenju drugostepenog rešenja od 14. jula 2014. godine; 5) drugostepeni organ kasnio četiri meseca sa donošenjem rešenja po žalbi protiv prvostepenog rešenja od 1. oktobra 2015. godine; 6) prvostepeni organ kasnio šest meseci sa donošenjem i dostavljanjem rešenja u izvršenju drugostepenog rešenja od 27. aprila 2016. godine. Sledom iznetog, Ustavni sud je utvrdio da period u kome su podnosioci propustili da obezbede pravnu zaštitu protiv „ćutanja uprave“ ukupno iznosi četiri godine i dva meseca, odnosno skoro polovinu dosadašnjeg trajanja postupka. Ustavni sud ukazuje i na praksu Evropskog suda za ljudska prava, prema kojoj, podnosilac treba da pokaže marljivost u vršenju procesnih radnji koje se odnose na njega i da iskoristi obim koji mu domaći zakon pruža za skraćivanje postupka (videti presudu Union Alimentaria Sanders Sa protiv Španije , 11681/85, stav 35, od 7. jula 1989. godine). Pored toga, Ustavni sud je uzeo u obzir da se po tužbi podnosilaca u upravnom sporu nije moglo postupati, zbog čega je nadležni sud morao pozvati njihovog punomoćnika da otkloni uočene nedostatke.

Ispitujući postupanje upravnih organa u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je našao da su dosadašnji tok postupka obeležil a značajn a kašnjenj a prvostepenog organa sa donošenjem rešenja o zahtevu podnosilaca i nepostupanje tog organa po obavezujućim primedbama iz drugostepenih rešenja. Naime, prvostepeni organ po pravilu nije donosio i dostav ljao rešenj a podnosioc ima u zakonom propisanom roku, već ga je često višestruko prekoračivao, tako da je u dva navrata o zahtevu rešavao i duže od jedne godine. Međutim, neprimereno trajanje postupka samo je delimično rezultat opisanog postupanja prvostepenog organa.

Po mišljenju Ustavnog suda, glavni uzrok odugovlačenja je to što je drugostepeni organ sedam puta vraćao predmet na ponovni postupak gotovo u potpunosti iz istih razloga, propuštajući da, u skladu sa svojim ovlašćenjima iz člana 232. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, spreči uporno nepostupanje prvostepenog organa po njegovim primedbama i sam reši upravnu stvar.

Polazeći od svega navedenog , Ustavni sud je ocenio da kašnjenja i propuštanja podnosilaca da koriste pravna sredstva za ubrzanje postupka ne mogu predstavljati prihvatljivo opravdanje za njegovo dosadašnje dugo traj anje, čemu prevashodno doprinosi nedelotvorno i sporo postupanje upravnih organa. Stoga je Ustavni sud utvrdio da je u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor za materijalno-finansijske poslove u predmetu broj 3960/17 podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava, te je usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 - Odluka US, 40/15 - dr. zakon i 103/15), odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocima ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nemat erijalne štete svakom u iznosu od po 400 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstvo pravde , u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno određivanje, a posebno dužinu trajanja predmetnog postupka, kao i utvrđena kašnjenja i propuštanja podnosilaca da u označenim periodima koriste pravna sredstva za njegovo ubrzanje. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu pravičnu naknadu za utvrđenu povredu Ustavom zajemčenog prava. Ustavni sud je, pri tome, imao u vidu postojeću praksu ovog suda i Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku .

8. S obzirom na izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.

Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti