Povreda prava na imovinu u postupku osnivanja katastra nepokretnosti

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio povredu prava na imovinu podnosioca zbog nezakonitog upisa prava korišćenja na parceli u korist trećeg lica. Poništena je presuda Upravnog suda jer mešanje u imovinu nije bilo zasnovano na jasnom i zakonitom pravnom osnovu.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-8909/2023
11.12.2025.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Tijana Šurlan, Tatjana Đurkić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Vladan Petrov, Vesna Ilić Prelić i dr Dragana Kolarić, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi D. O. iz Užica, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 11. decembra 2025. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba D. O. i utvrđuje da je presudom Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 14832/19 od 29. marta 2023. godine povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na imovinu, zajemčeno članom 58. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Poništava se presuda Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 14832/19 od 29. marta 2023. godine i određuje se da isti sud donese novu odluku o tužbi podnosioca ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Republičkog geodetskog zavoda 06 broj 952-02-23-974/2018 od 6. avgusta 2019. godine.

O b r a z l o ž e nj e

1. D. O. iz Užica podneo je Ustavnom sudu, 25. jula 2023. godine, ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 14832/19 od 29. marta 2023. godine, zbog povrede prava na imovinu, garantovanog odredbom člana 58. stav 1. Ustava Republike Srbije.

U ustavnoj žalbi je navedeno: da je podnosilac imao pravo korišćenja zemljišta, pored ostalog, na k.p. broj A/1 KO Užice; da je ta parcela pripala njegovom ocu, na osnovu rešenja o deobi Opštinskog suda u Titovom Užicu I. 311/62 od 22. novembra 1963. godine; da je tu parcelu podnosilac „nasledio“ od oca Prvoslava, na osnovu ugovora o poklonu-prenosu broj 75/86 od 12. marta 1986. godine; da je posle smrti podnosičevog brata Br. udeo na toj parceli i „ostalim parcelama“ prenet na njegovu decu; da je u rešenju drugostepenog organa navedeno da podnosilac nema pravo korišćenja na k.p. broj V, koja je formirana od uzurpiranog zemljišta na delovima k.p. br. A/1 i B/1; da „nikakvi kupoprodajni odnosi između korisnika k.p. broj A/1 KO Užice i R. M, korisnika k.p. broj V. KO Užice nisu postojali i ne postoje“.

Podnosilac ustavne žalbe traži da Ustavni sud poništi osporeni akt, jer „tim aktom pravo korišćenja zemljišta nema, iako je prethodno to pravo imao“.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u osporeni akt, spise predmeta Republičkog geodetskog zavoda – Služba za katastar nepokretnosti Užice broj 952-02-9-540/2016 i celokupnu priloženu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Rešenjem Republičkog geodetskog zavoda – Služba za katastar nepokretnosti Užice broj 952-02-9-540/2016 od 18. januara 2018. godine, u tački 1. dispozitiva, dozvoljen je upis prava korišćenja u korist R. M. iz Užica sa delom poseda 1/1 na k.p. broj V. KO Užice, površine 55 m2-zemljište pod zgradom i površine 127 m2-zemljište uz zgradu, dosadašnjeg nosioca prava korišćenja R. M. sa delom poseda 169/182 i dosadašnjeg nosioca prava korišćenja D. O. iz Užica (podnosioca ustavne žalbe) sa delom poseda 13/182. „Zahtev podnosioca ustavne žalbe da se na k.p. broj V. upiše u realnom udelu u površini zauzeća k.p. broj A/1 KO Užice“ odbijen je kao neosnovan. U obrazloženju rešenja je navedeno da je taj organ, postupajući po službenoj dužnosti, a na osnovu rešenja Republičkog geodetskog zavoda broj 952-02-22-8061/2016 od 16. septembra 2016. godine, doneo „rešenje za upis nosioca prava k.p. broj V. KO Užice“ i utvrdio da su ispunjeni uslovi iz čl. 84, 85, 86, 87. i 88. Zakona o državnom premeru i katastru („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 18/10, 65/13, 15/15-Odluka US, 96/15, 47/17-autentično tumačenje i 113/17). Prvostepeni organ je dalje naveo: da je u postupku izrade katastra nepokretnosti za spornu parcelu, po podnetom prigovoru učesnika u postupku izlaganja, Komisija za izlaganje donela rešenje broj 951-1761/2010 od 9. septembra 2011. godine; da je drugostepeni organ, odlučujući o žalbama podnosioca ustavne žalbe i R. M, doneo rešenje broj 952-02-22-8061/2016 od 16. septembra 2016. godine, kojim je poništio navedeno rešenje Komisije za izlaganje i predmet vratio na ponovni postupak i odlučivanje; da je „u nastavku postupka formiran predmet broj 952-02-9-540/2016 od 8. novembra 2016. godine“; da je podnosilac ustavne žalbe izjavio da je „upisan kao sukorisnik k.p. br. A/1 iz katastra zemljišta“, a da je R.M. istakao da je k.p. broj V. KO Užice kupio od R. J. u površini od 190 m2 i da je priložio taj ugovor, kao i ugovor između R. J. i M. R. U obrazloženju rešenja je, takođe, navedeno: da je k.p. broj V. KO Užice formirana aerofotogrametrijskim premerom 1987. godine, u površini od 182 m2 od k.p. br. A/1 i B/1, obe u KO Užice iz katastra zemljišta, na kojoj je kao faktički korisnik upisan R.M, koji na toj parceli ima porodičnu stambenu zgradu; da su međne linije propisno fotosignalisane, na prelomnim tačkama i pravilno dešifrovane i nanete u digitalno katastarski plan; da je za grad Užice ustrojen katastar nepokretnosti i izrađen digitalno katastarski plan u periodu od 2010. do 2011. godine, na osnovu katastarskog premera iz 1987. godine – aerofotogrametrija i dopunskog premera 1994. godine – tahimetrijski premer; da su prilikom pripreme za snimanje aerofotogrametrijom nosioci prava korišćenja katastarskih parcela bili dužni da obeleže vidljivim i trajnim belegama svoje parcele, saglasno članu 27. Zakona o premeru i katastru zemljišta („Službeni glasnik RS“, broj 11/76); da se obnova katastra vrši shodno odredbi člana 68. stav 2. tog zakona, a da je odredbom člana 51. stav 1. „istog zakona“ propisano da se u postupku katastarskog premera prikupljaju podacio o imaocima prava na nepokretnostima u skladu sa faktičkim stanjem; da je u skladu sa odredbom člana 51. stav 1. Zakona o državnom premeru i katastru izvršen upis nosioca prava korišćenja k.p. broj V. KO Užice, budući da je faktički korisnik te parcele R.M.

Podnosilac ustavne žalbe je izjavio žalbu protiv predmetnog rešenja prvostepenog organa, u kojoj je istakao da prvostepeni organ nije postupio po rešenju Republičkog geodetskog zavoda broj 952-02-22-8061/2016 od 16. septembra 2016. godine, u kome je, pored ostalog, navedeno da je prvostepeni organ dužan da u ponovnom postupku omogući učešće svim strankama i odredi upis podataka o nepokretnostima i pravima na njima u skladu sa odredbom člana 103. stav 2. Zakona o državnom premeru i katastru, kojom je propisano da se, u slučaju kada imaoci prava nisu saglasni sa privremeno upisanim podacima o stvarnim pravima na nepokretnostima, ti podaci upoređuju sa podacima iz katastra zemljišta, zemljišne knjige, knjige tapija i intabulacione knjige, te da se upis stvarnih prava vrši shodnom primenom odredaba čl. 96. do 99. tog zakona. Podnosilac je tražio „da se upiše novi udeo prava korišćenja“ na k.p. broj V. KO Užice, po osnovu rešenja Opštinskog suda u Titovom Užicu I. 311/62 od 17. novembra 1963. godine i istakao da nikakvi međusobni kupoprodajni odnosi nisu postojali.

Rešenjem Republičkog geodetskog zavoda 06 broj 952-02-23-974/2018 od 6. avgusta 2019. godine odbijena je žalba podnosioca ustavne žalbe iz istih razloga koji su navedeni u pobijanom rešenju prvostepenog organa. Drugostepeni organ je ocenio da nisu od uticaja na drugačije odlučivanje navodi žalbe koji se odnose na nepostupanje prvostepenog organa po rešenju od 16. septembra 2016. godine, imajući u vidu da je taj organ u svemu postupio u skladu sa Zakonom o državnom premeru i katastru, kao ni navodi kojima se traži upis novog udela prava korišćenja na k.p. broj V. KO Užice, budući da se danom stupanja na snagu podataka katastra nepokretnosti, podaci katastra zemljišta stavljaju van snage.

Osporenom presudom Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 14832/19 od 29. marta 2023. godine odbijena je kao neosnovana tužba podnosioca ustavne žalbe podneta protiv navedenog rešenja Republičkog geodetskog zavoda. U obrazloženju osporene presude je konstatovano da je podnosilac u tužbi naveo: da njegovo pravo na k.p. broj V. KO Užice nije upisano u udelu koji je određen u rešenju Opštinskog suda u Titovom Užicu I. 311/62 od 17. novembra 1963. godine; da je tačno da to rešenje nije sprovedeno u katastru zemljišta, ali da smatra da ono ipak ima obavezujući karakter; da sa R. M. nikada nije imao nikakav ugovorni odnos o prenosu prava. Upravni sud je dalje naveo da iz spisa predmeta i obrazloženja pobijanog rešenja proizlazi, pored ostalog: da je k.p. broj V. KO Užice formirana „od dela“ k.p. br. A/1 i B/1, obe u KO Užice, „na kojoj je kao nosilac prava upisan R.M“; da je upis na k.p. broj V. izvršen prema poslednjem upisu iz katastra zemljišta i da nema zakonskog osnova da se podnosilac na toj parceli upiše „u realnom udelu u površini zauzeća k.p. br. A/1, koja je „delom“ ušla u sastav k.p. broj V.; da podnosilac može „eventualno zaštitu svojih prava ostvariti u drugom, odgovarajućem, postupku pred nadležnim organom, ukoliko za to ima legitimaciju“.

4. Odredbom člana 58. stav 1. Ustava, na čiju povredu podnosilac ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona.

Za odlučivanje Ustavnog suda u ovoj pravnoj stvari, pored navedene odredbe Ustava, relevantne su i odredbe Zakona o državnom premeru i katastru („Službeni glasnik RS“, br. 72/09 i 18/10), kojima je propisano: da je imalac prava na području na kome se vrši katastarski premer, dužan da pre početka premera, na propisan način i o svom trošku obeleži međnim belegama granične tačke parcele, a ako to ne učini ili je granica sporna, obeležavanje će se izvršiti o trošku imaoca prava na parceli, na osnovu podataka katastra zemljišta, odnosno katastra nepokretnosti ili raspoloživih isprava (član 49.); da se u postupku katastarskog premera prikupljaju podaci o imaocu prava na nepokretnosti u skladu sa faktičkim stanjem (član 51. stav 1.), a ako to nije moguće, koristiće se podaci o imaocu prava koje sadrže postojeći katastar zemljišta, zemljišna knjiga, odnosno knjiga tapija ili katastar nepokretnosti (član 51. stav 2.); da se katastar nepokretnosti osniva prema podacima katastra zemljišta, zemljišne knjige i knjige tapija, odnosno intabulacione knjige i podacima komasacije koja nije provedena u katastru zemljišta, odnosno zemljišnoj knjizi (član 90. stav 4. tačka 1)) i prema podacima katastarskog ili komasacionog premera (član 90. stav 4. tačka 2)); da se za imaoca prava svojine na parceli upisuje prema stanju poslednjeg upisa u katastru zemljišta (član 96. stav 1.) lice koje je u katastru zemljišta upisano do 6. aprila 1941. godine (tačka 1)), lice koje je upisano nakon navedenog datuma, ako je taj upis izvršen na osnovu isprave koja je u vreme upisa bila podobna za sticanje prava svojine na parceli (tačka 2)), lice koje nije upisano na osnovu takve isprave, a upisano je u katastar zemljišta u postupku prvog premera, koji je izrađen posle tog datuma (tačka 3)); da ako imaoci prava nisu saglasni sa privremeno upisanim podacima o stvarnim pravima na nepokretnostima, ti podaci se upoređuju sa podacima iz katastra zemljišta, zemljišne knjige, knjige tapija i intabulacione knjige i utvrđivanje stvarnih prava vrši shodnom primenom odredaba čl. 96. do 99. ovog zakona (član 103. stav 2.); da se protiv rešenja komisije za izlaganje može izjaviti žalba u roku od osam dana od dana dostavljanja rešenja (član 105. stav 1.); da se obnove premera koje nisu stupile na snagu i neprovedene komasacije za koje nije otpočeo postupak izrade katastra nepokretnosti na delu ili celoj katastarskoj opštini, mogu smatrati katastarskim, odnosno komasacionim premerom i koristiti za osnivanje katastra nepokretnosti u skladu sa odredbama ovog zakona (član 187. stav 2.); da u katastarskoj opštini ili njenom delu za koju je osnovan katastar nepokretnosti u skladu sa odredbama ovog zakona, danom početka njegove primene, prestaje da važi, pored ostalog, katastar zemljišta (član 189.).

5. Ocenjujući osnovanost ustavne žalbe sa stanovišta prava zajemčenog odredbom člana 58. stav 1. Ustava, Sud ukazuje da se garancije označenog prava odnose na zaštitu postojeće imovine, odnosno potraživanja u vezi sa kojima podnosilac ima barem legitimna očekivanja da će steći delotvorno uživanje imovinskog prava (presuda Kopecký protiv Slovačke broj 44912/98 od 28. septembra 2004. godine, st. 45. do 52.).

Ustavni sud je konstatovao da iz rešenja Republičkog geodetskog zavoda – Služba za katastar nepokretnosti Užice broj 952-02-9-540/2016 od 18. januara 2018. godine (dalje u tekstu: predmetno rešenje) proizlazi da je podnosilac ustavne žalbe do donošenja tog rešenja bio upisan u katastru nepokretnosti kao nosilac prava korišćenja na k.p. broj V. KO Užice sa delom poseda 13/182, iz čega sledi da ima imovinu koja uživa garancije u smislu označene odredbe Ustava.

Ispitujući da li je donošenjem predmetnog rešenja došlo do mešanja države u imovinu podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je konstatovao da je tim rešenjem upisan R.M. kao nosilac prava korišćenja k.p. broj V. KO Užice sa delom poseda 1/1. Ustavni sud stoga zaključuje da se u konkretnom slučaju mešanje države, izraženo kroz ustanovljavanje isključivog prava na toj parceli u korist drugog lica, mora podvesti pod oduzimanje vlasništva podnosioca ustavne žalbe.

Ustavni sud naglašava da mešanje u pravo na imovinu mora, pre svega, zadovoljiti zahtev zakonitosti, te je ispitivao da li je, u konkretnom slučaju, oduzimanje imovine izvršeno u skladu sa zakonom. Sud je, polazeći od činjenica utvrđenih u ovom ustavnosudskom postupku, konstatovao:

- da je u postupku izrade katastra nepokretnosti za k.p. broj V. KO Užice, po podnetom prigovoru učesnika u postupku izlaganja, Komisija donela rešenje koje je drugostepeni organ poništio i predmet vratio na ponovni postupak i odlučivanje;

- da su primedbe drugostepenog organa prevashodno upućivale prvostepeni organ da primeni odredbe Zakona o državnom premeru i katastru kojima se uređuje upis imaoca prava na parceli u postupku osnivanja katastra nepokretnosti i način utvrđivanja stvarnih prava u slučaju da imaoci prava nisu saglasni sa privremeno upisanim podacima;

- da je k.p. broj V. KO Užice formirana, pored ostalog, od k.p. br. A/1 KO Užice, koja je pripala ocu podnosioca ustavne žalbe na osnovu rešenja Opštinskog suda u Titovom Užicu I. 311/62 od 17. novembra 1963. godine;

- da je pre donošenja predmetnog rešenja R.M. bio upisan kao faktički korisnik k.p. broj V. KO Užice.

Po oceni Ustavnog suda, iz navedenih odredaba Zakona o državnom premeru i katastru proizlazi da se nesaglasnost imalaca prava sa privremeno upisanim podacima o stvarnim pravima na nepokretnostima otklanja tako što se ti podaci upoređuju sa podacima iz katastra zemljišta i imalac prava svojine/prava korišćenja na parceli upisuje prema stanju poslednjeg upisa u katastru zemljišta. Pritom, prvenstveno se upisuje lice koje je u katastru zemljišta upisano do 6. aprila 1941. godine, potom, lice koje je upisano nakon navedenog datuma, na osnovu isprave koja je u vreme upisa bila podobna za sticanje prava svojine na parceli i, konačno, lice koje nije upisano na osnovu takve isprave, a upisano je u katastar zemljišta u postupku prvog premera, koji je izrađen posle navedenog datuma.

U vezi sa ocenom drugostepenog organa da je prvostepeni organ u svemu postupio u skladu sa Zakonom o državnom premeru i katastru, Ustavni sud je konstatovao da se prvostepeni organ u predmetnom rešenju pozvao na odredbe navedenog zakona o katastarskom premeru i odredbe Zakona o premeru i katastru zemljišta („Službeni glasnik RS“, broj 11/76). U konkretnom slučaju, međutim, reč je o upisu imalaca prava na katastarskoj parceli, a ne o upisu podataka o parceli, odnosno razlici u površini parcele, pa nisu od značaja za odlučivanje odredbe zakona o obavezama nosilaca prava korišćenja katastarskih parcela da obeleže vidljivim i trajnim belegama svoje parcele, saglasno članu 27. Zakona o premeru i katastru zemljišta („Službeni glasnik RS“, broj 11/76). Imajući to u vidu, Ustavni sud smatra da predmetno rešenje prvostepenog organa nije zasnovano na merodavnim odredbama Zakona o državnom premeru i katastru.

Drugostepeni organ je, takođe, ocenio da se udeo podnosioca ustavne žalbe u pravu korišćenja na k.p. broj V. KO Užice ne može upisati, budući da su danom stupanja na snagu podataka katastra nepokretnosti stavljeni van snage podaci katastra zemljišta, saglasno članu 189. Zakona o državnom premeru i katastru. Ustavni sud je konstatovao da je predmetno rešenje doneto u ponovnom postupku, nakon poništavanja rešenja Komisije za izlaganje kojim je bilo odlučeno o prigovoru podnosioca ustavne žalbe. To znači da je prvostepeni organ bio dužan da, pored ostalog, ispita da li su, na osnovu utvrđenih činjenica i merodavnog prava, ispunjeni uslovi da se R.M. upiše kao nosilac prava korišćenja na k.p. broj V. KO Užice sa delom poseda 1/1, odnosno da prestane pravo korišćenja podnosioca ustavne žalbe na toj parceli sa delom poseda 13/182. Činjenica da je rešenje Komisije za izlaganje poništeno nakon potvrđivanja katastra nepokretnosti za KO Užice – kada je prestao da važi katastar zemljišta, ne utiče na obavezu prvostepenog organa da u ponovnom postupku izvrši upis imalaca prava na navedenoj parceli u skladu sa zakonom, dakle, da u tom postupku otkloni propuste i nedostatke učinjene u postupku izlaganja.

Polazeći od toga da se iz predmetnog rešenja ne može utvrditi osnov za prestanak prava korišćenja podnosioca ustavne žalbe na toj parceli, a da je u osporenoj presudi Upravnog suda iznet proizvoljan zaključak da je kao nosilac prava na k.p. broj V. KO Užice upisan R.M, te da je upis na toj parceli izvršen prema poslednjem upisu iz katastra zemljišta, Ustavni sud je ocenio da mešanje u pravo podnosioca ustavne žalbe na mirno uživanje imovine nije izvršeno u skladu sa zakonom. Ustavni sud ističe da je u odlukama Už – 6763/2011 od 30. januara 2014. godine i Už – 5971/2012 od 5. novembra 2015. godine ocenio da takav zaključak ne stvara potrebu da se utvrdi da li je postignuta pravična ravnoteža između potreba od opšteg interesa zajednice, sa jedne strane i zahteva za zaštitu osnovnih prava pojedinca, sa druge strane, prihvatajući stanovište Evropskog suda za ljudska prava izraženo u presudi Iatridis protiv Grčke, broj 31107/96 od 25. marta 1999. godine, stav 58. Ustavni sud je, stoga, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), usvojio ustavnu žalbu i utvrdio povredu prava na mirno uživanje imovine, zajemčenog članom 58. stav 1. Ustava, odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Ustavni sud je, na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, ocenio da se štetne posledice utvrđene povrede prava u konkretnom slučaju mogu otkloniti jedino poništavanjem presude Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 14832/19 od 29. marta 2023. godine i određivanjem da isti sud donese novu odluku o tužbi podnosioca ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Republičkog geodetskog zavoda 06 broj 952-02-23-974/2018 od 6. avgusta 2019. godine, pa je odlučio kao u tački 2. izreke.

7. Na osnovu izloženog i odredaba 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.

Povreda prava na imovinu u postupku osnivanja katastra nepokretnosti

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti