Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu i utvrđuje povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji je trajao preko 20 godina. Glavnu odgovornost za odugovlačenje snosi prvostepeni organ uprave.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Dragana Kolarić, Tatjana Đurkić, dr Milan Škulić, dr Nataša Plavšić, Vesna Ilić Prelić i dr Vladan Petrov, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi D . K-C, M . Ć . i G . N, svih iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 7. marta 2 024. godine, doneo je

O D L U K U

Usvaja se ustavna žalba D. K-C, M . Ć . i G . N . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji je vođen pred Odeljenj em za imovinsko-pravne poslove Uprave gradske opštine Palilula u predmetu broj 462-18/2017-I-3 (ranije predmet broj 462-55/1999-I-3) povređeno pravo podnositeljki ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

O b r a z l o ž e nj e

1. D. K-C, M . Ć . i G . N, sve iz Beograda, podnele su Ustavnom sudu, 23. juna 202 1. godine, ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije , u upravnom postupku označenom u izreci i protiv rešenja Odeljenja za imovinsko-pravne poslove Uprave gradske opštine Palilula broj 462-18/2017-I-3 od 17. marta 2017. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje, prava na jednaku zaštitu prava i prava na imovinu, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1, člana 36. stav 1. i člana 58. stav 1. Ustava, kao i zbog povrede odredbe člana 88. stav 1. Ustava.

U ustavnoj žalbi je, pored ostalog, navedeno da je pravni prethodnik podnositeljki 15. novembra 1999. godine podneo zahtev za poništenje rešenja Odeljenja za poslove privrede i finansija Skupštine opštine Palilula o prenosu prava korišćenja na katastarskim parcelama koje su izuzete iz njegovog poseda i da je posle 17 godina njegov zahtev odbačen kao neblagovremen, nakon čega je u ponovnom postupku odbijen kao neosnovan rešenjem koje se osporava ustavnom žalbom.

Ustavnom žalbom je predloženo da Ustavni sud, pored ostalog, utvrdi povredu prava na suđenje u razumnom roku u osporenom postupku, kao i da „ukine i stavi van snage“ osporeni akt, rešenje Ministarstva finansija – Sektor za imovinsko-pravne poslove broj 463-02-61/2016-07 od 13. aprila 2018. godine i presudu Upravnog suda U. 9372/18 od 22. aprila 2021. godine.

Podnositeljke ustavne žalbe nisu istakle zahtev za naknadu nematerijalne štete.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, uvidom u osporeni akt i spise predmeta Odeljenja za imovinsko-pravne poslove Uprave gradske opštine Palilula broj 462-18/2017-I-3 (ranije predmet broj 462-55/1999-I-3) utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

I. K . iz Beograda (pravni prethodnik podnositeljki ustavne žalbe) podneo je 15. novembra 1999. godine Odeljenju za imovinsko-pravne poslove opštine Palilula zahtev da mu se na osnovu priložene dokumentacije – fotokopije vlasničkog lista i rešenja nadležnog zemljišno - knjižnog suda, izvrši povraćaj zemlje koja nije privedena nameni, „a prema važećim zakonskim propisima “, na k.p. br. …/1, …./2 i …/3 KO Krnjača.

Dopisom prvostepenog organa od 4. aprila 2000. godine podnosilac zahteva je obavešten da je potrebno da dostavi rešenje nadležnog opštinskog organa uprave kojim su izuzete iz njegovog poseda parcele koje su predmet zahteva.

Podnosilac zahteva je 22. februara 2016. godine dostavio prvostepenom organu „precizirani dopunjeni zahtev“, u kome je navedeno da su predmetne parcele izuzete iz poseda rešenjem Odeljenja za poslove privrede i finansija Skupštine opštine Palilula broj 462-205/71-2 od 17. novembra 1971. godine, koje je priloženo uz precizirani zahtev. Navedenim rešenjem je, u tački 1. dispozitiva, preneto pravo korišćenja zemljišta u društvenoj svojini na k.p. broj … KO Krnjača, uz naknadu, sa opštine Palilula u Beogradu na Fond za unapređenje komunalne delatnosti opštine Palilula , radi uređenja terena . U obrazloženju tog rešenja je konstatovano da je Prvi opštinski sud u Beogradu doneo rešenje R. 643/71 od 19. maja 1971. godine, kojim je M. K . (ocu podnosioca zahteva) odre đena naknada za k.p. broj … KO Krnjača i da je u izreci navedeno da se smatra da je tim rešenjem predmetno zemljište izuzeto iz poseda ranijeg vlasnika M . K . i preneto u korist opštine Palilula kao društvena svojina.

Zaključkom prvostepenog organa broj 462-55/1999-I-3 od 25. marta 2016. godine odbačen je kao neblagovremen zahtev I. K . za poništaj pravnosnažnog rešenja Odeljenja za poslove privrede i finansija Skupštine opštine Palilula broj 462-205/71-2 od 17. novembra 1971. godine. U obrazloženju zaključka je navedeno: da je uvidom u pravnosnažno rešenje Prvog opštinskog suda u Beogradu R. 643/71 od 19. maja 1971. godine utvrđeno da se tim rešenjem k.p. broj … KO Krnjača smatrala izuzetom iz poseda; da je odredbama člana 99. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 72/09) propisano da se zahtev za poništaj rešenja o izuzimanju gradskog građevinskog zemljišta iz poseda može podneti u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu zakona; da je taj rok istekao 11. marta 2010. godine, a da je podnosilac precizirani zahtev podneo 22. februara 2016. godine; da je stoga zaključeno da je podnosilac zahteva prekludiran u pravu na podnošenje zahteva u smislu odred aba člana 99. navedenog zakona.

Rešenjem Ministarstva finansija od 23. februara 2017. godine poništen je navedeni zaključak u postupku po žalbi podnosioca i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovno odlučivanje. U rešenju je navedeno da je rok za podnošenje zahteva za poništaj rešenja o izuzimanju zemljišta istekao 11. marta 2010. godine, ali da je predmetni zahtev podnet 15. novembra 1999. godine, zbog čega je potrebno nastaviti postupak po tom zahtevu.

Prvostepeni organ se dopisom od 8. marta 2017. godine obratio Opštinskom pravobranilaštvu gradske opštine Palilula radi izjašnjenja o tome da li je u ponovnom postupku neophodna primena odredaba čl. 31. i 32. Zakona o građevinskom zemljištu, kao važećem u vreme podnošenja zahteva, ili je potrebno primeniti odredbe Zakona o planiranju i izgradnji.

Osporenim rešenjem prvostepenog organa broj 462-18/2017-I-3 od 17. marta 2017. godine odbijen je kao neosnovan zahtev I. K . za poništaj pravnosnažnog rešenja Odeljenja za poslove privrede i finansija Skupštine opštine Palilula broj 462-205/71-2 od 17. novembra 1971. godine . Prvostepeni organ je u obrazloženju rešenja konstatovao da se nadležno pravobranilaštvo izjasnilo da u konkretnom slučaju treba primeniti odredbe čl. 31. i 32. Zakona o građevinskom zemljištu, prema kojima je jedan od uslova za vraćanje zemljišta da do dana stupanja na snagu tog zakona, 5. novembra 1995. godine , nije zaključen sporazum o naknadi, odnosno da nije doneta pravnosnažna odluka o naknadi za izuzeto zemljište. Polazeći od toga da je „za k.p. broj … KO Krnjača regulisano pitanje isplate naknade u celini“, ocenjeno je da nisu ispunjeni uslovi za poništaj pravnosnažnog rešenja broj 462-205/71-2 od 17. novembra 1971. godine.

Rešenjem javnog beležnika J. P . od 10. novembra 2017. godine , koje je postalo pravnosnažno 3. januara 2018. godine, podnositeljke ustavne žalbe su oglašene za zakonske naslednike podnosioca zahteva I . K, koji je preminuo 16. marta 2017. godine.

Rešenjem Ministarstva finansija – Sektor za imovinsko-pravne poslove broj 463-02-61/2016-07 od 13. aprila 2018. godine odbijena je žalba I. K . izjavljena 29. marta 2017. godine protiv osporenog rešenja prvostepenog organa , iz razloga navedenih u tom rešenju. U obrazloženju rešenja je navedeno da bi predmetni zahtev bio odbačen kao neblagovremen i da je podnet na osnovu odredaba Zakona o eksproprijaciji, jer je tim zakonom predviđeno da se rešenje o eksproprijaciji može poništiti u roku od tri godine od pravnosnažnosti odluke o naknadi.

Presudom Upravnog suda U. 9372/18 od 22. aprila 2021. godine odbijena je kao ne osnovana tužba podneta 29. maja 2018. godine, kojom su podnositeljke ustavne žalbe pobijale zakonitost navedenog konačnog rešenja Ministarstva finansija. Upravni sud je prihvatio razloge tuženog organa za odbijanje žalbe i pozvao se na prelazne odredbe Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. i 2009. godine, prema kojima će se postupak po zahtevima podnetim do dana stupanja na snagu tih zakona nastaviti po ranije važećim propisima. Taj sud je, takođe, ocenio neosnovanim navode tužbe da je prvostepeni organ bio dužan da se oglasi nenadležnim i ustupi spise na dalje postupanje Agenciji za restituciju, budući da je zahtev Agenciji mogao da se podnese nezavisno od predmetnog postupka.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu se, pored ostalog, ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Za odlučivanje Ustavnog suda u ovoj pravnoj stvari, pored već navedenih ustavnih odredaba, relevantne su i sledeće odredbe zakona:

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) bilo je propisano: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najkasnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najkasnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.).

Odredbama Zakona o upravnim sporovima ("Službeni glasnik RS", broj 111/09) propisano je: da se upravni spor može pokrenuti i kada nadležni organ o zahtevu, odnosno žalbi stranke nije doneo upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom (član 15.); da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19. stav 1.).

5. Podnositeljke ustavne žalbe smatraju da im je nedelotvornim postupanjem organa uprave i Upravnog suda u postupku u kome je odlučivano o zahtevu njihovog pravnog prethodnika za vraćanje oduzetog zemljišta povređeno pravo na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava .

Ispitujući osnovanost ustavne žalbe izjavljene zbog povrede označenog prava, Sud najpre konstatuje da se pravo na suđenje u razumnom roku, kao element prava na pravično suđenje, jemči i ustavnosudska zaštita ov og prava obezbeđuje od 8. novembra 2006. godine, kada je stupio na snagu Ustav Republike Srbije. Međutim, polazeći od toga da svaki postupak pred sudovima ili drugim nadležnim organima predstavlja jedinstvenu celinu, Sud je stao na stanovište da se prilikom ocene da li se postupak u konkretnom slučaju vodi u okviru razumnog roka ili ne, mora uzeti u obzir i stanje na dan stupanja na snagu Ustava. Ustavni sud je, s tim u vezi, utvrdio da je predmetni postupak započeo 15. novembra 1999. godine, podnošenjem zahteva pravnog prethodnika podnositeljki ust avne žalbe, da su podnositeljke stupile u postupak podnošenjem tužbe Upravnom sudu 29. maja 2018. godine i da je presudom tog suda U. 9372/18 od 22. aprila 2021. godine postupak pravnosnažno okončan. Činjenica da je osporeni postupa k trajao duže od 20 godina prima facie ukazuje na to da nije okončan u okviru razumnog roka. Međutim, polazeći od toga da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom sporu, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja organa i suda koji su vodili postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Po oceni Ustavnog suda, u predmetnom upravnom postupku nije bilo posebno složenih činjeničnih i pravnih pitanja.

Ocenjujući postupanje prvostepenog organa, Ustavni sud je utvrdio da je za dugo trajanje osporenog postupka prevashodno odgovoran prvostepeni organ, koji je nakon 16 godina odbacio zahtev kao neblagovremen, a potom je u ponovnom postupku, u roku propisanom zakonom, doneo osporeno rešenje. Drugostepeni organ je o žalbama podnosioca zahteva odlučivao devet, odnosno 11 meseci duže od roka propisanog zakonom, a Upravni sud je odluku u predmetnom upravnom sporu doneo posle nepune tri godine.

Ispitujući značaj predmeta postupka za podnositeljke ustavne žalbe, Ustavni sud je zaključio da su on e imale značajan pravni i materijalni interes da se u razumnom roku odluči o osnovanosti zahteva koji je podneo njihov pravni prethodnik .

Ocenjujući ponašanje podnositeljki ustavne žalbe, Ustavni sud je našao da podnositeljke svojim radnjama nisu doprinele produženju osporenog postupka. Sud je konstatovao da pravni prethodnik podnositeljki ustavne žalbe u periodu koji je trajao 16 godina nije koristio procesnopravna sredstva protiv ćutanja administracije, predviđena odredbama Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o upravnim sporovima, najpre žalbu, a potom, eventualno, tužbu nadležnom sudu. Ustavni sud je, međutim, našao da navedeni doprinos podnosioca predmetnog zahteva trajanju postupka ne može uticati na odluku Ustavnog suda o postojanju istaknute povrede prava na suđenje u razumnom roku.

Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud je u ovom delu usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u prvom delu izreke, saglasno odredbama člana 89. st. 1. i 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23 ).

Imajući u vidu da podnositeljke ustavne žalbe nisu istakl e zahtev za naknadu nematerijalne štete, a krećući se u okviru zahteva ustavne žalbe, Ustavni sud je, u skladu sa odredbama člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, ocenio da je utvrđenjem povrede prava na suđenje u razumnom roku postignuto pravično zadovoljenje podnositeljki.

6. Ustavnom žalbom je, takođe, osporeno rešenje Odeljenja za imovinsko-pravne poslove Uprave gradske opštine Palilula broj 462-18/2017-I-3 od 17. marta 2017. godine, koje je postalo pravnosnažno donošenjem presude Upravnog suda U. 9372/18 od 22. aprila 2021. godine. Ispitujući procesne pretpostavke za odlučivanje o ustavnoj žalbi u ovom delu, Ustavni sud je konstatovao da iz navedene odredbe člana 170. Ustava proizlazi da se navodi ustavne žalbe moraju zasnivati na ustavnopravnim razlozima kojima se, sa stanovišta Ustavom utvrđene sadržine označenog ustavnog prava ili slobode, potkrepljuju tvrdnje o njegovoj povredi ili uskraćivanju.

U ustavnoj žalbi se u prilog tvrdnji o povredi prav a na pravično suđenje ističe da je bez ijednog pismenog dokaza prihvaćena ocen a prvostepenog organa da je njihovom pravnom prethodniku isplaćena naknada za izuzeto zemljište , te da nisu ispunjeni uslovi iz čl. 31. i 32. Zakona o građevinskom zemljištu. Podnositeljke ukazuju i na to da su organi uprave „u istovetnim slučajevima“ usvajali zahteve za poništaj rešenja o izuzimanju zemljišta iz poseda, na osnovu odredbe člana 99. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji iz 2009. godine, pri čemu isplata naknade nije bila smetnja za usvajanje zahteva.

Ispitujući ove navode sa stanovišta prava na pravično suđenje, Ustavni sud je konstatovao da je pravni prethodnik podnositeljki ustavne žalbe predmetni zahtev podneo 1999. godine, kada je bio na snazi Zakon o građevinskom zemljištu („Službeni glasnik RS“, br. 44/95 i 16/97). Saglasno odredbama tog zakona, koji je stupio na snagu 5. novembra 1995. godine, skupština opštine je imala obavezu da donese opšti akt o utvrđivanju granica zemljišta koje se ne smatra gradskim građevinskim zemljištem (član 31. stav 2.). Na tom zemljištu se, na zahtev ranijeg sopstvenika, odnosno njegovog pravnog sledbenika, uspostavljao režim svojine koji je bio pre stupanja na snagu odluke o određivanju tog zemljišta kao gradskog građevinskog, pod uslovom da do dana stupanja na snagu tog zakona nije zaključen sporazum, odnosno doneta pravosnažna odluka o naknadi za zemljište (član 32. st. 1. i 2.).

Odredbom člana 86. stav 7. Zakona o planiranju i izgradnji („ Službeni glasnik RS“, br. 47/03, 34/06 i 39/09) bilo je propisano da će se na zahtev ranijeg sopstvenika, odnosno njegovog zakonskog naslednika, poništiti pravnosnažno rešenje o izuzimanju gradskog građevinskog zemljišta iz njegovog poseda, ako korisnik gradskog građevinskog zemljišta isto ne privede nameni za koju je zemljište izuzeto, u roku od godinu dana od dana stupanja na snagu ovog zakona. Odredbama člana 99. Zakona o planiranju i izgradnji („ Službeni glasnik RS“, broj 72/09), koji je stupio na snagu 11. septembra 2009. godine, takođe je bila predviđena mogućnost podnošenja takvog zahteva, u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu tog zakona.

Ustavni sud je dalje konstatovao da je podnosilac predmetnog zahteva propustio da podnese zahtev za poništaj pravnosnažnog rešenja o izuzimanju zemljišta iz poseda na osnovu odredaba Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. i 2009. godine, a da 2016. godine, kada je predmetni zahtev preciziran, takva mogućnost više nije postojala, te prvostepeni organ nije mogao da pouči podnosioca zahteva o postojanju drugog načina da ostvari svoje pravo. Budući da iz prelaznih odredaba navedenih zakona proizlazi da su za rešavanje o predmetnom zahtevu merodavne odredb e ranije važećeg Zakona o građevinskom zemljištu, Ustavni sud je ocenio ustavnopravno neprihvatljivim navode ustavne žalbe kojima se ističe da je trebalo primeniti odredbe člana 99. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09…98/13).

S obzirom na to da u postupku koji je okončan osporenim aktom nije ni odlučivano o zahtevu za poništaj pravnosnažnog rešenja o izuzimanju zemljišta iz poseda, Ustavni sud je ocenio da nema ustavnopravnih razloga za tvrdnju da je podnositeljkama povređeno pravo na pravnu sigurnost, odnosno prav o na jednaku zaštitu prava , usled različite primene odredaba člana 99. Zakona o planiranju i izgradnji.

Ustavni sud je konstatovao da se u ustavnoj žalbi povreda člana 88. Ustava dovodi u vezu sa istaknutom povredom prava na imovinu iz člana 58. stav 1. Ustava . Budući da je u postupku donošenja osporenog akta utvrđeno da je pre stupanja na snagu Zakona o građevinskom zemljištu doneta pravosnažna odluka o naknadi za zemljište izuzeto iz poseda podnosioca predmetnog zahteva – što je onemogućavalo uspostavljanje prava svojine bivšeg vlasnika u smislu odredaba člana 32. ranije važećeg Zakona o građevinskom zemljištu, Ustavni sud je ocenio da se podnositeljke ustavne žalbe bez relevantnog ustavnopravnog osnova pozivaju na to da je „utvrđeno da je ta naknada navodno isplaćena… bez ijednog pismenog dokaza o isplati“ .

Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio ustavnu žalbu u delu u kome je izjavljena protiv rešenja Odeljenja za imovinsko-pravne poslove Uprave gradske opštine Palilula broj 462-18/2017-I-3 od 17. marta 2017. godine , jer nisu ispunjene Ustavom i Zakonom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, rešavajući kao u drugom delu izreke.

7. Na osnovu svega izloženog i odredaba 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.

Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti