Odbijanje ustavne žalbe u sporu za naknadu troškova prevoza zaposlenog

Kratak pregled

Ustavni sud je odbio ustavnu žalbu protiv presude Apelacionog suda u Beogradu, kojom je odbijen zahtev za naknadu troškova prevoza. Utvrđeno je da podnosilac nije pokrenuo propisani postupak pred poslodavcem, što je bio uslov za ostvarivanje ovog prava.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Dragiša B. Slijepčević, dr Marija Draškić, dr Agneš Kartag Odri, dr Goran P. Ilić, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i mr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Zorana Stokića iz Žabara, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 12. novembra 2014. godine, doneo je

O D L U K U

Odbija se kao neosnovana ustavna žalba Zorana Stokića izjavljena protiv presude Apelacionog suda u Beogradu Gž1. 4380/12 od 4. oktobra 2012. godine zbog povrede prava na pravično suđenje zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

O b r a z l o ž e nj e

1. Zoran Stokić iz Žabara je 4. decembra 2012. godine, preko punomoćnika Ružice Dugošije, advokata iz Žabara, Ustavnom sudu podneo ustavnu žalbu protiv presude Osnovnog suda u Požarevcu – Sudska jedinica u Žabarima P1. 403/10 od 23. aprila 2012. godine i presude Apelacionog suda u Beogradu Gž1. 4380/12 od 4. oktobra 2012. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje i prava na jednaku zaštitu prava pred sudovima, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1. i člana 36. stav 1. Ustava Republike Srbije, kao i zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u parničnom postupku koji je vođen u predmetu Osnovnog suda u Požarevcu – Sudska jedinica u Žabarima P1. 403/10.

U ustavnoj žalbi se, između ostalog, navodi: da je osporenom presudom Apelacionog suda u Beogradu usvojena žalba tužene Republike Srbije-Ministarstva unutrašnjih poslova, te je prvostepena presuda preinačena na taj način što je tužbeni zahtev podnosioca za isplatu naknade troškova prevoza za utuženi period odbijen kao neosnovan, dok su nekim policajcima za isti vremenski period takvi troškovi bili dosuđeni od strane pojedinih Okružnih sudova.

Podnosilac je predložio da Ustavni sud usvoji ustavnu žalbu, poništi osporenu presudu i odredi da Apelacioni sud u Beogradu donese novu odluku po žalbi tužene izjavljenoj protiv prvostepene presude.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku izvršio uvid u osporenu presudu i dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu i utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnosudskoj stvari:

Apelacioni sud u Beogradu je osporenom presudom Gž1. 4380/12 od 4. oktobra 2012. godine preinačio prvostepenu presudu i tužbeni zahtev tužioca za isplatu naknade troškova prevoza za dolazak na rad i odlazak sa rada za utuženi vremenski period odbio kao neosnovan. U obrazloženju osporene presude je, između ostalog, navedeno: da je prvostepeni sud na pravilno i potpuno utvrđeno činjenično stanje pogrešno primenio materijalno pravo; da je za pravilnu primenu materijalnog prava bilo nužno utvrditi da li je pojedinačnim aktom tuženog poslodavca tužiocu priznato pravo na naknadu troškova prevoza ili nije; da tužiocu nije priznato pravo na naknadu troškova prevoza, zbog čega nema pravo na isplatu po tom osnovu; da predmetno pravo spada u druga primanja, te da je za njegovo ostavrivanje nužno poštovati postupak iz člana 71. Zakona o radnim odnosima u državnim organima, odnosno člana 140. Zakona o državnim službenicima, što znači da je zaposleni podneo zahtev za ostvarivanje prava, da je o tom zahtevu nadležni organ doneo odluku ili propustio da to učini, kao i da je zaposleni iskoristio pravo na prigovor o kome je odlučio nadležni organ ili propustio da tu odluku donese; da tužilac na navedene okolnosti nije priložio, niti predložio dokaze, zbog čega je njegovo potraživanje neosnovano.

4. Za ocenu navoda i razloga ustavne žalbe sa stanovišta Ustavom zajemčenih prava, na čiju povredu se podnosilac ustavne žalbe poziva, bitne su sledeće odredbe Ustava i zakona:

Odredbama Ustava, na čije su povrede ustavnom žalbom ukazuje, je utvrđeno: da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se svakom jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave (član 36. stav 1.).

Zakonom o unutrašnjim poslovima („Službeni glasnik RS“, br. 44/91, 79/91, 54/96, 17/99, 33/99, 25/2000, 8/01 i 106/03) je bilo propisano da se na radnike Ministarstva unutrašnjih poslova primenjuju propisi o državnoj upravi, radnim odnosima, zdravstvenom, penzijskom i invalidskom osiguranju i o obrazovanju, ako ovim zakonom nije drukčije određeno (član 32.).

Zakonom o policiji („Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 81/05, 83/05) je bilo propisano da se na položaj, dužnosti, prava i odgovornosti zaposlenih u Ministarstvu primenjuju propisi o radnim odnosima u državnim organima, ako ovim zakonom i propisima donetim na osnovu ovog zakona nije drukčije određeno (član 169.).

Članom 51. st. 1. i 2. Zakona o radnim odnosima u državnim organima („Službeni glasnik RS“, br. 48/91, 66/91, 44/98, 49/99, 34/01, 39/02, 49/05 i 79/05) je bilo propisano da zaposleni u državnim organima i izabrana, odnosno postavljena lica imaju pravo na naknadu materijalnih troškova za dnevnice i noćenje na službenom putovanju, za upotrebu sopstvenog vozila u službene svrhe, za prevoz na rad i s rada, za selidbene troškove i za naknadu za odvojeni život, te da se visina, uslovi i način isplate naknada iz stava 1. ovog člana utvrđuje aktom Vlade. Članom 71. istog zakona bilo je propisano: da se radi ostvarivanja svojih prava, zaposleni u državnom organu, odnosno postavljena lica, pismeno obraćaju funkcioneru koji rukovodi organom; da protiv svakog rešenja ili drugog akta kojim je odlučeno o njegovim pravima i obavezama zaposleni, odnosno postavljeno lice, ima pravo da podnese prigovor; da se prigovor podnosi funkcioneru koji rukovodi državnim organom u roku od 8 dana od dana uručenja rešenja ili drugog akta, a funkcioner je dužan da o njemu odluči u roku od 15 dana od dana podnošenja prigovora; da razmatrajući podneti prigovor, funkcioner preispituje svoju odluku i može je izmeniti ili dopuniti; da zaposleni, odnosno postavljeno lice, ima pravo da podnese prigovor i u slučaju kad funkcioner u roku od 15 dana od dana podnošenja zahteva ne odluči o pravu na koje se zahtev odnosi, kao i da, ako funkcioner u utvrđenom roku ne odluči o podnetom prigovoru ili ako zaposleni, odnosno postavljeno lice, nije zadovoljan odlukom funkcionera povodom podnetog prigovora, zaposleni, odnosno postavljeno lice može se obratiti nadležnom sudu u roku od 15 dana.

Odredbama Zakona o državnim službenicima („Službeni glasnik RS“, broj 79/05, 81/05, 83/05, 64/07 i 67/07), koji se primenjuje od 1. jula 2006. godine, propisano je: da se ovim zakonom uređuju prava i dužnosti državnih službenika i pojedina prava i dužnosti nameštenika, kao i da se pojedina prava i dužnosti državnih službenika u pojedinim državnim organima mogu posebnim zakonom urediti i drukčije, ako to proizlazi iz prirode njihovih poslova (član 1. st. 1. i 2.); da o pravima i dužnostima državnog službenika odlučuje rukovodilac rešenjem, ako ovim ili drugim zakonom ili drugim propisom nije drukčije određeno, kao i da se pri odlučivanju o pravima i dužnostima državnog službenika primenjuje zakon kojim se uređuje opšti upravni postupak, izuzev kod odlučivanja o odgovornosti za štetu (član 140. st. 1. i 4.); da žalbene komisije odlučuju o žalbama državnih službenika na rešenja kojima se u upravnom postupku odlučuje o njihovim pravima i dužnostima i o žalbama učesnika internog i javnog konkursa (član 142. stav 1.); da je žalbena komisija dužna da odluči o žalbi u roku od 30 dana od dana njenog prijema ako ovim zakonom nije drukčije određeno, inače se smatra da je žalba odbijena, kao i da protiv odluke žalbene komisije može da se pokrene upravni spor (član 143.).

Članom 116. Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) je propisano da u upravnim stvarima u kojima je po zakonu ili po prirodi stvari za pokretanje i vođenje postupka potreban zahtev stranke, organ može pokrenuti i voditi postupak samo ako postoji takav zahtev.

Uredbom o naknadama i drugim primanjima zaposlenih u državnim organima i izabranih, odnosno postavljenih lica („Službeni glasnik RS“, br. 37/94, 40/94, 6/99, 37/01, 73/04, 88/04, 38/05 i 81/05), koja je važila do 29. septembra 2007. godine, bilo je propisano da se za korišćenje prevoza za dolazak na rad i odlazak sa rada isplaćuje naknada u visini cene mesečne pretplatne karte u gradskom, prigradskom odnosno međugradskom saobraćaju (član 15.).

5. Ocenjujući razloge i navode iznete u ustavnoj žalbi u pogledu prava na pravično suđenje, Ustavni sud polazi od toga da su odredba člana 32. Zakona o unutrašnjim poslovima i kasnije odredba člana 169. Zakona o policiji upućivale na shodnu primenu Zakona o radnim odnosima u državnim organima. Imajući u vidu da pravo na naknadu troškova za dolazak i odlazak sa rada zaposlenom pripada kada se za to steknu propisani uslovi, Ustavni sud ukazuje da se ovo pravo, saglasno odredbi člana 71. stav 1. Zakona o radnim odnosima u državnim organima, odnosno člana 140. Zakona o državnim službenicima, može ostvariti na osnovu pismenog zahteva zaposlenog, podnetog funkcioneru koji rukovodi državnim organom. Postupak odlučivanja o zahtevu zaposlenog za ostvarivanje prava iz radnog odnosa propisan je zakonom i u sebi sadrži i pravo zaposlenog na pravno sredstvo u slučaju kad funkcioner odluči o zahtevu, kao i u slučaju tzv. „ćutanja uprave“.

U postupku koji prethodi ustavnoj žalbi je utvrđeno da se podnosilac nije obraćao nadležnom funkcioneru zahtevom za isplatu predmetnih troškova. Kako o pravu na naknadu troškova za prevoz na rad i sa rada ne odlučuje sud, nego nadležni funkcioner u organu tužene, Ustavni sud nalazi da bi sudovi jedino bili nadležni da odlučuju o zahtevu za naknadu štete zbog nezakonitog i nepravilnog rada organa tužene u smislu člana 172. Zakona o obligacionim odnosima, a po osnovu odgovornosti pravnog lica za štetu koju prouzrokuje njegov organ, odnosno ukoliko je isplatu naknade za prevoz na rad i sa rada utvrđene pojedinačnim, konačnim i pravnosnažnim aktom tužena neosnovano obustavila, ili je neredovno vršila isplate.

Ovakvo pravno stanovište Ustavni sud je već zauzeo u Odluci Už-3280/11 od 25. aprila 2013. godine, koja je objavljena na internet stranici ovog suda.

Imajući u vidu napred navedeno, Ustavni sud je utvrdio da podnosiocu osporenom presudom Apelacionog suda u Beogradu Gž1. 4380/12 od 4. oktobra 2012. godine nije povređeno pravo na pravično suđenje, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava. Stoga je Sud u ovom delu odbio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu i odlučio kao u prvom delu izreke.

6. Podnosilac je u ustavnoj žalbi istakao i povredu prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava u parničnom postupku koji je vođen u predmetu Osnovnog suda u Požarevcu – Sudska jedinica u Žabarima P1. 403/10. Iz navoda ustavne žalbe i priložene dokumentacije proizlazi da je predmetni parnični postupak trajao nešto više od pet godina. Navedeno trajanje parničnog postupka se objektivno ne može smatrati nerazumno dugim, a sam podnosilac nije naveo propuste i periode neaktivnosti u postupanju parničnog suda. Stoga se ni navodi ustavne žalbe ne mogu smatrati ustavnopravnim razlozima za tvrdnju o povredi ovog Ustavom zajemčenog prava.

7. Odredbom člana 36. stav 1. Ustava, na čiju povredu se ukazuje ustavnom žalbom, svakome je zajemčena jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave. Iz navedene sadržine zajemčenog prava sledi da do uskraćivanja jednake zaštite prava pred sudovima, odnosno drugim organima i organizacijama čije se radnje i akti mogu osporavati ustavnom žalbom, može doći pre svega nejednakim postupanjem u istim činjeničnim i pravnim situacijama. Kako podnosilac ustavne žalbe nije dostavio dokaze da je Apelacioni sud u Beogradu u istoj činjeničnoj i pravnoj situaciji donosio drugačije presude od presude koje se osporava ustavnom žalbom, to je Ustavni sud ocenio da ustavna žalba ne sadrži ustavnopravne razloge kojima bi bile potkrepljene tvrdnje o uskraćivanju jednake zaštite prava podnosiocu ustavne žalbe.

Ustavni sud je stoga, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, ustavnu žalbu u tom delu odbacio, jer nisu ispunjene Ustavom i Zakonom utvrđene pretpostavke, i rešio kao u drugom delu izreke.

U pogledu zahteva podnosilaca ustavne žalbe za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom, Ustavni sud ukazuje na to da je odredbama člana 6. Zakona o Ustavnom sudu propisano da se u postupku pred Ustavnim sudom ne plaća taksa i da učesnici u postupku pred Sudom snose svoje troškove.

8. Na osnovu svega iznetog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić