Odluka Ustavnog suda o ustavnoj žalbi protiv rešenja o odbacivanju tužbe u upravnom sporu

Kratak pregled

Ustavni sud odbija ustavnu žalbu protiv rešenja Vrhovnog suda Srbije kojim je odbačena tužba u upravnom sporu. Osporeni akt (obaveštenje) nije upravni akt, pa tužba nije bila dopuštena, te pravo na pravično suđenje nije povređeno.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, u postupku po ustavnoj žalbi „Kontakt film“ a.d. iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 10. novembra 2011. godine, doneo je

O D L U K U

   

1. Odbija se kao neosnovana ustavna žalba "Kontakt film" a.d. izjavljena protiv rešenja Vrhovnog suda Srbije U. 6587/07 od 17. decembra 2008. godine.
   
2. Odbacuje se ustavna žalba "Kontakt film" a.d. izjavljena protiv potvrde javnog preduzeća Poslovni prostor Voždovac broj 361-352-1/2000 od 28. novembra 2000. godine, obaveštenja Republičke direkcije za imovinu Republike Srbije broj 361-849/2007-4 od 6. septembra 2007. godine i obaveštenja Republičkog javnog tužilaštva Ut. 140/09 od 27. avgusta 2009. godine.

O b r a z l o ž e nj e

   

1. "Kontakt film" a.d. iz Beograda je 10. juna 2009. godine, preko punomoćnika Jovanke Jović Trifunović, advokata iz Beograda, Ustavnom sudu podneo ustavnu žalbu protiv rešenja Vrhovnog suda Srbije U. 6587/07 od 17. decembra 2008. godine, potvrde javnog preduzeća Poslovni prostor Voždovac broj 361-352-1/2000 od 28. novembra 2000. godine i obaveštenja Republičke direkcije za imovinu Republike Srbije broj 361-849/2007-4 od 6. septembra 2007. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije i prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo iz člana 36. Ustava.
   
U ustavnoj žalbi se, pored ostalog, navodi: da osporeno obaveštenje Republičke direkcije za imovinu Republike Srbije po svojoj sadržini ima karakter zaključka, jer je njime odlučeno o zahtevu za pokretanje upravnog postupka na osnovu člana 34. Zakona o ministarstvima; da je odbijanjem Direkcije da odlučuje u upravnom postupku u upravnoj stvari iz njene nadležnosti podnosiocu uskraćeno pravo na pristup državnom organu i pravo na pravno sredstvo povodom zahteva „da se oglasi ništavom i izda nova potvrda o činjenicama o kojima državni organ vodi službenu evidenciju“. U ustavnoj žalbi se dalje navodi: da je podnosilac pokrenuo upravni spor protiv Republičke direkcije za imovinu Republike Srbije i da je na zahtev suda blagovremeno uredio tužbu, istakavši dva alternativna zahteva: „protiv akta Direkcije broj 361-849/2007-4 od 6. septembra 2007. godine ili protiv ćutanja administracije zbog nedonošenja konačnog upravnog rešenja po zahtevu "Kontakt film" a.d.“. Podnosilac smatra da mu je Vrhovni sud Srbije, odbacivanjem tužbe protiv „obaveštenja Republičke direkcije za imovinu Republike Srbije broj 361-849/2007-4 od 29. juna 2007. godine“, uskratio pravo na pristup sudu i pravo na pravno sredstvo, jer je odlučivao o aktu koji nije bio predmet zahteva tužbe uređene 18. januara 2008. godine, a „stvarno stavljene zahteve tada uređene tužbe uopšte nije uzeo u rad“.
   
U dopuni ustavne žalbe, koja je 14. septembra 2009. godine dostavljena Ustavnom sudu, osporeno je i „obaveštenje/odluka“ Republičkog javnog tužilaštva Ut. 140/09 od 27. avgusta 2009. godine, u vezi sa predlogom podnosioca ustavne žalbe da to tužilaštvo podnese zahtev za zaštitu zakonitosti protiv osporenog rešenja Vrhovnog suda Srbije.
   
Ustavnom žalbom se predlaže da Ustavni sud usvoji ustavnu žalbu i oglasi ništavom osporenu potvrdu, poništi osporena obaveštenja, kao i rešenje Vrhovnog suda Srbije, poništi sve pravne posledice proizašle iz osporenih akata i dosudi podnosiocu naknadu štete.
   
Podnosilac ustavne žalbe je istovremeno podneo inicijativu za ocenu ustavnosti odredaba člana 20. Zakona o upravnim sporovima ("Službeni list SRJ", broj 46/96), nalazeći da se davanjem ovlašćenja samo nadležnom javnom tužiocu da podnese zahtev za zaštitu zakonitosti, strankama oduzima pravo da takav zahtev podnesu „kao drugo pravno sredstvo“.
   
2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.
   
Odredba člana 82. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 109/07) po svojoj sadržini je istovetna članu 170. Ustava.
   
U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.
   
3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku izvršio uvid u spise predmeta Vrhovnog suda Srbije U. 6587/07, te je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovoj pravnoj stvari:
   
Osporenom potvrdom javnog preduzeća Poslovni prostor Voždovac broj 361-352-1/2000 od 28. novembra 2000. godine potvrđeno je da se poslovni prostor u ulici Vojvode Stepe 198 u Beogradu, koji koristi podnosilac ustavne žalbe kao zakupac, nalazi u fondu poslovnog prostora, odnosno da je predat na korišćenje i upotrebu javnom preduzeću Poslovni prostor Voždovac.
   
Osporeno obaveštenje Republičke direkcije za imovinu Republike Srbije (dalje u tekstu: Direkcija) broj 361-849/2007-4 od 6. septembra 2007. godine dato je u vezi sa zahtevom podnosioca da Direkcija oglasi ništavom osporenu potvrdu javnog preduzeća Poslovni prostor Voždovac broj 361-352-1/2000 od 28. novembra 2000. godine. U osporenom obaveštenju Direkcije navedena je sadržina odredaba čl. 28. i 34. Zakona o ministarstvima, kojima je određen delokrug rada Direkcije i izražen stav Direkcije da se odredbe Zakona o ministarstvima iz 2007. godine, u delu koji se odnosi na vođenje upravnog postupka radi utvrđivanja postojanja i važenja pravnog osnova za korišćenje državne imovine, ne mogu primenjivati pre izmene Zakona o sredstvima u svojini Republike Srbije.
   
Podnosilac ustavne žalbe je 25. jula 2007. godine Vrhovnom sudu Srbije podneo tužbu „protiv akta Republičke direkcije za imovinu Republike Srbije broj 361-849/2007-04 od 29. juna 2007. godine da dopis Direkcije broj 361-849/2007-04 od 1. juna 2007. godine nema karakter upravnog akta i da potvrda javnog preduzeća Poslovni prostor Voždovac broj 361-647/2000-04 od 5. oktobra 2001. godine takođe nije upravni akt“.
   
Podneskom od 3. septembra 2007. godine podnosilac ustavne žalbe je istakao alternativne zahteve, predloživši da sud, ako utvrdi da pobijani akt Direkcije broj 361-849/2007-04 od 29. juna 2007. godine nije upravni akt, odluči o „zahtevu protiv ćutanja administracije“, a ukoliko utvrdi da se o predmetnoj stvari ne može voditi upravni spor, „da se oglasi stvarno nenadležnim u upravnom sporu i po službenoj dužnosti predmet ustupi nadležnom sudu“.
   
Rešenjem od 11. decembra 2007. godine Vrhovni sud Srbije je naložio podnosiocu da u roku od 15 dana uredi tužbu, tako što će se precizno izjasniti u pogledu zahteva tužbe i dostaviti rešenje koje tužbom osporava, a ukoliko tužbu podnosi zbog „ćutanja administracije“, da dostavi dokaze o ispunjenosti uslova iz člana 24. Zakona o upravnim sporovima.
    
Postupajući po nalogu suda, podnosilac je 18. januara 2008. godine uredio tužbu, navodeći da istu podnosi protiv akta Direkcije broj 361-849/2007-4 od 6. septembra 2007. godine. Podnosilac je predložio da sud, ukoliko nađe da navedeno obaveštenje nije upravni akt, odluči o alternativnom zahtevu „protiv ćutanja administracije“, zbog nedonošenja konačnog rešenja po zahtevu podnosioca od 25. maja 2007. godine i ponovljenom traženju od 21. avgusta 2007. godine, o čemu je dostavljen dokaz. Podnosilac je naveo da je zahtevom od 25. maja 2007. godine tražio da Direkcija oglasi ništavom potvrdu javnog preduzeća Poslovni prostor Voždovac broj 361-352-1/2000 od 28. novembra 2000. godine.
   
Osporenim rešenjem Vrhovnog suda Srbije U. 6587/07 od 17. decembra 2008. godine tužba podnosioca je odbačena kao nedopuštena. Vrhovni sud Srbije je u obrazloženju osporenog rešenja ocenio da obaveštenje tuženog organa od 29. juna 2007. godine ni po formi, ni po sadržini, ne predstavlja upravni akt u smislu odredbe člana 6. Zakona o upravnim sporovima, jer njime nije odlučivano o pravu ili obavezi fizičkog ili pravnog lica od strane državnog organa ili organizacije u vršenju javnih ovlašćenja.
   
Ustavni sud je takođe utvrdio da je osporenim aktom Republičkog javnog tužilaštva UT-broj 140/09 od 27. avgusta 2009. godine podnosilac ustavne žalbe obavešten da to tužilaštvo smatra da nema osnova za podnošenje zahteva za zaštitu zakonitosti protiv osporenog rešenja Vrhovnog suda Srbije U. 6587/07 od 17. decembra 2008. godine.
   
4. Odredbama Ustava na čiju povredu se podnosilac poziva u ustavnoj žalbi, utvrđeno je: da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave, kao i pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o nečijem pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (član 36.).
   
Ustavni sud nalazi da su za odlučivanje u ovom ustavnosudskom sporu od značaja sledeće odredbe Zakona o upravnim sporovima ("Službeni list SRJ", broj 46/96), koji je važio u vreme donošenja osporenog rešenja Vrhovnog suda Srbije.
   
Odredbama člana 6. ovog zakona bilo je propisano da se upravni spor može voditi samo protiv upravnog akta i da je upravni akt, u smislu ovog zakona, akt kojim državni organ, organizacija udruženog rada ili druga samoupravna organizacija ili zajednica, u vršenju javnih ovlašćenja, rešava o izvesnom pravu ili obavezi određenog pojedinca ili organizacije u kakvoj upravnoj stvari.
Saglasno odredbi člana 8. istog zakona, upravni spor se mogao pokrenuti i kad nadležni organ o zahtevu, odnosno o žalbi stranke nije doneo odgovarajući upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom.
   
Odredbom člana 28. stav 1. tačka 2) bilo je predviđeno da će sud rešenjem odbaciti tužbu ako utvrdi da akt koji se tužbom osporava nije upravni akt iz člana 6. ovog zakona.
   
5. Podnosilac smatra da mu je Vrhovni sud Srbije, time što osporenim rešenjem U. 6587/07 od 17. decembra 2008. godine nije odlučio o zahtevima njegove tužbe, uređene 18. januara 2008. godine, povredio pravo na pristup sudu, kao elementa prava pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava i pravo na pravno sredstvo iz člana 36. Ustava. Ispitujući navode podnosioca da Vrhovni sud Srbije „stvarno stavljene zahteve uređene tužbe uopšte nije uzeo u rad“, Ustavni sud je utvrdio da je navedenim osporenim rešenjem odlučeno o tužbi protiv obaveštenja Republičke direkcije za imovinu Republike Srbije broj 361-849/2007-04 od 29. juna 2007. godine, koje je podnosilac osporio prvobitno postavljenim zahtevom tužbe. Ustavni sud je, takođe, utvrdio da je podnosilac u tužbi uređenoj 18. januara 2008. godine osporio akt Direkcije broj 361-849/2007-4 od 6. septembra 2007. godine i istakao alternativni zahtev zbog „ćutanja administracije“. Navedene činjenice upućuju na zaključak da Vrhovni sud Srbije nije odlučio o svim zahtevima koji su bili predmet tužbe u upravnom sporu koji je okončan osporenim rešenjem tog suda. Ustavni sud je, međutim, utvrdio da je podnosilac ustavne žalbe uređenom tužbom osporio obaveštenje Direkcije koje je dostavljeno u vezi sa njegovim zahtevom da Direkcija oglasi ništavom potvrdu javnog preduzeća Poslovni prostor Voždovac broj 361-352-1/2000 od 28. novembra 2000. godine, te da je tužbu zbog „ćutanja administracije“ podneo zbog nedonošenja rešenja po navedenom zahtevu. Polazeći od toga da je obaveštenje Direkcije o kome je odlučeno osporenim rešenjem Vrhovnog suda Srbije dato povodom istog zahteva podnosioca - da se oglasi ništavom navedena potvrda javnog preduzeća Poslovni prostor Voždovac, Ustavni sud nalazi da je osporenim rešenjem Vrhovnog suda Srbije u suštini odlučeno i o tužbi podnosioca zbog nedonošenja rešenja po tom zahtevu, kao i o tužbi protiv osporenog obaveštenja Direkcije broj 361-849/2007-4 od 6. septembra 2007. godine. Ustavni sud, naime, smatra da je sa ustavnopravnog stanovišta prihvatljiv zaključak Vrhovnog suda Srbije o dopuštenosti tužbe protiv obaveštenja Direkcije datog u vezi sa zahtevom podnosioca da se oglasi ništavom potvrda javnog preduzeća Poslovni prostor Voždovac. Po oceni Vrhovnog suda Srbije, koju prihvata i Ustavni sud, takvo obaveštenje ni po formi, ni po sadržini, ne predstavlja upravni akt u smislu odredbe člana 6. Zakona o upravnim sporovima, jer njime nije odlučivano o pravu ili obavezi fizičkog ili pravnog lica od strane državnog organa ili organizacije u vršenju javnih ovlašćenja. Iz toga sledi da nije dopuštena ni tužba zbog nedonošenja rešenja u vezi sa tim zahtevom, jer se tužba zbog„ćutanja administracije“ može podneti samo ukoliko je nadležni organ bio dužan da o zahtevu stranke donese odgovarajući upravni akt, a to je propustio da učini.
   
Polazeći od izloženog, Ustavni sud konstatuje da je Vrhovni sud Srbije propustio da oceni dopuštenost zahteva tužbe koja je uređena 18. januara 2008. godine. Međutim, ocenjujući ovu povredu pravila postupka sa stanovišta Ustavom zajemčenog prava na pravično suđenje, Ustavni sud je utvrdio da ona nije od takvog značaja da čini postupak nepravičnim za podnosioca ustavne žalbe, imajući u vidu da osporeno rešenje sadrži ocenu o dopuštenosti tužbe protiv istovrsnog akta, koji je donet povodom istog zahteva podnosioca. S obzirom na to da nisu bili ispunjeni zakonski uslovi ni za meritorno odlučivanje o prvobitno postavljenom zahtevu tužbe, niti o zahtevima uređene tužbe podnosioca, Vrhovni sud Srbije ocenjuje da postupanje suda u predmetnom upravnom sporu suštinski nije uticalo na ostvarivanje prava podnosioca ustavne žalbe na pristup sudu, kao elementa prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava
   
Imajući u vidu iznetu ocenu o povredi prava na pravično suđenje, Ustavni sud je utvrdio da osporenim rešenjem Vrhovnog suda Srbije podnosiocu nije povređeno ni pravo na pravno sredstvo. Naime, podnošenje tužbe u upravnom sporu protiv akta koji nije upravni akt, odnosno zbog nedonošenja upravnog akta u situaciji kada nije postojala obaveza njegovog donošenja, ima za pravnu posledicu odbacivanje tužbe. S obzirom na to da nisu bili ispunjeni zakonski uslovi da Vrhovni sud Srbije meritorno odlučuje ni o zahtevima uređene tužbe podnosioca, Ustavni sud je utvrdio da osporenim rešenjem Vrhovnog suda Srbije podnosiocu ustavne žalbe nije povređeno pravo na pravno sredstvo zajemčeno članom 36. stav 2. Ustava.
   
Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, u tački 1. izreke odbio kao neosnovanu ustavnu žalbu izjavljenu protiv rešenja Vrhovnog suda Srbije U. 6587/07 od 17. decembra 2008. godine.
   
6. Ustavna žalba je kao pravno sredstvo ustanovljena Ustavom Republike Srbije, koji je stupio na snagu 8. novembra 2006. godine. Stoga se ustavna žalba može izjaviti protiv pojedinačnog akta koji je donet ili radnje koja je izvršena nakon proglašenja Ustava Republike Srbije, 8. novembra 2006. godine.
   
Polazeći od navedenog, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 4) Zakona o Ustavnom sudu, u tački 2. izreke odbacio kao nedozvoljenu ustavnu žalbu izjavljenu protiv potvrde javnog preduzeća Poslovni prostor Voždovac broj 361-352-1/2000 od 28. novembra 2000. godine.
   
U odnosu na deo ustavne žalbe kojim se osporava obaveštenje Republičke direkcije za imovinu Republike Srbije broj 361-849/2007-4 od 6. septembra 2007. godine i obaveštenje Republičkog javnog tužilaštva Ut. 140/09 od 27. avgusta 2009. godine, Ustavni sud je utvrdio da osporeni akti nisu pojedinačni pravni akti kojima se odlučuje o pravima ili obavezama i protiv kojih se, u smislu odredaba člana 170. Ustava i člana 82. Zakona o Ustavnom sudu, može izjaviti ustavna žalba. Imajući u vidu da je ustavna žalba podneta protiv akata protiv kojih se ne može izjaviti, Ustavni sud je, takođe u tački 2. izreke, ustavnu žalbu u ovom delu odbacio, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 4) Zakona o Ustavnom sudu, jer ne postoje pretpostavke utvrđene Ustavom i Zakonom za vođenje postupka.

7. Zahtev podnosioca ustavne žalbe za ocenu ustavnosti odredbe člana 20. Zakona o upravnim sporovima ("Službeni list SRJ", broj 46/96), Ustavni sud je cenio polazeći od toga da je ustavna žalba podnosioca odbačena u delu koji se odnosi na akt Republičkog javnog tužilaštva, kojim se podnosilac obaveštava da nema osnova za podnošenje zahteva za zaštitu zakonitosti. Prema stavu Ustavnog suda, ako se u ustavnoj žalbi istakne zahtev za ocenu ustavnosti i zakonitosti opšteg akta čijom je primenom ili tumačenjem navodno povređeno Ustavom garantovano ljudsko ili manjinsko pravo i sloboda, Sud će, ako se odbacuje ustavna žalba, podnosioca ustavne žalbe uputiti na pokretanje posebnog postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti opšteg akta. Ustavni sud, međutim ukazuje da je navedeni Zakon o upravnim sporovima prestao da važi 29. decembra 2009. godine, kada je stupio na snagu novi Zakon o upravnim sporovima ("Službeni list SRJ", broj 111/09), koji ne predviđa zahtev za zaštitu zakonitosti kao vanredno pravno sredstvo u upravnom sporu. S obzirom na to da je istekao rok od šest meseci u kome Ustavni sud, saglasno odredbi člana 168. stav 5. Ustava, može ceniti saglasnost zakona i drugih opštih akata sa Ustavom i po prestanku njihove važnosti, Ustavni sud je u konkretnom slučaju odstupio od navedenog stava i utvrdio da zahtev podnosioca predstavlja inicijativu za ocenu ustavnosti navedene odredbe Zakona, koja je izdvojena iz ovog predmeta i po njoj formiran poseban predmet u Ustavnom sudu u upisniku „IU“.
 
8. Na osnovu izloženog i odredaba člana 45. tačka 9), člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", br. 24/08, 27/08 i 76/11), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša B. Slijepčević