Odluka Ustavnog suda o zakonitosti prestanka službe usled ukidanja radnog mesta
Kratak pregled
Ustavni sud je odbio kao neosnovanu ustavnu žalbu protiv akata kojima je podnosiocu prestala služba u Ministarstvu odbrane zbog ukidanja radnog mesta. Sud je utvrdio da su nadležni organi u ponovljenom postupku, u skladu sa zakonom, pribavili dokaze i utvrdili da su postojali zakonski uslovi za prestanak službe.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
Už-9258/2013
26.05.2016.
Beograd
Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Sabahudin Tahirović, Bratislav Đokić i dr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Radoslava Cvetkovića iz Niša , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 26. maja 2016. godine, doneo je
O D L U K U
Odbija se kao neosnovana ustavna žalba Radoslava Cvetkovića izjavljena protiv rešenja Ministarstva odbrane - Regionalni centar Niš int. broj 23-150 od 9. marta 2011. godine, rešenja Ministarstva odbrane - Sektor za ljudske resurse - Uprava za obaveze odbrane UP-2 broj 1-4/11 od 20. maja 2011. godine i presude Upravnog suda - Odeljenje u Nišu U. 6165/11 od 12. septembra 2013. godine, zbog povrede prava na rad iz člana 60. Ustava Republike Srbije, dok se ustavna žalba u preostalom delu odbacuje.
O b r a z l o ž e nj e
1. Radoslav Cvetković iz Niša podneo je Ustavnom sudu, 13. novembra 2013. godine, preko punomoćnika Miloša Mandžukića , advokata iz Niša , ustavnu žalbu protiv rešenja Ministarstva odbrane - Regionalni centar Niš int. broj 23-150 od 9. marta 2011. godine, rešenja Ministarstva odbrane - Sektor za ljudske resurse - Uprava za obaveze odbrane UP-2 broj 1-4/11 od 20. maja 2011. godine i presude Upravnog suda - Odeljenje u Nišu U. 6165/11 od 12. septembra 2013. godine, zbog povrede načela zabrane diskriminacije, prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo, kao i prava na rad, zajemčenih odredbama čl. 21, 36. i 60. Ustava Republike Srbije.
U ustavnoj žalbi je navedeno da Odluka ministra odbrane kojom je „navodno“ ukinuto radno mesto podnosioca ustavne žalbe nije bila dostavljena sudu u upravnom sporu, zbog čega se ne može smatrati da je dokazano da je to radno mesto ukinuto. S tim u vezi, podnosilac se poziva na „presudu Upravnog suda - Odeljenje u Nišu U. 20595/10“ kojom je uvažena tužba S.S, jer u spisima predmeta nije bilo Odluke ministra odbrane i dokaza da je radno mesto ukinuto. Ističe se da se potvrda Nacionalne službe za zapošljavanje odnosi samo na filijalu, a podnosilac bi pristao da radi i u Beogradu, Vojvodini i slično, dok se potvrda Ministarstva odbrane odnosi samo na to ministarstvo, a ne i na Vojsku. Podnosilac smatra da nije bilo dopušteno da se dokazi u vidu potvrda pribavljaju 2008. godine, a da mu služba „retroaktivno“ prestane 2005. godine.
Predloženo je da se ponište osporena rešenja i presuda.
2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.
U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.
3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , izvršio uvid u spise predmeta Ministarstva odbrane - Regionalni centar Niš int. broj 23-150 , kao i celokupnu priloženu dokumentaciju, te je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za donošenje odluke u ovoj ustavnosudskoj stvari:
Podnosiocu ustavne žalbe je najpre rešenjem Komande Vojnog odseka Niš int. broj 47-92/1 od 9. aprila 2005. godine prestala služba u Ministarstvu odbrane Srbije i Crne Gore , sa 10. majem 2005. godine, bez njegove saglasnosti, zbog ukidanja radnog mesta na koje je raspoređen - samostalni referent za vojnu obavezu (komandant) u Vojnom odeljku Niška Banja, ES 61003, SSS, GRM 7/619.
Nakon što je drugostepeni organ odbio žalbu podnosioca izjavljenu protiv navedenog prvostepenog rešenja, Vrhovni sud Srbije je presudom U-SCG. 981/06 od 14. februara 2008. godine uvažio tužbu podnosioca i poništio konačno rešenje. Taj sud je našao da se u pobijanom rešenju ne navode dokazi na osnovu kojih je tuženi organ utvrdio odlučne činjenice o ukidanju radnog mesta na koje je podnosilac raspoređen, kao ni dokazi da se podnosiocu nije moglo obezbediti neko od prava iz člana 144. stav 1. ranije važećeg Zakona o Vojsci Jugoslavije.
Postupajući u izvršenju navedene presude Vrhovnog sud a Srbije , drugostepeni organ je poništio prvostepeno rešenje i vratio predmet na ponovni postupak. Prvostepeni organ je rešenjem int. broj 416-8 od 3. septembra 2008. godine ponovo utvrdio da je podnosiocu prestala služba 10. maja 2005. godine, na istom radnom mestu kao i u prethodno poništenom rešenju. U obrazloženju tog rešenja su naveden i dokazi koji su naknadno pribavljeni, a na osnovu kojih je utvrđeno da su ispunjeni zakonski uslovi za prestanak službe podnosiocu ustavne žalbe.
Pošto je drugostepeni organ potvrdio prvostepeno rešenje, Upravni sud je presudom U. 5961/10 (2008) od 9. decembra 2010. godine ponovo uvažio tužbu podnosioca i poništio konačno rešenje. Taj sud je našao da se u spisima predmeta ne nalaze dokazi na koje se pozvao tuženi organ u obrazloženju osporenog rešenja.
Drugostepeni organ je u izvršenju navedene presude Upravnog suda usvojio žalbu podnosioca i vratio predmet na ponovni postupak. Osporenim rešenjem Ministarstva odbrane - Regionalni centar Niš int. broj 23-150 od 9. marta 2011. godine ponovo je utvrđeno da je podnosiocu prestala služba 10. maja 2005. godine, na istom radnom me stu kao i u prethodno poništenim rešenjima. U obrazloženju prvostepenog rešenja je navedeno: da je Odlukom ministra odbrane o organizacijsko-mobilizacijskim promenama u Ministarstvu odbrane str. pov. 865-1 od 6. aprila 2005. godine preformiran Vojni odsek Niš, a samim tim i ukinuto radno mesto „samostalni referent za vojnu obavezu“ (komandant) Odeljka za opštinu Niška Banja, na koje je podnosilac bio raspoređen, što proizlazi iz potvrde Uprave za organizaciju Sektora za politiku odbrane Ministarstva odbrane broj 1323-4 od 18. avgusta 2008. godine; da podnosilac nije mogao da bude raspoređen na drugo odgovarajuće radno mesto, niti prekvalifikovan, što proizlazi iz potvrde Uprave za kadrove Sektora za ljudske resurse Ministarstva odbrane int. broj 8162- od 6. avgusta 2008. godine; da je aktom Uprave za kadrove pov. broj 2102-1 od 21. februara 2005. godine određeno da pravo na prekvalifikaciju u sistemu MO SCG - program „PRISMA“ imaju samo oficiri, a ne i civilna lica; da iz akta Nacionalne službe za zapošljavanje - Filijala Niš broj 0310-101- 430/2008 od 14. maja 2008. godine proizlazi da u periodu od 10. aprila do 10. maja 2005. godine nije bilo prijava o slobodnom radnom mestu adekvatno stručnoj spremi podnosioca; da iz obaveštenja Nacionalne službe za zapošljavanje - Filijala Niš broj 0310-101-322011 od 3. februara 2011. godine proizlazi da se podnosilac prijavio toj organizaciji 17. maja 2005. godine i ostvario pravo na novčanu naknadu za slučaj nezaposlenosti u periodu od 11. maja 2005. godine do 15. februara 2006. godine;
Osporenim rešenjem Ministarstva odbrane - Sektor za ljudske resurse - Uprava za obaveze odbrane UP-2 broj 1-4/11 od 20. maja 2011. godine odbijena je kao neosnovana žalba podnosioca izjavljena protiv navedenog prvostepenog rešenja.
Osporenom presudom Upravnog suda - Odeljenje u Nišu U. 6165/11 od 12. septembra 2013. godine odbijena je tužba podnosioca podneta protiv navedenog drugostepenog rešenja. Polazeći od toga da je u upravnom postupku utvrđeno da je usled preformiranja Vojnog odseka Niš došlo do ukidanja radnog mesta podnosioca, te da se podnosiocu prethodno nije moglo obezbediti nijedno od prava predviđenih odredbom člana 144. stav 1. ranije važećeg Zakona o Vojsci Jugoslavije, Upravni sud je našao da je pravilno odlučio tuženi organ kada je odbio žalbu podnosioca izjavljenu protiv prvostepenog rešenja o prestanku službe . Isti sud je ocenio da su navodi tužbe bez uticaja na ocenu zakonitosti pobijanog rešenja, s obzirom na činjenično stanje utvrđeno u postupku i razloge iznete u tom rešenju.
4. Odredbama člana 60. Ustava utvrđeno je da se jemči pravo na rad, u skladu sa zakonom, da svako ima pravo na slobodan izbor rada, da su svima, pod jednakim uslovima, dostupna sva radna mesta, da svako ima pravo na poštovanje dostojanstva svoje ličnosti na radu, bezbedne i zdrave uslove rada, potrebnu zaštitu na radu, ograničeno radno vreme, dnevni i nedeljni odmor, plaćeni godišnji odmor, pravičnu naknadu za rad i na pravnu zaštitu za slučaj prestanka radnog odnosa i da se niko tih prava ne može odreći, da se ženama, omladini i invalidima omogućuje posebna zaštita na radu i posebni uslovi rada, u skladu sa zakonom.
Za odlučivanje Ustavnog suda u ovoj pravnoj stvari, relevantne su i sledeće zakonske odredbe:
Zakonom o Vojsci Jugoslavije („Službeni list SRJ“, br. 43/94, 28/96, 44/99, 74/99, 3/02 i 37/02 i „Službeni list SCG“, br. 7/05 i 44/05), koji je bio na snazi u vreme prestanka službe podnosi oca ustavne žalbe, bilo je propisano: da civilnom licu u Vojsci prestaje služba bez njegove saglasnosti, pored ostalog, ako se ukida radno mesto na koje je raspoređeno ili se smanjuje broj izvršilaca na jednom radnom mestu (član 143. tačka 9)); da civilnom licu u Vojsci čije se radno mesto ukida ili se smanjuje broj izvršilaca na jednom radnom mestu prestaje služba ako mu se prethodno nije moglo obezbediti jedno od sledećih prava – zasnivanje radnog odnosa u drugom preduzeću, ustanovi ili državnom organu na radnom mestu koje odgovara njegovoj stručnoj spremi ili sticanje stručne osposo bljenosti, dokvalifikacije ili prekvalifikacije za rad u Vojsci ili zasnivanje radnog odnosa u preduzeću, ustanovi, odnosno državnom organu (član 144. stav 1. tač. 1) i 2)).
Odredbama člana 232. Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 3/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) propisano je: da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, a ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar (stav 1.) ; da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju, drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan da u svemu postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje , kao i da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (stav 2.).
Zakonom o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti ( „Službeni glasnik RS“, br. 71/03 i 84/04 ), koji je bio na snazi u vreme prestanka službe podnosioca ustavne žalbe, bilo je propisano: da se nezaposleni lično prijavljuje Nacionalnoj službi prema prebivalištu ili prema mestu prestanka radnog odnosa, ako u tom mestu ima boravište (član 90. stav 1.); da se zaposleni može prijaviti Nacionalnoj službi radi promene zaposlenja (član 90. stav 4.).
5. Podnosilac ustavne žalbe povredu prava na rad iz člana 60. Ustava suštinski obrazlaže time što u sprovedenom postupku nije dokazano da je ukinuto njegovo radno mesto i da mu se nije moglo obezbediti neko od prava iz člana 144. stav 1. ranije važećeg Zakona o Vojsci Jugoslavije (u daljem tekstu: Zakon). Kako se Ustavom zajemčeno pravo na rad ostvaruje u skladu sa zakonom, Ustavni sud je osnovanost ustavne žalbe ispitivao sa stanovišta postojanja uslova za primenu zakonskog razloga za prestanak službe podnosiocu u Ministarstvu odbrane.
Ustavni sud, pre svega, naglašava da je njegova nadležnost u postupku po ustavnoj žalbi ograničena na utvrđivanje da li je pojedinačnim aktom ili radnjom državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja povređeno ili uskraćeno ustavno pravo podnosioca. Ustavni sud nije nadležan da vrši proveru utvrđenih činjenica i načina na koji su sudovi i drugi državni organi i organizacije kojima su poverena javna ovlašćenja tumačili pozitivnopravne propise, niti da preispituje pravilnost zaključaka sudova ili drugih organa u pogledu ocene dokaza, osim ukoliko je ova ocena očigledno proizvoljna, i to na štetu podnosioca ustavne žalbe.
Ustavni sud je pošao od toga da se pre prestanka službe podnosioca u Ministarstvu odbrane moralo utvrditi da li je radno mesto na koje je raspoređen ukinuto ili je smanjen broj izvršilaca na tom radnom mes tu i da li je bilo moguće da mu se obezbedi neko od prava iz člana 144. stav 1. Zakona. U konkretnom slučaju, pre prestanka službe podnosi oca ustavne žalbe nisu bile utvrđene navedene činjenice, već su prvostepeni i drugostepeni organi imali zadatak da, postupajući po primedbama nadležn ih sud ova u upravnom sporu, u dopunjenom postupku utvrdi te činjenice i dones u nova rešenja zasnovana na zakonu. Ustavni sud konstatuje da je Upravni sud u osporenoj presudi ocenio da je u ponovnom postupku utvrđeno da je ukinuto radno mesto na kome je podnos ilac ustavne žalbe bio raspoređen i da mu se pre prestanka službe nije moglo obezbediti jedno od prava koja mu po navedenim zakonskim o dredbama pripadaju.
Ustavni sud i ovom prilikom ponavlja da je u više svojih odluka, počev od Odluke Už-5067/2010 od 24. oktobra 2013. godine, ukazao na to da pribavljanje potvrda i izveštaja nakon datuma kada je utvrđen prestanak službe, ima uporište u odredbama merodavnog procesnog prava. Naime, iz citiranih odredaba člana 232. Zakona o opštem upravnom postupku sledi da se činjenice koje su bile od značaja za donošenje prvostepenog rešenja mogu utvrđivati u postupku pred drugostepenim organom, kao i da se one mogu ponovo utvrđivati u postupku donošenja novog prvostepenog rešenja, nakon poništaja ranijeg, u skladu sa primedbama drugostepenog organa, odnosno suda u upravnom sporu. Ustavni sud je u ranijim odlukama, takođe, ukazao da poništavanje prvostepenog rešenja o prestanku službe nije smetnja da prvostepeni organ donese novo rešenje sa istim datumom prestanka službe, kao i u ranijem rešenju, pod uslovom da u ponovnom postupku nije utvrđeno drugačije činjenično stanje u pogledu datuma prestanka službe i mogućnosti obezbeđivanja nekog od prava iz člana 144. stav 1. Zakona (videti, na primer Odluku Ustavnog suda Už-7193/2012 od 28. maja 2015. godine, na internet stranici: www.ustavni.sud.rs).
Ustavni sud je potom našao da su upravni organi dali dovoljne razloge zbog kojih su ocenili da su naknadno pribavljeni dokazi bili pouzdan osnov za utvrđivanje odlučn ih činjenica o ukidanju radnog mesta podnosi oca i nemogućnosti njegovog raspoređivanja na odgovarajuće radno mesto u Vojsci i Ministarstvu odbrane, odnosno zasnivanja radnog odnosa u drugom preduzeću, ustanovi ili državnom organu na radnom mestu koje odgovara njegovoj stručnoj spremi. Povodom navoda ustavne žalbe da se izveštaj Nacionalne službe za zapošljavanje „ne može primeniti“ jer se odnosi samo na Filijalu Niš, Ustavni sud je našao da se njime ne dovodi u pitanje ustavnopravna prihvatljivost ocene nadležnih organa i suda da su ispitane mogućnosti ostvarivanja prava podnosioca iz člana 144. stav 1. Zakona, budući da se zaposleni radi promene zaposlenja prijavljuje Nacionalnoj službi prema prebivalištu, u smislu odredaba člana 90. Zakona o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti, koji je važio u vreme prestanka službe podnosioca.
S obzirom na to da je u konkretnom upravnom postupku i upravnom sporu utvrđeno da su ispunjeni svi Zakonom propisani uslovi za donošenje rešenja o prestanku službe podnosioca ustavne žalbe , bez njegove saglasnosti , u Ministarstvu odbrane, Ustavni sud je ocenio da osporenim rešenjima Ministarstva odbrane - Regionalni centar Niš int. broj 23-150 od 9. marta 2011. godine i Ministarstva odbrane - Sektor za ljudske resurse - Uprava za obaveze odbrane UP-2 broj 1-4/11 od 20. maja 2011. godine, kao i osporenom presudom Upravnog suda - Odeljenje u Nišu U. 6165/11 od 12. septembra 2013. godine nije povređeno pravo podnosioca na rad iz člana 60. Ustava. Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), odbio ustavnu žalbu podnosioca u ovom delu kao neosnovanu , odlučujući kao u prvom delu izreke.
6. Ustavni sud je konstatovao da podnosilac povredu prava na jednaku zaštitu prava obrazlaže različitim odlučivanjem Upravnog suda - Odeljenje u Nišu u osporenoj presudi i u „presudi U. 20595/10“. Imajući u vidu da podnosilac ustavne žalbe nije dostavio navedenu „presudu Upravnog suda - Odeljenje u Nišu U. 20595/10“, što je osnovna pretpostavka da se navod o različitom postupanju sudova u istim činjeničnim i pravnim situacijama učini ustavnopravno utemeljenim , Ustavni sud je ocenio da se priložena rešenja upravnih organa doneta u pravnoj stvari prestanka službe civilnog lica S.S. iz Žitorađe i njegovog ponovnog raspoređivanja, ne mogu smatrati dokazima kojima se potkrepljuje tvrdnja o povredi prava iz člana 36. stav 1. Ustava.
Povodom pozivanja na povredu načela zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava, Ustavni sud ukazuje na to da se radi o načelu u skladu sa kojim se ostvaruju sva zajemčena prava i slobode, a čija povreda može biti samo akcesorne prirode, što znači da može biti vezana samo za istovremeno utvrđenu povredu ili uskraćivanje nekog konkretnog ustavnog prava ili slobode, što u ovom predmetu nije slučaj.
Stoga je Ustavni sud odbacio ustavnu žalbu u ovom delu, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odlučujući kao u drugom delu izreke.
7. Polazeći od iznetog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.
PREDSEDNIK VEĆA
Vesna Ilić Prelić