Povreda prava na suđenje u razumnom roku u dugotrajnom upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud utvrđuje povredu prava na suđenje u razumnom roku u višedecenijskom upravnom postupku za isplatu dodataka na platu policijskim službenicima. Dosuđuje naknadu nematerijalne štete i nalaže nadležnim organima da hitno okončaju postupak koji karakteriše kontinuirano vraćanje predmeta prvostepenom organu.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec ( Korhecz Tamás), dr Jovan Ćirić, Gordana Ajnšpiler Popović, dr Vladan Petrov i Lidija Đukić , članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi V. J, R. Z, S . J, R . M, Č. K, Ž. N, M. T, D. P, D . S, Z. J, V . P, D. V, M. N, D . B, D . T, M . S, Lj . D, R. M, D . R, B . K, M . M, Ž . M, Z . M, M . P, D. V, N . T, M . A, Z. S, S. S, R. Đ, J . N, R . D, S . M, M . S, J . M, M. N, D . M, S. T . D, D. J, R. N, M . R, D . J, G . P, M . R . i S . S, svih iz Šapca, R. J, O . B, S . S, M . Đ . i M . B, svih iz Majura kod Šapca , Ž. Đ. i Lj . S, obojic e iz Jelenče kod Šapca , M. J . iz Desića kod Šapca , M. M, M . P . i S. S, svih iz Varne kod Šapca , V. M . iz Prnjavora kod Šapca , M. L . i D . R, obojic e iz Štitara kod Šapca , G. T . iz Gornje Vranjske kod Šapca , S. T, R . M . i R . D, svih iz Jevremovca kod Šapca , Z. B . iz Bogatića, M. L. i Lj . P, obojic e iz Mišara kod Šapca , M. S . iz Pocerskog Pričinovića kod Šapca i R . K . iz Tabanovića kod Šapca , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 16. juna 2022. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba V. J, R . Z, S . J, R . M, Č . K, Ž . N, M . T, D . P, D . S, Z . J, V . P, D . V, M . N, D . B, D . T, M . S, Lj . D, R . M, D . R, B . K, M . M, Ž . M, Z . M, M . P, D . V, N. T, M . A, Z . S, S . S, R . Đ, J . N, R . D, S . M, M . S, M . N, D . M, S . T D, D . J, R . N, M . R, D . J, G . P, M . R , S. S, R. J, O . B, S . S, M . Đ, M . B, Ž . Đ, Lj . S, M . J, M . M, S . S, V . M, M . L, D . R, G . T, S . T, R . M, R . D, Z . B, M . L, Lj . P, M . S . i R . K . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Direkcija policije – Policijska uprava u Šapcu u predmetu broj 120-1634/21 podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo podnosilaca ustavne žalbe iz tačke 1. na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

4. Odbacuje se ustavna žalba M. P . i J . M . izjavljena zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Direkcija policije – Policijska uprava u Šapcu u predmetu broj 120-1634/21.

O b r a z l o ž e nj e

1. V. J . iz Šapca i ostala lica navedena u uvodu i u tač. 1. i 4. izreke podneli su Ustavnom sudu, 28 . avgusta 2019. godine, preko punomoćnika J. M, advokata iz Valjeva, ustavnu žalbu , dopunjenu podnescima od 14. januara i 9. juna 2020. godine, 29. januara 2021. i 11. marta 2022. godine, zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, kao elementa prava na pravično suđenje zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u „postupku koji je vođen pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Direkcija policije – Policijska uprava u Šapcu u predmetima br. 120-1-1710/17 i 120- 2096/19, Žalbenom komisijom Vlade u predmetima br. 120-01-300/2016-01 i 120-01-2189 /2019-01, Upravnim sudom u predmetu U. 4147/16 i u vreme izjavljivanja ove ustavne žalbe pred Žalbenom komisijom Vlade“. Ustavni sud je konstatovao da se ustavnom žalbom osporava trajanje postupka koji se vodi u izvršenju Odluke Ustavnog suda Už-2188/2013 od 26 . februara 2016. godine.

U ustavnoj žalbi i njenim dopunama je detaljno opisan tok osporenog postupka, uz navođenje razloga koji se odnose na složenost predmeta postupka, postupanje nadležnih upravnih organa i suda, kao i na ponašanje podnosilaca.

Predloženo je da Ustavni sud utvrdi povredu prava na pravično suđenje i prava na suđenje u razumnom roku, naloži da se osporeni postupak što pre okonča i utvrdi pravo na naknadu nematerijalne štete zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, i to podnosiocu V. J . u iznosu od 2.500 evra, podnosiocu M . A . u iznosu od 3.000 evra i ostalim podnosiocima ustavne žalbe svakom u iznosu od po 2 .000 evra u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi ce, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , iz spisa predmeta Ministarstva unutrašnjih poslova – Direkcija policije – Policijska uprava u Šapcu broj 120-1634/21 i celokupne dokumentacije priložene uz ustavnu žalbu i njene dopune, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

3.1. Podnosioci ustavne žalbe iz tačke 1. izreke, podnosilac M. P . i sada pok. H . M . su 6. oktobra 2006. godine podneli zahtev za isplatu dodataka na platu po osnovu prekovremenog rada, rada noću i rada na dane praznika koji su neradni dani, koji nisu isplaćeni u poslednje tri godine do podnošenja zahteva.

Postupak koji je pokrenut i vođen povodom navedenog zahteva pravnosnažno je okončan presudom Vrhovnog suda Srbije U. 2458/08 od 13. maja 2009. godine u odnosu na podnosioce iz tačke 1. izreke i sada pok. H . M .

V. J, ovde podnosilac ustavne žalbe, podneo je 21. decembra 2009. godine ustavnu žalbu protiv označene presude. Odlukom Ustavnog suda Už-2608/2009 od 30. septembra 2010. godine je usvojena ustavna žalba, utvrđeno da je tom presudom povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na pravično suđenje , zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava , poništena navedena presuda i određeno da Upravni sud donese novu odluku o tužbi podnosioca izjavljenoj protiv rešenja Žalbene komisije Vlade (u daljem tekstu: drugostepeni organ) broj 120-01-31/2008-01 od 26. februara 2008. godine, pri čemu je određeno da Odluka Ustavnog suda ima pravno dejstvo i prema licima koja nisu podnela ustavnu žalbu, a nalaze se u istoj pravnoj situaciji, saglasno odredbi člana 87. Zakona o Ustavnom sudu.

3.2. Postupak koji je vođen u izvršenju Odluke Ustavnog suda Už-2608/2009 od 30. septembra 2010. godine pravnosnažno je okončan presudom Upravnog suda - Odeljenje u Novom Sadu U. 8775/12 od 16. januara 2015. godine u odnosu na podnosioce ustavne žalbe iz tačke 1. izreke i sada pok. H . M .

Odlukom Ustavnog suda Už-4936/2011 od 24. aprila 2014. godine je usvojena ustavna žalba V. J . podneta 17. oktobra 2011. godine , utvrđeno da je u dotadašnjem toku tog postupka povređeno njegovo pravo na suđenje u razumnom roku , utvrđeno pravo na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 300 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, i naloženo nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se postupak okončao u najkraćem roku.

Odlukom Ustavnog suda Už-2188/2013 od 26. februara 2016. godine: u tački 1. izreke, usvojena je ustavna žalba V. J . podneta 12. februara 2015. godine i utvrđeno da je presudom Upravnog suda - Odeljenje u Novom Sadu U. 8775/12 od 16. januara 2015. godine povređeno njegovo pravo na pravično suđenje, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava ; u tački 2. izreke, poništena je navedena presuda i određeno da isti sud donese novu odluku o tužbi podnosioca podnetoj protiv rešenja drugostepenog organa broj 120-01-506/2012-01 od 20. maja 2012. godine; u tački 3. izreke, određeno je da odluka iz tačke 2. ima pravno dejstvo i prema licima koja nisu podnela ustavnu žalbu protiv navedene presude, a nalaze se u istoj pravnoj situaciji kao i podnosilac V. J, saglasno odredbi člana 87. Zakona o Ustavnom sudu; u prvom delu tačke 4. izreke, usvojena je ustavna žalba bliže navedenih podnosilaca podneta 12. februara 2015. godine i utvrđena povreda prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava; u drugom delu tačke 4. izreke, odbačena je kao očigledno neosnovana ustavna žalba V. J . izjavljena zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, a ustavna žalba M. P . izjavljena zbog povrede istog ustavnog prava je odbačena jer nisu ispunjene Ustavom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka; u tački 5. izreke, utvrđeno je pravo podnosilaca navedenih u prvom delu tačke 4. izreke na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 400 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate.

3.3. Postupajući u izvršenju Odluke Ustavnog suda Už-2188/2013 od 26. februara 2016. godine, Upravni sud – Odeljenje u Novom Sadu je, na sednici održanoj 11. aprila 2016. godine, doneo presudu U. 4147/16 (2012), kojom je uvažena tužba podnosilaca iz tačke 1. izreke (u daljem tekstu: podnosioci) , poništeno rešenje drugostepenog organa od 20. maja 2012. godine i predmet vraćen nadležnom organu na ponovno odlučivanje.

Drugostepenim rešenjem broj 120-01- 155/2016-01 od 5. maja 2016. godine je poništeno rešenje Ministarstva unutrašnjih poslova – Direkcija policije – Policijska uprava u Šapcu (u daljem tekstu: prvostepeni organ) broj 120-29/13 od 11. aprila 2012. godine i predmet vraćen na ponovni postupak.

U daljem toku postupka, rešenja prvostepenog organa broj 120-29/12 od 3. juna 2016. godine, broj 120-8212/16 od 1 2. decembra 2016. godine, broj 120-1710/17 od 2. marta 2017. godine, broj 120-3864/17 od 9. juna 2017. godine, broj 120-5409/17 od 23. avgusta 2017. godine, broj 120-7235/17 od 10. novembra 2017. godine, broj 120-999/18 od 2. februara 2018. godine, broj 120-2549/18 od 17. aprila 2018. godine, broj 120-5142/18 od 26. jula 2018. godine, broj 120-7377/18 od 5 . novembra 2018. godine, broj 120-2096/19 od 27. marta 2019. godine, broj 120- 4157/19 od 7. jula 2019. godine, broj 120-6450/19 od 18. novembra 2019. godine, broj 120-1034/20 od 21. februara 2020. godine i broj 120-2800/20 od 18. juna 2020. godine, kojima je zahtev podnosioca odbijen kao neosnovan, poništena su rešenjima drugostepenog organa broj 120-01-1299/2016-01 od 3. novembra 2016. godine, broj 120-01-106/2017-01 od 26. januara 2017. godine, broj 120-01-300/2016-01 od 11. aprila 2017. godine, broj 120-01-512/2017-01 od 28. jula 2017. godine, broj 120-01-710/2017-01 od 11. oktobra 2017. godine, broj 120-01-851/2017-01 od 29. decembra 2017. godine, broj 401-00-105/2018-01 od 28. marta 2018. godine, broj 401-00-1091/2018-01 od 23. juna 2018. godine, broj 120-01-1228/2018-01 od 23. septembra 2018. godine, broj 120-01-674/2019-01 od 11. februara 2019. godine, broj 120-01-2189/2019-01 od 27. maja 2019. godine, broj 120-01-2491/2019-01 od 30. septembra 2019. godine, broj 120-01-31/2020-01 od 15. januara 2020. godine, broj 120-01-238/2020-01 od 21. maja 2020. godine i broj 120-01-373/2020-01 od 6. avgusta 2020. godine, kojima su usvojene žalbe podnosilaca i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak.

Rešenjem prvostepenog organa broj 120-5733/20 od 25. novembra 2020. godine: u tački 1. dispozitiva, odbijen je kao neosnovan zahtev podnosilaca za isplatu dodataka na platu po navedenim osnovima za period od 1 . jula do 6. oktobra 2006. godine; u tački 2. dispozitiva, odbijen je zahtev podnosilaca za naknadu troškova upravnog postupka; u tački 3. dispozitiva, određeno je da će o zahtevu podnosilaca za isplatu dodataka na platu po navedenim osnovima za period od 6. oktobra 2003. do 26. juna 2006. godine biti naknadno odlučeno.

Rešenjem drugostepenog organa broj 120-01-32/2021-01 od 22. januara 2021. godine odbijena je žalba podnosilaca izjavljena protiv navedenog prvostepenog rešenja.

Dopunskim rešenjem prvostepenog organa broj 120-1634/21 od 31. marta 2021. godine: u tački 1. dispozitiva, dopunjeno je prvostepeno rešenje od 25. novembra 2020. godine; u tački 2. dispozitiva, utvrđeno je pravo podnosilaca na dodatke na platu u periodu od 6. oktobra 2003. do 26. juna 2006. godine; u tački 3. dispozitiva, upućeni su podnosioci da eventualno potraživanje po osnovu prava utvrđenog u tački 2. dispozitiva ostvare pred sudovima opšte nadležnosti , kao stvarno nadležnim za postupanje u ovoj pravnoj stvari, u skladu sa opštim pravilima obligacionog prava; u tač. 4. i 5. dispozitiva, odlučeno je o zahtevima podnosilaca za naknadu troškova upravnog postupka.

Rešenjem drugostepenog organa broj 120-01-255/2021-01 od 24. maja 2021. godine poništena je tačka 3. dispozitiva dopunskog rešenja prvostepenog organa i predmet u tom delu vraćen na ponovni postupak, dok je odbijena žalba podnosilaca izjavljena protiv tačke 5. dispozitiva dopunskog rešenja.

Prvostepeni organ je dopisom od 6. oktobra 2021. godine tražio od podnosilaca ustavne žalbe da dostave dokumentaciju kojom bi dokazali da su ostvarili pravo na isplatu traženih dodataka na platu za period od 6. oktobra 2003. do 26. juna 2006. godine.

Podnosioci su 12. oktobra 2021. godine drugostepenom organu izjavili žalbu zbog nedonošenja novog prvostepenog rešenja, a istog dana su prvostepenom organu dostavili podnesak u kome je navedeno da se redne liste – evidencija prisutnosti na poslu koja se odnosi na vreme za koje se potražuju dodaci na platu i platne liste nalaze kod prvostepenog organa.

Rešenjem drugostepenog organ broj 120-01-438/2021-01 od 15. novembra 2021. godine usvojena je žalba podnosilaca zbog „ćutanja administracije“ i naloženo prvostepenom organu da najkasnije u roku od 15 dana donese odgovarajuće rešenje.

Kako prvostepeni organ nije u ostavljenom roku postupio po nalogu drugostepenog organa, podnosioci su 26. januara 2022. godine izjavili novu žalbu zbog „ćutanja administracije“.

3.4. Kada je u pitanju podnosilac ustavne žalbe M. P, Ustavni sud je konstatovao : da u upravnom postupku koji je bio pravnosnažno okončan presudom Vrhovnog suda Srbije U. 2458/08 od 13. maja 2009. godine, niti u upravnom postupku koji je bio pravnosnažno okončan presudom Upravnog suda - Odeljenje u Novom Sadu U. 8775/12 od 16. januara 2015. godine, nije bilo odlučeno o zahtevu tog podnosioca za isplatu dodatka na platu; da je prvostepeni organ, u postupku izvršenja Odluke Ustavnog suda Už-2188/2013 od 26. februara 2016. godine, u periodu od 3. juna 2016. do 18. juna 2020. godine , doneo 15 rešenja kojima nije odlučeno o zahtevu navedenog podnosioca za isplatu dodataka na platu; da je prvi put u žalbi izjavljenoj protiv prvostepenog rešenja od 18. novembra 2019. godine , a potom i u žalbama protiv prvostepenih rešenja od 21. februara i 18. juna 2020. godine, istaknuto da ožalbenim rešenji ma nije odlučeno o zahtevu podnosioca M. P; da drugostepeni organ nije povodom tih žalbi naložio prvostepenom organu da odluči o zahtevu podnosioca, niti je podnosilac dalje koristio pravna sredstva zbog „ćutanja uprave“; da je prvostepeni organ prvi put odlučio o zahtevu navedenog podnosioca rešenjem od 25. novembra 2020. godine, a potom dopunskim rešenjem od 31. marta 2021. godine.

3.5. Kada je u pitanju podnositeljka ustavne žalbe J . M, Ustavni sud je konstatovao :

Rešenjem Osnovnog suda u Šapcu O. 761/15 od 30. marta 2015. godine za zakonskog naslednika na zaostavštini iza pok. H. M, bivšeg iz Šapca, koji je preminuo 28. februara 2015. godine, oglašena je supruga ostavioca J . M, ovde podnositeljka ustavne žalbe.

Advokat J. M . je, kao punomoćnik podnositeljke ustavne žalbe J . M, podneskom od 6. juna 2018. godine obavestila drugostepeni organ, pre donošenja drugostepenog rešenja broj 401-00-1091/2018-01 od 23. juna 2018. godine, da je H . M, koji je bio stranka u postupku, preminuo i da je njegov zakonski naslednik J . M, koja kao njegov pravni sledbenik stupa u svojstvu stranke u konkretni upravni postupak, predlažući da se donese odluka o prekidu postupka u odnosu na preminulog podnosioca zahteva i da u postupak stupa navedena podnositeljka ustavne žalbe . Drugostepeni organ je navedeni podnesak dostavio prvostepenom organu.

Rešenjima upravnih organa donetim u nastavku postupka i dalje je odlučivano o zahtevu i žalbama sada pok. H. M, koji je i dalje u žalbama u upravnom postupku označavan kao stranka, dok podnositeljka ustavne žalbe J . M . ni jednom nije označena kao stranka u rešenjima upravnih organa, niti je zbog toga koristila odgovarajuća pravna sredstva.

4. Odredbom član 32. stav 1. Ustava, na čiju se povredu poziva u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 18/16 i 95/18 - autentično tumačenje), koje se primenjuju od 1. juna 2017. godine, propisano je: da se postupak vodi bez odugovlačenja i uz što manje troškova po stranku i drugog učesnika u postupku, ali tako da se izvedu svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja (član 9. stav 2.); da drugostepeni organ sam ili preko prvostepenog ili zamoljenog organa dopunjava postupak ako nađe da je činjenično stanje pogrešno ili nepotpuno utvrđeno ili ponavlja ceo postupak ili njegov deo ako nađe da je učinjena povreda pravila postupka koja je uticala na zakonitost i pravilnost pobijanog rešenja, da u tom slučaju drugostepeni organ poništava pobijano rešenje i sam odlučuje o upravnoj stvari ako nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem (član 171. stav 2.); da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju, drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od prijema predmeta, donese novo rešenje, da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (stav 3.); da će po poništavanju pobijanog rešenja drugostepeni organ proslediti predmet na ponovni postupak prvostepenom organu, samo ako je potrebno da se u toj upravnoj stvari donese novo rešenje (stav 4.); da ako posle početka primene ovog zakona rešenje prvostepenog organa bude poništeno ili ukinuto, dalji postupak sprovodi se prema odredbama ovog zakona (član 213. stav 2.). U osnovi istovetne odredbe bile su sadržane i u Zakonu o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10), koje su se primenjivale do 31. maja 2017. godine.

5. Kako se svim navodima ustavne žalbe obrazlaže isključivo povreda prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je navode i razloge ustavne žalbe razmatrao sa stanovišta tog elementa prava na pravično suđenje. Razmatrajući istaknutu povredu prava na suđenje u razumnom roku u odnosu na podnosioce iz tačke 1. izreke, Ustavni sud je konstatovao da se ustavnom žalbom osporava trajanje postupka koji se vodi u izvršenju Odluke ovog suda Už-2188/2013 od 26. februara 2016. godine. Stoga je, u konkretnom slučaju, cenjen period od 15. marta 2016. godine , kada je navedena odluka Ustavnog suda dostavljena Upravnom sudu, a koji do odlučivanja o ovoj ustavnoj žalbi traje šest godina i tri meseca.

Ustavni sud je konstatovao da je tačkom 2. dispozitiva dopunskog rešenja prvostepenog organa od 31. marta 2021. godine, koje je u tom delu postalo pravnosnažno, podnosiocima ustavne žalbe utvrđeno pravo na dodatke na platu u periodu od 6. oktobra 2003. do 26. juna 2006. godine, ali nije odlučeno o njihovom zahtevu za isplatu dodataka na platu, te se predmet u tom delu nalazi u fazi prvostepenog rešavanja. Zahtev podnosilaca za isplatu dodataka na platu za period od 1. jula do 6. oktobra 2006. godine odbijen je tačkom 2. dispozitiva rešenja prvostepenog organa od 25. novembra 2020. godine, koje je u tom delu postalo konačno.

Imajući u vidu da je pojam razumne dužine trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud je ispitao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

U pogledu značaja predmeta postupka, Ustavni sud nalazi da podnosioci ustavne žalbe imaju legitiman interes da nadležni organi o njihovom zahtevu odluče u okviru standarda razumnog roka, pogotovo zbog toga što se radi o potraživanjima iz radnog odnosa i što se postupak vodi u izvršenju Odluke Ustavnog suda.

Ustavni sud je ocenio da je ovaj predmet u određenoj meri činjenično složen, imajući u vidu veći broj stranaka u postupku. Sa druge strane, pravna pitanja koja se postavljaju u toku postupka već su u dovoljnoj meri razjašnjena u odlukama Ustavnog suda Už-2608/2009 od 30. septembra 2010. godine i Už-2188/2013 od 26. februara 2016. godine. Iz navedenih odluka Ustavnog suda proizlazi da podnosiocima ustavne žalbe za obavljeni rad na izvršenju zadataka preko punog radnog vremena, rad noću i tokom državnog ili verskog praznika, u periodu do 30. juna 2006. godine ne može biti uskraćeno pravo na uvećanu zaradu koja im je u tom slučaju pripadala u skladu sa Zakonom o platama u državnim organima i javnim službama („Službeni glasnik RS“, broj 34/01), dok bi podnosiocima za period od 1. jula 2006. pripadalo pravo na uvećanje plate ukoliko bi se utvrdilo da im koeficijent za obračun plate nije uvećan za 30 do 50% u odnosu na druge državne službenike.

Ispitujući postupanje nadležnog suda i upravnih organa, Ustavni sud je konstatovao da je Upravni sud u kratkom vremenskom periodu doneo presudu postupajući u izvršenju navedene odluke Ustavnog suda. Međutim, u nastavku postupka je doneto 17 prvostepenih i 18 drugostepenih rešenja kojima je odlučeno o žalbama protiv prvostepenih rešenja. Iz toga se može uočiti da posmatrani postupak obeležava kontinuirano vraćanje predmeta na ponovno rešavanje prvostepenom organu, koji ne postupa po primedbama iz drugostepenih rešenja. U takvim okolnostima, drugostepeni organ je propustio da dopuni postupak i otkloni nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, te da ako nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, svojim rešenjem poništi prvostepeno rešenje i sam reši upravnu stvar, u smislu odredbe člana 232. stav 1. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku i 171. stav 2. važećeg Zakona o opštem upravnom postupku. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje na stav Evropskog suda za ljudska prava, da ponavljanje istih naloga nižestepenom organu u okviru jednog postupka ukazuje na nedostatke u procesnom sistemu (presuda Wierciszewska protiv Poljske , predstavka broj 41431/98, od 25. novembra 2003. godine, stav 46.). Ustavni sud je posebno imao u vidu da je prvostepeni organ, nakon što je poništeno 15 rešenja tog organa, kojima je u celini bio odbijen zahtev podnosilaca, doneo dopunsko rešenje od 31. marta 2021. godine, kojim je podnosiocima utvrđeno pravo na tražene dodatke na platu za period od 6. oktobra 2003. do 1. jula 2006. godine, ali su upućeni da eventualno potraživanje po osnovu tog prava ostvare pred sudom opšte nadležnosti.

Kada je u pitanju ponašanje podnosilaca ustavne žalbe iz tačke 1. izreke , Ustavni sud je konstatovao da su oni koristili pravna sredstva za ubrzanje postupka, u skladu sa zakonom, kada su za to postojali uslovi.

Ustavnopravna ocena postupka čije trajanje je uzeto u obzir u ovom predmetu, zasnovana na praksi i kriterijumima Ustavnog suda i Evropskog suda za ljudska prava, potvrđuje da je povređeno pravo podnosilaca ustavne žalbe iz tačke 1. izreke na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), usvojio njihovu ustavnu žalbu i odlučio kao u tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocima ustavne žalbe iz tačke 1. izreke zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstvo pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini naknade nematerijalne štete koju su podnosioci ustavne žalbe pretrpeli zbog učinjene povrede prava, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno utvrđenje u konkretnom slučaju. Ustavni sud je posebno cenio dužinu trajanja upravnog postupka, neefikasno postupanje upravnih organa, životni standard u državi i činjenicu da će dosuđena naknada biti mnogo brže isplaćena na nacionalnom nivou, nego što je to slučaj ako o predmetu odlučuje Evropski sud za ljuska prava.

Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu noviju praksu Evropskog suda za ljudska prava (u daljem tekstu: Evropski sud) izraženu u odlukama Sinđelić i drugi protiv Srbije , od 19. septembra 2019. godine (predstavka broj 7129/15) i Stojanović i drugi protiv Srbije, od 14. januara 2021. godine (predstavka broj 19322/18), koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnim postupcima koji se, kao i osporeni postupak, vode povodom zahteva policijskih službenika za isplatu dodataka na platu. Evropski sud je odbacio navedene predstavke, uz ocenu da podnosioci predstavki više nemaju prava da tvrde da su žrtve u smislu člana 34. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, jer je Ustavni sud utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku i dodelio podnosiocima bliže označene novčane iznose na ime naknade nematerijalne štete, koji su niži od iznosa koje je dodeljivao Evropski sud, ali su ipak razumni usled velikog broja podnosilaca predstavki i prilično ograničenog značaja predmeta postupka.

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku.

8. Razmatrajući istaknutu povredu prava na suđenje u razumnom roku u odnosu na podnosioca M. P, Ustavni sud je konstatovao da su zahtev za isplatu dodataka na platu od 6. oktobra 2006. godine podneli podnosioci iz tačke 1. izreke i navedeni podnosilac. Međutim, o zahtevu podnosioca M . P . je, za razliku od podnosilaca iz tačke 1. izreke, prvi put odlučeno tek rešenjem prvostepenog organa od 25. novembra 2020. godine, a potom i dopunskim rešenjem tog organa od 31. marta 2021. godine. Iz toga sledi da presudom Vrhovnog suda Srbije U. 2458/08 od 13. maja 2009. godine i presudom Upravnog suda - Odeljenje u Novom Sadu U. 8775/12 od 16. januara 2015. godine nisu bili pravnosnažno okončan i postupci u odnosu na podnosioca M. P, kao što je to bio slučaj sa podnosiocima iz tačke 1. izreke.

Odlukom Ustavnog suda Už-2188/2013 od 26. februara 2016. godine, u drugom delu tačke 4. izreke, odbačena je ustavna žalba M. P . izjavljena zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku jer nisu ispunjene Ustavom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka. Naime, Ustavni sud je utvrdio da navedeni podnosilac protiv negativne radnje tj. zbog nepostupanja Ministarstva unutrašnjih poslova – Direkcija policije -Policijska uprava u Šapcu po njegovom zahtevu, nije koristio pravna sredstva zbog „ćutanja uprave“ , u skladu sa zakonom, zbog čega nije mogao prigovarati dužini upravnog postupka.

Polazeći od toga da se ovom ustavnom žalbom osporava trajanje postupka koji se vodi u izvršenju Odluke Ustavnog suda Už-2188/2013 od 26. februara 2016. godine, Ustavni sud je i u odnosu na podnosioca M. P . cenio period od šest godina i tri meseca. Ustavni sud je potom konstatovao da je prvostepeni organ u tom periodu doneo 15 rešenja kojima nije odlučeno o zahtevu navedenog podnosioca za isplatu dodataka na platu. Pri tome je prvi put u žalbi izjavljenoj protiv prvostepenog rešenja od 18. novembra 2019. godine, a potom i u žalbama protiv prvostepenih rešenja od 21. februara i 18. juna 2020. godine, istaknuto da ožalbenim rešenjima nije odlučeno o zahtevu podnosioca M . P, ali drugostepeni organ nije povodom tih žalbi naložio prvostepenom organu da odluči o zahtevu podnosioca, niti je podnosilac dalje koristio pravna sredstva zbog „ćutanja uprave“.

Imajući u vidu da je prvostepeni organ tek jednu i po godinu pre donošenja odluke o ovoj ustavnoj žalbi prvi put odlučio o zahtevu podnosioca M. P, koji zbog prethodnog četrnaestogodišnjeg propuštanja prvostepenog organa da odluči o njegovom zahtevu nije koristio sva pravna sredstva za ubrzanje postupka, u skladu sa zakonom, Ustavni sud ukazuje na praksu Evropskog suda za ljudska prava, prema kojoj, podnosilac treba da pokaže marljivost u vršenju procesnih radnji koje se odnose na njega i da iskoristi obim koji mu domaći zakon pruža za skraćivanje postupka (videti presudu Union Alimentaria Sanders Sa protiv Španije , 11681/85, stav 35, od 7. jula 1989. godine), kao i da ukoliko podnosilac ne koristi pravna sredstva koja mu omogućavaju da nastavi postupak pred Upravnim sudom, ne može prigovarati dužini postupka pred upravnim organom (videti odluku Štajcar protiv Hrvatske , broj 46279/99, od 20. januara 2000. godine). Ustavni sud je ocenio da su navedene okolnosti od takvog značaja u konkretnom slučaju da ustavnu žalbu M. P . izjavljenu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku čine očigledno neosnovanom, te je odbacio njegovu ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu, rešavajući kao u tački 4. izreke.

9. Razmatrajući ustavnu žalbu podnositeljke J . M, Ustavni sud je konstatovao da je ona podneskom od 6. juna 2018. godine obavestila drugostepeni organ da stupa u svojstvu stranke u konkretni upravni postupak kao pravni sledbenik pok. H . M, koji je bio stranka u postupku. Međutim, navedena podnositeljka ustavne žalbe nijednom nije označena kao stranka u rešenjima upravnih organa donetim u nastavku postupka, niti je zbog toga koristila odgovarajuća pravna sredstva. Iz toga sledi da nadležni organi navedenoj podnositeljki još uvek nisu priznali svojstvo stranke.

Polazeći od izloženog, Ustavni sud je utvrdio da navedena podnositeljka nije aktivno legitimisana za podnošenje ustavne žalbe, te je odbacio njenu ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, jer nisu ispunjene Ustavom i Zakonom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, rešavajući kao u tački 4. izreke.

10. Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.