Utvrđena povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud je usvojio ustavnu žalbu i utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku o prestanku službe. Podnosiocu je dosuđena naknada nematerijalne štete od 300 evra i naloženo je hitno okončanje postupka.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Dragiša B. Slijepčević, dr Marija Draškić, Milan Stanić, dr Goran P. Ilić, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i mr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Alije Hadžajlića iz Rume, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 9. jula 2015. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Alije Hadžajlića i utvrđuje da je u upravnom postupku koji je se vodi pred Ministarstvom odbrane - Sektor za materijalne resurse - Uprava za opštu logistiku - Direkcija za usluge standarda u predmetu UP-2 broj 11-4 povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se ustavna žalba u preostalom delu odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo podnosioca ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 300 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se upravni postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. Alija Hadžajlić iz Rume podneo je, 29. novembra 2012. godine, preko punomoćnika Miroslava Miloševića, advokata iz Rume, ustavnu žalbu zbog povrede „prava na pravično suđenje - vođenje disciplinskog postupka u razumnom roku“ iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, koji se vodi pred Ministarstvom odbrane - Sektor za materijalne resurse - Uprava za opštu logistiku - Direkcija za usluge standarda u predmetu UP-2 broj 11-4.

U ustavnoj žalbi se ističe da ovaj jednostavan „disciplinski“ postupak traje više od pet godina i da još nije okončan krivicom „vrhovnih vojnih vlasti“.

Predloženo je da Ustavni sud usvoji ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, naloži Upravnom sudu da preduzme sve neophodne mere kako bi se „parnični postupak“ okončao u najkraćem roku, utvrdi pravo podnosioca na naknadu štete u opredeljenom novčanom iznosu i pravo na naknadu troškova na ime sastavljanja ustavne žalbe.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi ce, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

Odredbom člana 82. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13-Odluka US) propisano je da se ustavna žalba može izjaviti i ako nisu iscrpljena pravna sredstva, u slučaju kada je podnosiocu žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, dok je odredbom člana 84. stav 1. Zakona propisano da se ustavna žalba može izjaviti u roku od 30 dana od dana dostavljanja pojedinačnog akta, odnosno od dana preduzimanja radnje kojom se povređuje ili uskraćuje ljudsko ili manjinsko pravo i sloboda zajemčena Ustavom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , izvršio uvid u spise predmeta Ministarstva odbrane - Sektor za materijalne resurse - Uprava za opštu logistiku - Direkcija za usluge standarda UP-2 broj 11-4 , kao i dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, te je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

3.1. Vojna ustanova „Morović“ je 27. jula 2007. godine donela rešenje int. broj 2256-8 kojim je utvrdila da je podnosiocu ustavne žalbe prestala služba u Ministarstvu odbrane – VU „Morović“ sa 13. julom 2007. godine, zbog neopravdanog izostanka sa posla pet radnih dana uzastopno, u skladu sa odredbom člana 143. stav 1. tačka 7) ranije važećeg Zakona o Vojsci Jugoslavije.

Ministarstvo odbrane – Sektor za materijalne resurse – Uprava za opštu logistiku – Direkcija za turizam i proizvodnju je 25. septembra 2007. godine, odlučujući o žalbi podnosioca, donelo rešenje broj 74-47 kojim je odbilo žalbu.

Vrhovni sud Srbije je 1. jula 2009. godine, odlučujući o tužbi podnosioca, doneo osporenu presudu U. 8782/07 kojom je tužbu odbio.

Podnosilac je protiv označene presude izjavio ustavnu žalbu. Odlukom Ustavnog suda Už-1621/2009 od 1. decembra 2011. godine usvojena je ustavna žalba podnosioca i utvrđeno da je presudom Vrhovnog suda Srbije U. 8782/07 od 1. jula 2009. godine povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na pravično suđenje zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava, te je navedena presuda poništena i određeno da Upravni sud donese novu odluku o tužbi podnosioca izjavljenoj protiv rešenja Ministarstva odbrana – Sektor za materijalne resurse – Uprava za logistiku – Direkcija za turizam i proizvodnju broj 74-47 od 25. septembra 2007. godine. Odluka Ustavnog suda je dostavljena 27. decembra 2011. godine Upravnom sudu.

3.2. Postupajući u izvršenju Odluke Ustavnog suda, Upravni sud - Odeljenje u Novom Sadu je, na sednici održanoj 15. juna 2012. godine, doneo presudu U. 14367/11, kojom je uvažio tužbu i poništio rešenje Ministarstva odbrane – Sektor za materijalne resurse – Uprava za opštu logistiku – Direkcija za turizam i proizvodnju broj 74-47 od 25. septembra 2007. godine.

Postupajući u izvršenju presude Upravnog suda, drugostepeni organ je doneo rešenje UP-2 broj 11-4 od 15. novembra 2012. godine, kojim je odbijena žalba podnosioca izjavljena protiv prvostepenog rešenja od 27. jula 2007. godine. Pre donošenja drugostepenog rešenja, prvostepeni organ je sproveo poseban ispitni postupak u kome je podnosilac dao izjavu u vezi sa nedolaskom na posao u periodu od 9. do 13. jula 2007. godine , a saslušana su i tri od većeg broja lica čije saslušanje je podnosilac predložio.

O tužbi podnosioca podnetoj 12. decembra 2012. godine protiv navedenog drugostepenog rešenja odlučeno je presudom Upravnog suda - Odeljenje u Novom Sadu U. 16708/12 od 10. oktobra 2014. godine, tako što je ista uvažena, poništeno pobijano rešenje i predmet vraćen tuženom organu na ponovo odlučivanje. Taj sud je našao da su prilikom donošenja drugostepenog rešenja učinjene povrede pravila postupka iz člana 199. stav 2. i člana 235. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku, jer ono ne sadrži razloge koji s obzirom na utvrđeno činjenično stanje upućuju na odluku datu u dispozitivu, niti sadrži pravilnu i potpunu ocenu navoda žalbe. Isti sud je precizirao da nije jasno u kom svojstvu su saslušana lica u upravnom postupku, s obzirom na to da su označena kao stranke-svedoci, da su o njihovom saslušanju sačinjene službene beleške umesto zapisnika, kao i da podnosiocu nije data mogućnost da se izjasni o navodima saslušanih lica.

Drugostepeni organ je u aktu UP-2 broj 11-20/12 od 24. decembra 2014. godine ukazao prvostepenom organu na konkretne radnje koje treba preduzeti kako bi se otklonili nedostaci u postupku koje je utvrdio Upravni sud.

Prvostepeni organ je dopisom od 19. maja 2015. godine obavestio drugostepeni organ da je, nakon dostavljanja presude Upravnog suda - Odeljenje u Novom Sadu od 10. oktobra 2014. godine, saslušao određena lica u svojstvu svedoka, pozvao druga lica čije je saslušanje u svojstvu svedoka predložio podnosilac, ali da se oni nisu odazvali urednom pozivu, te da je saslušao i samog podnosioca, koji je tražio da mu se dostavi kopija svih spisa predmeta, što je i učinjeno.

Drugostepeni organ je uz akt UP-2 broj 11-24/12 od 10. juna 2015. godine dostavio tražene spise predmeta Ustavnom sudu, navodeći, između ostalog, da na duže trajanje postupka utiče postavljanje novih zahteva od strane podnosioca ustavne žalbe , odbijanje uredno pozvanih svedoka da pristupe saslušanju, kao i neophodnost da se prisustvo svedoka D.P. obezbediti službenim putem.

3.3. Podnosilac je 7. novembra 2014. godine prvostepenom organu podneo zahtev za donošenje rešenja kojim će se utvrditi da je nastupila apsolutna zastarelost vođenja „disciplinskog postupka“, poništiti prvostepeno rešenje od 27. jula 2007. godine i podnosilac vratiti na rad uz isplatu svih advokatskih troškova. Kako prvostepeni organ nije rešavao o tom zahtevu, podnosilac je izjavio žalbu, a potom i tužbu zbog „ćutanja uprave“.

Prvostepeni organ je rešenjem Int. broj 39-11/12 od 9. marta 2015. godine odbio zahtev podnosioca kao neosnovan. Taj organ je ocenio da se podnosilac ne može pozivati na apsolutnu zastarelost vođenja disciplinskog postupka, jer takav postupak nije vođen, već se vodi postupak prestanka službe civilnog lica, bez njegove saglasnosti, zbog neopravdanog izostanka sa posla pet radnih dana uzastopno, u skladu sa odredbom člana 143. stav 1. tačka 7) ranije važećeg Zakona o Vojsci Jugoslavije.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/ 01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10 ) propisano je: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi porebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa (...) (član 232. stav 1.); da je svako lice koje se kao svedok poziva dužno da se odazove pozivu i da svedoči, ako ovim zakonom nije drukčije određeno (član 164.); da a ko svedok koji je uredno pozvan ne dođe, a izostanak ne opravda, ili se bez odobrenja ili opravdanog razloga udalji sa mesta gde treba da bude saslušan, organ koji vodi postupak može narediti da se prinudno dovede i da snosi troškove dovođenja, a može mu izreći novčanu kaznu za povredu procesne discipline u iznosu do 1.500 dinara (član 171. stav 1.).

Odredbama člana 71. Zakonom o upravnim sporovima (''Službeni glasnik RS'', broj 111/09) propisano je: da ako nadležni organ posle poništenja upravnog akta ne donese odmah, a najkasnije u roku od 30 dana, novi upravni akt ili akt o izvršenju presude donete na osnovu člana 43. ovog zakona, stranka može posebnim podneskom da traži donošenje takvog akta (stav 1.); da a ko nadležni organ ne donese akt iz stava 1. ovog člana ni u roku od sedam dana od traženja stranke, stranka može posebnim podneskom da zahteva od suda koji je doneo presudu donošenje takvog akta (stav 2.); da će p o zahtevu stranke iz stava 2. ovog člana, sud zatražiti od nadležnog organa obaveštenje o razlozima zbog kojih upravni akt nije doneo, da je nadležni organ dužan da ovo obaveštenje da odmah, a najkasnije u roku od sedam dana, da ako on to ne učini, ili ako dato obaveštenje, po nahođenju suda, ne opravdava neizvršenje sudske presude, sud će doneti rešenje koje u svemu zamenjuje akt nadležnog organa, ukoliko priroda stvari to dozvoljava ( stav 3. ).

5. Ocenjujući navode i razloge ustavne žalbe sa stanovišta Ustavom zajemčenog prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud, najpre, ukazuje da upravni postupak koji je bio pravnosnažno okončan pre izjavljivanja ustavne žalbe od 1. septembra 2009. godine povodom koje je doneta Odluka Ustavnog suda Už-1621/2009 od 1. decembra 2011. godine, nije deo postupka koji je pred Upravnim sudom i upravnim organima usledio nakon donošenja navedene odluke Ustavnog suda, već se radi o posebnom postupku u kome se ta odluka Suda izvršava. Stoga je Ustavni sud, u konkretnom slučaju, cenio samo period od dostavljanja Odluke Ustavnog suda Už-1621/2009 od 1. decembra 2011. godine Upravnom sudu, odnosno od 27. decembra 2011. godine, pa do odlučivanja Ustavnog suda o izjavljenoj ustavnoj žalbi. Saglasno svojoj dosadašnjoj praksi, Ustavni sud je u okviru navedenog perioda upravni postupak i upravni spor, posmatrao kao jedinstvenu celinu.

S tim u vezi, Ustavni sud je konstatovao da predmetni postupak traje tri godine i šest meseci.

Pri ocenjivanju da li je period odlučivanja upravnih organa i sudova o pravu ili obavezi stranke razuman, pored samog trajanja postupka, treba ceniti i sledeće kriterijume: složenost predmeta, ponašanje podnosioca ustavne žalbe kao stranke u postupku, postupanje upravnih organa i sudova u povezanom ustavnom sporu, kao i to o kom pravu podnosioca je odlučivano.

Polazeći od ovih kriterijuma, Ustavni sud je utvrdio da je predmet konkretnog upravnog postupka donekle postao složeniji, s obzirom na to da se u ponovnom postupku odlučne činjenice pretežno utvrđuju saslušanjem većeg broja svedoka, čije prisustvo je potrebno obezbediti.

U pogledu značaja koji je za podnosioca imao predmet postupka, Ustavni sud nalazi da je odluka o zakonitosti rešenja na osnovu koga mu je prestala služba za njega bila od egzistencijalnog značaja.

Ocenjujući ponašanje podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je utvrdio da je on u određenoj meri mogao da utiče na brže rešavanje o njegovoj žalbi u ponovnom postupku nakon poništa ja drugostepenog rešenja od 15. novembra 2012. godine . Podnosilac je imao pravo da zbog nepoštovanja zakonskog roka traži od drugostepenog organa donošenje novog rešenja u izvršenju presude Upravnog suda - Odeljenje u Novom Sadu od 10. oktobra 2014. godine, te da, ukoliko taj organ ne donese zahtevano rešenje nakon sedam dana od ovog traženja, podnese zahtev sudu u upravnom sporu da donese rešenje u izvršenju svoje presude. Ipak, imajući u vidu da se najveći deo postupka čije se trajanje ovde ceni odvijao pred nadležnim sudom, Ustavni sud je zaključio da podnosilac nije mogao značajnije doprineti njegovom ubrzanju. Ustavni sud je imao u vidu i da je podnosilac 7. novembra 2014. godine podneo zahtev kojim je tražio utvrđenje apsolutne zastarelost i vođenja „disciplinskog postupka“, poništenje prvostepeno g rešenja od 27. jula 2007. godine i vraćanje na rad , ali je našao da odlučivanje o tom zahtevu podnosioca nije moglo biti smetnja za vođenje i rešavanje u predmetnom upravnom postupku , budući da ono nije imalo karakter prethodnog pitanja.

Ispitujući postupanje nadležnih upravnih organa i suda u upravnom sporu, Ustavni sud je konstatovao da su u postupku izvr šenja Odluke Ustavnog suda donete dve presude u upravnom sporu i jedno drugostepeno rešenje , a da je u toku ponovni postupak rešavanja o žalbi podnosioca u kome drugostepeni organ ima zadatak da dopuni postupak i otkloni nedostatke na koje mu je ukazao Upravni sud, što je u konkretnom slučaju povereno prvostepenom organu, u smislu člana 232. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku. Ustavni sud je ocenio da je odugovlačenje u rešavanju radnopravnog statusa podnosioca prevashodno uzrokovano sporim odlučivanjem nadležnog suda o tužbi podnosioca, vraćanjem predmeta na ponovni postupak nakon poništaja konačnog rešenja u upravnom sporu, kao i višestrukim prekoračenjem zakonskog roka za donošenje drugostepenog rešenja u izvršenju sudske odluke. Ustavni sud, takođe, ukazuje da pozivanje drugostepenog organa na odbijanje uredno pozvanih svedoka da se odazovu pozivu, ne može biti prihvaćeno kao razlog koji opravdava produženje postupka, s obzirom na to da organ koji vodi postupak raspolaže ovlašćenjima namenjenim za obezbeđenje procesne discipline svih učesnika u postupku.

Ustavnopravna ocena sprovedenog postupka u ovoj upravnoj stvari, zasnovana je na praksi Ustavnog suda, kao i praksi i kriterijumima Evropskog suda za ljudska prava. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje i na stav Evropskog suda za ljudska prava, prema kome, činjenica da se više puta nalaže ponavljanje razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (videti, na primer, presudu Pavlyulynets protiv Ukrajine, od 6. septembra 2005. godine, broj p redstavke 70763/01, i presudu Cvetković protiv Srbije, od 10. juna 2008. godine, broj predstavke 17271/04).

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je utvrdio da je podnosiocu ustavne žalbe u postupku koji se vodi pred pred Ministarstvom odbrane - Sektor za materijalne resurse - Uprava za opštu logistiku - Direkcija za usluge standarda u predmetu UP-2 broj 11-4 povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava. Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, usvojio ustavnu žalbu u ovom delu, odlučujući kao u prvom delu tačke 1. izreke.

Ustavni sud dodatno konstatuje da se navodi ustavne žalbe o povredi prava na pravično suđenje dovode isključivo u vezu sa postupkom koji je okončan presudom Vrhovnog suda Srbije od 1. jula 2009. godine, koja je bila predmet ocene u Odluci Ustavnog suda Už-1621/2009 od 1. decembra 2011. godine , zbog čega ih Sud u ovoj odluci nije mogao razmatrati.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocu ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 300 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstvo pravde .

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno određivanje, a posebno trajanje predmetnog postupka u kome se izvršava Odluka Ustavnog suda . Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu i pravičnu naknadu za utvrđenu povredu Ustavom zajemčenog prava. Ustavni sud je, pri tome, imao u vidu postojeću praksu ovog suda i Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku .

8. Ustavni sud je utvrdio da je ustavna žalba u delu u kome se osporava trajanje postupka koji je pravnosnažno okončan još 2009. godine, izjavljena posle isteka roka iz člana 84. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu . Stoga je ustavnu žalbu u ovom delu odbacio kao neblagovremenu, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 2) Zakona, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

9. U pogledu zahteva podnosioca ustavne žalbe za naknadu troškova na ime sastava ustavne žalbe, Ustavni sud podseća da je u svojoj dosadašnjoj praksi više puta razmatrao navedeno pitanje, te da je zauzeo stav da u smislu člana 6. Zakona o Ustavnom sudu nema osnova za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom. S tim u vezi, Ustavni sud se poziva na obrazloženje koje je dato u Odluci Už-633/2011 od 8. maja 2013. godine (videti na internet stranici Ustavnog suda: www.ustavni.sud.rs).

10. Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić

Utvrđena povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti