Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Ustavni sud usvojio je ustavnu žalbu i utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji traje preko četrnaest godina. Podnosiocima je dosuđena naknada nematerijalne štete u iznosu od po 1.400 evra.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec ( Korhecz Tamás), Gordana Ajnšpiler Popović, dr Vladan Petrov, dr Milan Škulić i Tatjana Đurkić, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Z. O . iz Stare Pazove i B . Č . iz Starih Banovaca, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 7. marta 2024. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Z . O . i B . Č . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor za ljudske resurse – Odeljenje za plate i beneficije u predmetu broj 4628-1/19 podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo Z. O . i B . Č . na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 1.4 00 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. Z. O . iz Stare Pazove i B . Č . iz Starih Banovaca podneli su Ustavnom sudu, 20. jula 2018. godine, preko punomoćnika J. M, advokata iz Valjeva, ustavnu žalbu, dopunjenu podnescima od 25. decembra 2019, 4 . juna 2020, 17. avgusta 2021, 15. marta 2022, 7. februara 2023. i 5. januara 2024. godine, zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, kao elementa prava na pravično suđenje, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, „u postupku koji je vođen pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor za ljudske resurse u predmetu broj 112-1-23/11, Žalbenom komisijom Vlade broj 120-01-216/2011-01, Upravnim sudom u predmetima U. 5667/11 i U. 9577/14 i koji je u vreme podnošenja ustavne žalbe vođen pred Žalbenom komisijom Vlade“. Ustavni sud je konstatovao da se ustavnom žalbom osporava trajanje postupka koji se vodi povodom zahteva podnosilaca od 2. decembra 2010. godine.

U ustavnoj žalbi i njenim dopunama je detaljno opisan tok upravnog postupka koji se vodi povodom navedenog zahteva podnosilaca, uz navođenje razloga koji se odnose na složenost predmeta postupka, postupanje nadležnih upravnih organa i suda, kao i na ponašanje podnosilaca. Istaknuto je da prvostepeni organ ne postupa po nalozima drugostepenog organa, da drugostepeni organ neće sam da sprovede postupak i reši stvar, iako je po zakonu to morao da uradi, kao i da Upravni sud odbija da sam reši stvar u sporu pune jurisdikcije i vraća predmet na upravni postupak.

Predloženo je da Ustavni sud utvrdi povredu prava na suđenje u razumnom roku i utvrdi pravo podnosilaca na naknadu nematerijalne štete zbog povrede tog prava svakom u iznosu od po 2.000 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, kojom je ustavna žalba ustanovljena kao posebno i izuzetno pravno sredstvo za zaštitu Ustavom zajemčenih ljudskih i manjinskih prava, Ustavni sud je u postupku po ustavnoj žalbi nadležan isključivo da ispituje postojanje povrede ili uskraćivanja zajemčenih prava i sloboda, te stoga i navodi ustavne žalbe moraju, sa stanovišta Ustavom utvrđene sadržine označenog prava ili slobode, očigledno ukazivati na njegovu povredu ili uskraćivanje.

U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku iz spisa predmeta Ministarstva unutrašnjih poslova – Sektor za ljudske resurse – Odeljenje za plate i beneficije broj 4628-1/19 i celokupne dokumentacije priložene uz ustavnu žalbu i njene dopune, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnosudskoj stvari:

Podnosioci ustavne žalbe su 2. decembra 2010. godine podneli zahtev za isplatu dodataka na platu po osnovu prekovremenog rada, rada noću i na dane državnih i verskih praznika, kao i za isplatu naknade troškova za ishranu i regresa za korišćenje godišnjeg odmora, koji nisu isplaćeni u poslednje tri godine do podnošenja zahteva.

Rešenjem Ministarstva unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova – Uprava za ljudske resurse (u daljem tekstu: prvostepeni organ) 06/2 broj 112-1-23/11 od 9. februara 2011. godine odbijen je kao neosnovan zahtev podnosilaca.

Rešenjem Žalbene komisije Vlade (u daljem tekstu: drugostepeni organ) broj 120-01-216/2011-01 od 15. aprila 2011. godine odbijena je žalba podnosilaca izjavljena protiv navedenog prvostepenog rešenja.

Presudom Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 5667/11 od 5. marta 2014. godine uvažena je tužba podnosilaca, poništeno navedeno drugostepeno rešenje i predmet vraćen na ponovni postupak, iz razloga što je u dispozitivu drugostepenog rešenja pogrešno navedeno prezime podnosioca ustavne žalbe Z. O . i pogrešno označen datum donošenja prvostepenog rešenja.

Postupajući u izvršenju navedene presude Upravnog suda, drugostepeni organ je doneo rešenje broj 120-01-228/2014-01 od 27. juna 2014. godine, kojim je ponovo odbio žalbu izjavljenu protiv prvostepenog rešenja od 9. februara 2011. godine.

Presudom Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 9577/14 od 23. septembra 2016. godine uvažena je tužba podnosilaca, poništeno navedeno drugostepeno rešenje i predmet vraćen na ponovni postupak. Upravni sud je ukazao na to da policijski službenici u periodu od 26. juna 2006. godine do početka primene izmenjenog Zakona o policiji (2011. godine), na koji period se odnosi njihov zahtev, nemaju pravo na uvećanje plate po osnovu tzv. neredovnosti u radu , ako je njihova plata uvećana od 30 do 50% u odnosu na druge državne službenike. S tim u vezi je ocenio da se iz utvrđenog činjeničnog stanja i pojedinačnih rešenja o određivanju koeficijenata za obračun i isplatu plata podnosilaca ne može zaključiti da li im je koeficijent utvrđen u skladu sa odredbama tada važećeg Pravilnika o platama, niti da su podnosioci za taj period ostvarili pravo na uvećanje osnovnog koeficijenta i to ne manje od 30%.

Drugostepeni organ je u izvršenju navedene presude Upravnog suda doneo rešenje broj 120-01-1369/2016-01 od 30. novembra 2016. godine, kojim je poništeno prvostepeno rešenje od 9. februara 2011. godine i pred met vraćen na ponovni postupak u delu kojim je odbijen zahtev za isplatu dodataka na platu po osnovu prekovremenog rada, rada na dan državnog i verskog praznika i rada noću, dok je potvrdio navedeno prvostepeno rešenje u delu koji se odnosi na odbijanje zahteva za isplatu naknade troškova za ishranu i regresa za korišćenje godišnjeg odmora.

Prvostepena rešenja broj 117-2953/16-1 od 7. decembra 2017. godine i broj 5488/18 od 30. avgusta 2018. godine, kojima je odbijen kao neosnovan zahtev podnosilaca, poništena su drugostepenim rešenjima broj 120-01-20/2018-01 od 23. januara 2018. godine i broj 120-01-1241/2018-01 od 23. oktobra 2018. godine.

Prvostepenim rešenjem broj 4628-1/19 od 5. septembra 2019. godine odbijen je kao neosnovan zahtev podnosilaca o glavnoj stvari, usvojen njihov zahtev za naknadu troškova upravnog postupka na ime sastava tri žalbe zbog nedonošenja prvostepenih rešenja i odbačen kao neblagovremen njihov zahtev za naknadu troškova upravnog postupka podnet 28. januara 2019. godine.

Podnosioci su zbog kašnjenja prvostepenog organa sa donošenjem navedenih rešenja od 7. decembra 2017, 30. avgusta 2018. i 5. septembra 2019. godine izjavljivali žalbe zbog „ćutanja uprave“ povodom kojih je drugostepeni organ nalagao prvostepenom organu donošenje rešenja, pa kako prvostepeni organ ponovo nije doneo rešenja u roku koji je odredio drugostepeni organ, podnosioci su ponovo izjavljivali žalbe zbog „ćutanja uprave“.

Drugostepenim rešenjem broj 120-01-2715/2019-01 od 12. novembra 2019. godine odbijena je žalba podnosilaca izjavljena protiv prvostepenog rešenja od 5. septembra 2019. godine .

Presudom Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 19492/19 od 15. novembra 2023. godine uvažena je tužba podnosilaca, poništeno navedeno drugostepeno rešenje i predmet vraćen na ponovno odlučivanje. Ovo iz razloga što je prvostepeni organ u obrazloženju rešenja naveo da je izvršio poređenje dodatnog koeficijenta podnosilaca ustavne žalbe sa dodatnim koeficijentom uporednog radnika J.T, koja ima istu stručnu spremu kao i podnosioci, ali nije jasno u odnosu na koji period je izvršeno upoređivanje, zbog čega se ne mogu prihvatiti dati razlozi da su podnosioci u periodu za koji potražuju dodatke na platu već ostvarili pravo na uvećanje koeficijenta i to ne manje od 30% mesečno. Osim toga, konstatovano je da se u spisima predmeta ne nalazi Pravilnik o platama, na koji se pozivaju upravni organi, niti je u upravnom postupku utvrđeno da li su podnosioci imali sate prekovremenog rada, rada na dan državnog ili verskog praznika i rada noću.

4. Odredbom član 32. stav 1. Ustava, na čiju se povredu poziva u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku ( „Službeni glasnik RS", br. 18/16, 95/18 - autentično tumačenje i 2/23 – Odluka US ), koje se primenjuju od 1. juna 2017. godine, propisano je: da se postupak vodi bez odugovlačenja i uz što manje troškova po stranku i drugog učesnika u postupku, ali tako da se izvedu svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja (član 9. stav 2.); da stranka ima pravo na žalbu ako rešenje nije izdato u zakonom određenom roku (član 151. stav 3.); da drugostepeni organ sam ili preko prvostepenog ili zamoljenog organa dopunjava postupak ako nađe da je činjenično stanje pogrešno ili nepotpuno utvrđeno ili ponavlja ceo postupak ili njegov deo ako nađe da je učinjena povreda pravila postupka koja je uticala na zakonitost i pravilnost pobijanog rešenja, da u tom slučaju drugostepeni organ poništava pobijano rešenje i sam odlučuje o upravnoj stvari ako nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem (član 171. stav 2.); da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju, drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od prijema predmeta, donese novo rešenje, da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (član 171. stav 3.); da kad prvostepeni organ nije izdao rešenje u zakonom određenom roku, drugostepeni organ zahteva da mu prvostepeni organ saopšti zašto blagovremeno nije izdao rešenje, da ako drugostepeni organ nađe da prvostepeni organ nije izdao rešenje u zakonom određenom roku iz opravdanog razloga, produžava rok za izdavanje rešenja za onoliko koliko je trajao opravdani razlog, a najduže za 30 dana (član 173. stav 1.); da ako drugostepeni organ nađe da ne postoji opravdani razlog zbog koga rešenje nije izdato u zakonom određenom roku, on sam odlučuje o upravnoj stvari ili nalaže prvostepenom organu da izda rešenje u roku ne dužem od 15 dana (član 173. stav 2.); da ako prvostepeni organ ponovo ne izda rešenje u roku koji je odredio drugostepeni organ, on sam odlučuje o upravnoj stvari (član 173. stav 3.); da ako posle početka primene ovog zakona rešenje prvostepenog organa bude poništeno ili ukinuto, dalji postupak sprovodi se prema odredbama ovog zakona (član 213. stav 2.). U osnovi istovetne odredbe bile su sadržane i u Zakonu o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10), koje su se primenjivale do 31. maja 2017. godine.

5. Ispitujući istaknutu povredu prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je konstatovao da je osporeni postupak pokrenut povodom zahteva podnosilaca ustavne žalbe od 2. decembra 2010. godine i još nije pravnosnažno okončan , iz čega proizlazi da traje 14 godina i tri meseca.

Ustavni sud je ocenio da navedeno trajanje postupka, samo po sebi, ukazuje da on nije okončan u okviru razumnog roka. Međutim, imajući u vidu da je pojam razumne dužine trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da je predmet osporenog postupka od materijalnog značaja za podnosioce ustavne žalbe i da nije činjenično i pravno složen. Sud ovom prilikom ističe da su pravna pitanja koja se postavljaju u postupku u dovoljnoj meri razjašnjena u ranije donetim odlukama ovog suda, kao što je Odluka Už-2188/2013 od 26. februara 2016. godine. Iz navedene odluke proizlazi da bi podnosiocima za period od 1. jula 2006. godine pripadalo pravo na uvećanje plate ukoliko bi se utvrdilo da im koeficijent za obračun plate nije uvećan za 30 do 50% u odnosu na druge državne službenike.

Ispitujući postupanje upravnih organa i suda u upravnom sporu, Ustavni sud je konstatovao da su u dosadašnjem toku postupka doneta četiri rešenja prvostepenog organa, šest rešenja drugostepenog organa po žalbama protiv rešenja prvostepenog organa i tri presude Upravnog suda. Iz toga se može uočiti da osporeni postupak obeležava kontinuirano vraćanje predmeta na ponovno rešavanje upravnim organima . Pri tome je prvostepeni organ značajno kasnio sa donošenjem rešenja u ponovnom postupku i nije postupao po obavezujućim primedbama iz drugostepenih rešenja. U takvim okolnostima, drugostepeni organ je propustio da dopuni postupak i otkloni nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, te da ako nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, svojim rešenjem poništi prvostepeno rešenje i sam reši upravnu stvar, u smislu odredbe člana 171. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje na stav Evropskog suda za ljudska prava (u daljem tekstu: ESLjP , da ponavljanje istih naloga nižestepenom organu u okviru jednog postupka ukazuje na nedostatke u procesnom sistemu (ESLjP, presuda Wierciszewska protiv Poljske , broj predstavke 41431/98, od 25. novembra 2003. godine, stav 46.). Doprinos drugostepenog organa ogleda se, takođe, u tome što o žalbama zbog „ćutanja uprave“ nije odlučio u skladu sa zakonom. Naime, drugostepeni organ je donosio rešenja kojima je samo nalagao prvostepenom organu donošenje novih rešenja u određenom roku, propuštajući da, po isteku tog roka u kome prvostepeni organ iz neopravdanih razloga nije doneo rešenja, sam odluči o upravnoj stvari, u skladu sa odredbom člana 173. stav 3. Zakona o opštem upravnom postupku.

U konkretnom predmetu su vođena tri upravna spora. U prvom, koji je trajao dve godine i deset meseci , Upravni sud je poništio drugostepeno rešenje samo iz razloga što su učinjene greške u označavanju imena jednog od podnosilaca i datuma donošenja ožalbenog rešenja, propuštajući da ukaže na suštinske nedostatke koji su se ticali utvrđenog činjeničnog stanja i primene propisa. To je učinjeno tek u presudi od 30. novembra 2016. godine, kojom je okončan drugi upravni spor, koji je trajao dve godine i dva meseca. Ustavni sud napominje da je činjenica da su već vođena dva upravna spora, nalagala Upravnom sudu da brže odluči o kasnijoj tužbi podnosilaca. Odluka o trećoj tužbi je doneta nakon četiri godine i dva meseca. Ustavni sud ukazuje na to da je Upravni sud u trenutku prijema treće tužbe podnosilaca morao imati u vidu koliko je postupak u predmetu prethodno trajao i da stoga po toj tužbi postupa posebno ažurno.

Kada je u pitanju ponašanje podnosilaca ustavne žalbe, Ustavni sud je konstatovao da su oni koristili pravna sredstva za ubrzanje postupka, u skladu sa zakonom.

Ustavnopravna ocena postupka čije trajanje je uzeto u obzir u ovom predmetu, zasnovana na praksi i kriterijumima Ustavnog suda i Evropskog suda za ljudska prava, potvrđuje da je povređeno pravo podnosilaca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava. Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 , 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), usvojio ustavnu žalbu i odlučio kao u tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocima ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijal ne štete svakom u iznosu od po 1.4 00 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstvo pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu („ Službeni glasnik RS“, broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini naknade nematerijalne štete koju su podnosioci ustavne žalbe pretrpeli zbog učinjene povrede prava, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno utvrđenje u konkretnom slučaju, a posebno dužinu trajanja osporenog postupka, neefikasno i sporo postupanje upravnih organa i suda u upravnom sporu , životni standard države i činjenicu da će dosuđena naknada biti mnogo brže isplaćena na nacionalnom nivou, nego što je to slučaj ako o predmetu odlučuje Evropski sud za ljuska prava.

Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu noviju praksu Evropskog suda za ljudska prava izraženu u odlukama Sinđelić i drugi protiv Srbije , od 19. septembra 2019. godine (predstavka broj 7129/15) i Stojanović i drugi protiv Srbije, od 14. januara 2021. godine (predstavka broj 19322/18), koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnim postupcima koji se, kao i osporeni postupak, vode povodom zahteva policijskih službenika za isplatu dodataka na platu. Evropski sud je odbacio navedene predstavke, uz ocenu da podnosioci predstavki više nemaju prava da tvrde da su žrtve u smislu člana 34. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, jer je Ustavni sud utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku i dodelio podnosiocima bliže označene novčane iznose na ime naknade nematerijalne štete, koji su niži od iznosa koje je dodeljivao Evropski sud, ali su ipak razumni usled velikog broja podnosilaca predstavki i prilično ograničenog značaja predmeta postupka.

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku.

8. Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.