Odluka Ustavnog suda o povredi prava na pravnu sigurnost

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu i utvrđuje povredu prava na pravnu sigurnost. Povreda je nastala jer je Upravni sud u istoj činjeničnoj i pravnoj situaciji, u kratkom vremenskom razmaku, doneo dve različite odluke po tužbama istog podnosioca.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-8617/2014
17.11.2016.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Milana Brakusa iz Kragujevca, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 17. novembra 2016. godine, doneo je

O D L U K U

Usvaja se ustavna žalba Milana Brakusa i utvrđuje da je presudom Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 608/13 od 16. oktobra 2014. godine podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na pravnu sigurnost, kao element prava na pravično suđenje, zajemčenog odredb om člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

O b r a z l o ž e nj e

1. Milan Brakus iz Kragujevca, preko punomoćnika Dimitrija Milića, advokata iz Kragujevca, podneo je Ustavnom sudu, 29. novembra 2014. godine, ustavnu žalbu, koja je dopunjena podneskom od 11. januara 2015. godine, protiv presude Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 608/13 od 16. oktobra 2014. godine, zbog povrede načela iz člana 21. st. 1. i 2. Ustava Republike Srbije, prava na pravično suđenje, prava na jednaku zaštitu prava i prava na imovinu, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1, člana 36. stav 1. i člana 58. Ustava, kao i zbog povrede „prava iz čl. 86, 145. i 198. Ustava“. Ustavna žalba je, takođe, izjavljena zbog povrede prava iz člana 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju.

U ustavnoj žalbi se, pored ostalog, navodi: da je pobijanom presudom Upravnog suda odbijena tužba podnosioca kojom je osporavao zakonitost rešenja kojim je konačno odbijen njegov zahtev za donošenje dopunskog rešenja o eksproprijaciji, tako što bi se kao suvlasnici nepokretnosti eksproprisane rešenjem od 11. februara 1969. godine upisali pravni prethodnici podnosioca.

Podnosilac ustavne žalbe dalje navodi: da su njegovi roditelji u vreme donošenja spornog rešenja o eksproprijaciji, prema izvodu iz zemljišnih knjiga, bili suvlasnici sa udelom od po 1/14 na kući koja je bila predmet eksproprijacije, o čemu postoji dokaz u spisima predmeta; da su nadležni organi prekršili načelo o apsolutnoj tačnosti zemljišnih upisa u zemljišne knjige i da nisu bili ovlašćeni da „drugačije ocenjuju dokaze za upis prava svojine“. Podnosilac ističe da se u situaciji kada rešenjem o eksproprijaciji nisu bili obuhvaćeni svi suvlasnici, donosi dopunsko rešenje, o čemu se izjasnio i Upravni sud u presudi U. 7023/10 od 21. aprila 2011. godine.

Podnosilac u dopuni ustavne žalbe ukazuje da je isto odeljenje Upravnog suda o potpuno istom pravnom pitanju zauzelo drugačiji stav u presudi U. 607/13 od 10. novembra 2014. godine, čime je povređeno „načelo zabrane različitog postupanja u istim stvarima“, jer je navedenom presudom uvažena njegova tužba „uz sve prihvaćene pravne razloge“ koji su navedeni u ovoj ustavnoj žalbi.

Ustavnom žalbom se predlaže da Ustavni sud utvrdi povredu označenih prava i poništi osporenu presudu Upravnog suda.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u osporeni akt i ostalu dostavljenu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za rešavanje ove ustavnosudske stvari:

Presudom Upravnog suda U. 7023/10 od 21. aprila 2011. godine odbijena je kao neosnovana tužba podnosioca ustavne žalbe podneta protiv rešenja Ministarstva finansija od 24. novembra 2008. godine, kojim je odbijena njihova žalba podneta protiv zaključka prvostepenog organa od 24. jula 2008. godine. Navedenim zaključkom, u stavu 1. dispozitiva, odbijen je zahtev podnosioca za ispravku rešenja Odeljenja za komunalno-građevinske, stambene i imovinsko-pravne poslove SO Voždovac u Beogradu broj U-120/1-69 od 11. februara 1969. godine, i to u stavu 1. tačka 6. dispozitiva rešenja, a u stavu 2. dispozitiva navedenog zaključka odbijen je zahtev podnosioca za ispravku rešenja Odeljenja za komunlno-građevinske, stambene i imovinsko-pravne poslove SO Voždovac u Beogradu broj U-126/1-69 od 3. marta 1969. godine, i to u stavu 1. tačka 2. dispozitiva rešenja. Upravni sud je u obrazloženju navedene presude ocenio da se u konkretnom slučaju ne radi o tehničkoj grešci u imenima, već o zahtevu da se u dispozitiv rešenja unesu svi suvlasnici predmetnih nepokretnosti, što se, po oceni tog suda, može ispraviti samo donošenjem dopunskog rešenja, u skladu sa odredbom člana 206. Zakona o opštem upravnom postupku.

Osporenom presudom Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 608/13 od 16. oktobra 2014. godine odbijena je kao neosnovana tužba podnosioca ustavne žalbe podneta protiv rešenja Ministarstva finansija broj 463-02-00033/2012-07 od 30. novembra 2012. godine, kojim je odbijena njegova žalba podneta protiv zaključka prvostepenog organa od 27. decembra 2011. godine. Navedenim zaključkom odbijen je zahtev podnosioca za donošenje rešenja o dopuni rešenja Odeljenja za komunalno-građevinske, stambene i imovinsko-pravne poslove SO Voždovac u Beogradu broj U-120/1-69 od 11. februara 1969. godine, i to u stavu 1. tačka 6. dispozitiva. Upravni sud je konstatovao da iz spisa predmeta proizlazi: da je navedenim rešenjem eksproprisana u potpunosti uz naknadu kuća broj 4 u Gruzijskoj ulici, na k.p. broj 7389 KOB-3, zemljišno-knjižno vlasništvo Danice Opaček iz Beograda; da roditelji podnosioca nisu bili suvlasnici eksproprisane nepokretnosti, zbog čega nisu imali status stranke u postupku eksproprijacije, već su bili korisnici sporne k.p. broj 7389, sa po 1/14 idealnog dela; da je pravnosnažnim zaključkom nadležnog organa od 16. aprila 2003. godine izvršena ispravka rešenja od 8. jula 1969. godine, kojim je odlučeno o izuzimanju iz poseda nacionalizovane k.p. broj 7389, tako što su dodata imena podnosiočevih roditelja; da je rešenjem Petog opštinskog suda u Beogradu od 21. aprila 2004. godine podnosiocu kao njihovom pravnom sledbeniku utvrđena naknada za oduzeti deo sporne parcele. Upravni sud je, polazeći od navedenog, ocenio da je zahtev za donošenje dopunskog rešenja neosnovan, jer je u postupku utvrđeno da roditelji podnosioca nisu bili suvlasnici sporne kuće broj 4, koja je eksproprisana rešenjem od 11. februara 1969. godine. Takođe je ocenjeno da iz navedenog razloga taj objekat nije ni mogao biti predmet nasleđivanja u ostavinskom postupku koji je vođen iza smrti podnosičevih roditelja.

Presudom Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 607/13 od 10. novembra 2014. godine – kojom podnosilac ustavne žalbe ukazuje na nejednako postupanje suda, uvažena je njegova tužba i poništeno rešenje Ministarstva finansija broj 463-02-00509/2008-07 od 30. novembra 2012. godine, kojim je odbijena žalba podnosioca podneta protiv zaključka prvostepenog organa od 27. decembra 2011. godine. Navedenim zaključkom odbijen je zahtev podnosioca za donošenje rešenja o dopuni rešenja Odeljenja za komunalno-građevinske, stambene i imovinsko-pravne poslove SO Voždovac u Beogradu broj U-126/1-69 od 3. marta 1969. godine, i to u stavu 1. tačka 2. dispozitiva. Upravni sud je konstatovao da iz spisa predmeta proizlazi da je navedenim rešenjem eksproprisana u potpunosti uz naknadu kuća broj 8 u Omiškoj ulici, na k.p. broj 7389 KOB-3, vlasništvo P.V, R.V, S.V. i Lj.V, svih iz Beograda. Upravni sud je ocenio da tuženi organ nije pravilno i potpuno utvrdio činjenično stanje, budući da je rešenjem Drugog sreskog suda u Beogradu od 18. januara 1956. godine, na osnovu ugovora o kupoprodaji zaključenog 15. decembra 1955. godine, dozvoljena uknjižba prava vlasništva na 1/7 dela nekretnina u A listu i to k.p. broj 7389 KOB-3 njiva i kuće br. 4 i 8 sa dve zgrade, u korist podnosiočevih roditelja sa po 1/14, iz čega, po oceni tog suda, sledi da su oni bili suvlasnici spornih objekata. Upravni sud je, takođe, našao da je tuženi organ propustio da oceni navode žalbe kojima je podnosilac ukazivao na to da se, prema odredbi člana 6. stav 1. Zakona o prometu zemljišta i zgrada, otuđenjem zemljišta prenosila i svojina na zgradi koja se nalazi na tom zemljištu, ako ugovorom nije drugačije određeno, na čemu podnosilac zasniva tvrdnju da su, u konkretnom slučaju, njegovi roditelji kupili i sporne objekte. Upravni sud je poništio pobijano rešenje i predmet vratio tuženom organu na ponovno odlučivanje, u skladu sa pravnim shvatanjem i primedbama suda u pogledu postupka.

4. Odredbama Ustava, na čiju povredu se podnosilac u ustavnoj žalbi poziva, utvrđeno je: da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki i da s vako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije (č lan 21. st. 1. i 2.); da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave; (član 36. stav 1.); da se jemči privatna, zadružna i javna svojina i da s vi oblici svojine imaju jednaku pravnu zaštitu (č lan 86. stav 1.); da se s udske odluke zasnivaju na Ustavu, zakonu, potvrđenom međunarodnom ugovoru i propisu donetom na osnovu zakona (član 145. stav 2.); da pojedi načni akti i radnje državnih organa, organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, organa autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave, moraju biti zasnovani na zakonu i da zakonitost konačnih pojedinačnih akata kojima se odlučuje o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu podleže preispitivanju pred sudom u upravnom sporu, ako u određenom slučaju zakonom nije predviđena drugačija sudska zaštita (član 198.) .

S obzirom na to da se odredbe člana 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju , po svojoj suštini, ne razlikuju od odredaba člana 32. stav 1. i člana 58. Ustava, Ustavni sud istaknute povrede prava ceni u odnosu na odredbe Ustava.

Za odlučivanje Ustavnog suda u ovoj pravnoj stvari, pored navedenih ustavnih odredaba, relevantne su i odredbe Zakona o opštem upravnom postupku ( „Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10), kojima je propisano: da ak o organ nije rešenjem odlučio o svim pitanjima koja su bila predmet postupka, on može, po predlogu stranke ili po službenoj dužnosti, doneti posebno rešenje o pitanjima koja donesenim rešenjem nisu obuhvaćena - dopunsko rešenje (član 206. stav 1.); da se dop unsko rešenje smatra u pogledu pravnih sredstava i izvršenja kao samostalno rešenje (član 206. stav 3.); da organ koji je doneo rešenje, odnosno službeno lice koje je potpisalo ili izdalo rešenje, može u svako vreme ispraviti greške u imenama ili brojevima, pisanju ili računanju, kao i druge očigledne netačnosti u rešenju ili njegovim overenim prepisima (član 209. stav1.); da će se p ostupak okončan rešenjem protiv koga nema redovnog pravnog sredstva u postupku (konačno rešenje) ponoviti ako licu koje je trebalo da učestvuje u svojstvu stranke nije bila data mogućnost da učestvuje u postupku (č lan 239. tačka 9)); da s tranka kojoj nije bila data mogućnost da učestvuje u postupku, može tražiti ponavljanje postupka u roku od jednog meseca od dana kad joj je dostavljeno rešenje (član 242. stav 1. tačka 5)); da se p o proteku roka od pet godina od dostavljanja rešenja stranci, ponavljanje upravnog postupka iz navedenog razloga ne može tražiti niti se može pokrenuti po službenoj dužnosti (član 242. stav 3.) .

5. Podnosilac ustavne žalbe smatra da je različito odlučivanje Upravnog suda o njegovim tužbama, u istoj činjeničnoj i pravnoj situaciji, dovelo do povrede prava na pravnu sigurnost, kao sastavnog dela prava na pravično suđenje, zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava.

Prilikom ocene navoda ustavne žalbe o različitom postupanju Upravnog suda, ovaj sud je imao u vidu da zahtevi pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja učesnika u postupku ne podrazumevaju pravo na ustaljenu sudsku praksu (Evropski sud za ljudska prava, Unédic protiv Francuske, presuda od 18. decembra 2008. godine, § 74 .). Promena pravnog stava suda je nužna, naročito u svetlu složenih i dinamičnih društvenih odnosa, s tim da u upravnopravnim stvarima do nje može da dođe samo pod zakonom određenim proceduralnim uslovima (Odluka Ustavnog suda Už-148/2008, 18. februar 2010. godine, tačka 5. obrazloženja ).

Polazeći od činjenica utvrđenih u ovom ustavnosudskom postupku, Ustavni sud je utvrdio da postoji identitet činjeničnog i pravnog stanja u upravnim sporovima koji su vođeni pred Upravnim sudom – Odeljenje u Kragujevcu u predmetu U. 607/13 i predmetu U. 608/13 – u kome je doneta osporena presuda, te da je isto odeljenje Upravnog suda donelo različite odluke o osnovanosti tužbe u tim predmetima.

Ustavni sud je na stanovištu da donošenje različitih odluka o osnovanosti tužbe u upravnom sporu, koje su posledica ocene suda da u jednom od posmatranih upravnih postupaka činjenično stanje nije potpuno utvrđeno, ne može biti razlog za ocenu o povredi prava na pravnu sigurnost, jer je, pored istovetnosti činjeničnog osnova u posmatranim predmetima, neophodno da takvo stanje bude i utvrđeno u postupku pred nadležnim organom. Ustavni sud je, međutim, imao u vidu da je, na osnovu istog činjeničnog stanja koje je utvrđeno u predmetnim upravnim postupcima, Upravni sud doneo različite odluke o osnovanosti tužbe podnosioca ustavne žalbe, ocenjujući u jednom slučaju da su roditelji podnosioca ustavne žalbe bili suvlasnici objekata izgrađenih na k.p. broj 7389 KOB3, dok je u drugom slučaju našao da su ta lica bila samo sukorisnici navedene parcele. Imajući u vidu da je Upravni sud u identičnoj činjeničnoj i pravnoj situaciji, u roku od mesec dana, doneo različite odluke o osnovanosti dve tužbe podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je ocenio da je ta okolnost, sama po sebi, dovela podnosioca u stanje pravne nesigurnosti. Navedeno stanovište Ustavni sud je izrazio, pored ostalih, u Odluci Už-1483/2011 od 9. oktobra 2014. godine.

Stoga je Ustavni sud u ovom delu usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15) i odlučio kao u prvom delu izreke.

Ustavni sud je, polazeći od sadržine ustavne žalbe, našao da podnosilac istim navodima obrazlaže i povredu načela o zabrani diskriminacije i povredu prava na jednaku zaštitu prava iz člana 21. st. 1. i 2. i člana 36. stav 1. Ustava, te ove navode nije posebno razmatrao sa stanovišta označenog načela, odnosno prava.

6. Ocenjujući navode ustavne žalbe u delu u kome se ističe povreda prava na pravično suđenje, Ustavni sud konstatuje da se ovi navodi zasnivaju na tvrdnji podnosioca da je nadležni organ morao udovoljiti njegovom zahtevu za donošenje dopunskog rešenja o eksproprijaciji, budući da su njegovi roditelji bili upisani u zemljišne knjige kao suvlasnici objekata na k.p. broj 7389 KOB- 3.

Ustavni sud je ocenio da se osporena presuda Upravnog suda zasniva na ustavnopravno prihvatljivom tumačenju materijalnog prava, budući da iz navedenih odredaba člana 206. Zakona o opštem upravnom postupku proizlazi da organ može na predlog stranke ili po službenoj dužnosti dopunskim rešenjem odlučiti o pitanjima koja nisu obuhvaćena donesenim rešenjem, a koja su bila predmet postupka, pri čemu se takvo rešenje u pogledu izvršenja smatra samostalnim rešenjem. Ustavni sud konstatuje da je kuća broj 4 na k.p. broj 7389 KOB-3 eksproprisana rešenjem nadležnog organa od 11. februara 1969. godine od lica za koje je u postupku donošenja tog rešenja utvrđeno da je vlasnik sporne nepokretnosti, te da roditelji podnosioca nisu imali status stranke u tom postupku. Polazeći od navedenog, Ustavni sud nalazi da u konkretnom slučaju nisu bili ispunjeni uslovi za donošenje dopunskog rešenja, jer nakon donošenja rešenja od 11. februara 1969. godine nije ostalo neraspravljeno nijedno pitanje koj e je bil o predmet postupka , niti je podnosilac ustavne žalbe ovlašćen da traži donošenje tog rešenja, budući da njegovi pravni prethodnici nisu imali svojstvo stranke u postupku koji je okončan navedenim rešenjem. Po oceni ovog suda, pravni prethodnici podnosioca su tvrdnju o pravu suvlasništva na spornom objektu mogli isticati u predlogu za ponavljanje postupka okončanog rešenjem o eksproprijaciji tog objekta, koji su mogli podneti na osnovu člana 239. tačka 9) Zakona o opštem upravnom postupku, zbog toga što im nije bila data mogućnost da učestvuju u postupku u svojstvu stranke.

Ustavni sud je, polazeći od navedenog, ocenio neosnovanim navode ustavne žalbe da je nadležni organ u postupku po zahtevu za donošenje dopunskog rešenja, trebalo da utvrdi da su njegovi pravni prethodnici imali pravo suvlasništva na spornoj nepokretnosti, a time i svojstvo stranke u predmetnom postupku eksproprijacije. Nalazeći da u ustavnoj žalbi nisu navedeni ustavnopravni razlozi koji bi ukazivali na to da je osporena presuda Upravnog suda doneta proizvoljnom primenom zakona na štetu podnosioca, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, ustavnu žalbu u ovom delu odbacio, jer nisu ispunjene Ustavom i Zakonom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, rešavajući kao u drugom delu izreke.

7. Ocenjujući navode ustavne žalbe kojima se ukazuje na povredu prava na imovinu zajemčenog članom 58. Ustava, Ustavni sud ukazuje da se garancije prava na imovinu odnose na zaštitu postojeće imovine odnosno potraživanja u vezi sa kojima podnosilac ima barem legitimna očekivanja da će steći delotvorno uživanje imovinskog prava (videti, npr. presude Evropskog suda za ljudska prava u predmetu Prince Hans-Adam II of Liechtenstein protiv Nemačke broj 42527/98, st. 82 i 83, 2001-VIII i predmetu Gratzinger and Gratzingerova protiv Češke broj 39794/98, st. 69, 2002-VII, kao i Odluku Ustavnog suda Už- 4596/2011 od 20. novembra 2013. godine).

Polazeći od ocene o neosnovanosti ustavne žalbe izjavljene zbog povrede prava na pravično suđenje, Ustavni sud nalazi da podnosilac nije ima o legitimno očekivanje da će biti udovoljeno njegovom zahtevu za donošenje dopunskog rešenja o eksproprijaciji, na osnovu koga bi potraživao naknadu za oduzetu nepokretnost.

Ustavni sud ukazuje da odredbe čl. 86, 145. i 198. Ustava ne mogu biti osnov izjavljivanja ustavne žalbe, pošto se njima ne jemči nijedno ljudsko ili manjinsko pravo ili sloboda, već se utvrđuju načela ekonomskog uređenja, te zasnovanosti sudskih odluka i pojedinačnih akata drugih organa i organizacija kojima se odlučuje o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu nekog lica.

Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu , odbacio ustavnu žalbu i u preostalom delu , jer nisu ispunjene Ustavom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, rešavajući, takođe, kao u drugom delu izreke.

8. Na osnovu svega izloženog i odredaba 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić

Odluka Ustavnog suda o povredi prava na pravnu sigurnost

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti