Povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Dragiša B. Slijepčević, dr Marija Draškić, Milan Stanić, dr Goran P. Ilić, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i dr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Č. S. iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 14. aprila 2016. godine, doneo je

1. Usvaja se ustavna žalba Č. S. i utvrđuje da je u upravnom postupku koji je vođen pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih – Filijala za grad Beograd u predmetu broj 181.6.2-83/13, podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo podnosioca ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 800 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

1. Č. S. iz Beograda je, 15. novembra 2013. godine, preko punomoćnika S. M. G, advokata iz Beograda, podneo Ustavnom sudu ustavnu žalbu, a potom 5. februara 2016. godine i dopunu ustavne žalbe, zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo iz člana 36. Ustava i člana 70. Ustava, u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih – Filijala za grad Beograd u predmetu broj 181.6.2-83/13. Podnosilac je u ustavnoj žalbi postavio zahtev za naknadu nematerijalne štete, kao i zahtev da se odluka Suda o usvajanju njegove ustavne žalbe objavi u "Službenom glasniku Republike Srbije".

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, kao i u spise predmeta Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih – Filijala za grad Beograd broj 181.6.2-83/13, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnosilac ustavne žalbe je 18. januara 2005. godine podneo Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih – Filijala za grad Beograd zahtev za priznavanje prava na starosnu penziju.

Prvostepeni organ je privremenim rešenjem broj 181.1-1 00588/05 od 18. februara 2005. godine podnosiocu utvrdio pravo na starosnu penziju od 1. januara 2005. godine u iznosu navedenom u tom rešenju. Takođe je određeno da je rešenje privremeno do kompletiranja podataka za period naveden u tom rešenju.

Podnosilac ustavne žalbe je 10. avgusta 2005. godine podneo zahtev prvostepenom organu da se donese konačno rešenje o priznavanju prava na starosnu penziju podnosiocu.

Zaključkom prvostepenog organa broj 658707 od 18. aprila 2006. godine prekinut je postupak pokrenut 30. januara 2006. godine, do rešavanja prethodnog pitanja.

Protiv navedenog zaključka podnosilac je 12. maja 2006. godine izjavio žalbu, koja je odbijena kao neosnovana rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija broj 184259 od 25. decembra 2006. godine.

Podnosilac je protiv navedenog konačnog upravnog akta podneo tužbu nadležnom sudu. Okružni sud u Beogradu je presudom U. 268/07 od 21. februara 2007. godine uvažio tužbu i poništio navedeni konačni upravni akt.

Rešenjem drugostepenog organa broj 184259 od 4. aprila 2007. godine poništen je zaključak prvostepenog organa od 18. aprila 2006. godine i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak i donošenje novog rešenja.

Podnosilac se 21. decembra 2007. godine obratio prvostepenom organu sa zahtevom da donese novi upravni akt. Podnosilac je 13. februara 2008. godine podneo žalbu drugostepenom organu zbog „ćutanja administracije“.

Prvostepeni organ je 18. aprila 2008. godine doneo zaključak broj 658707 o prekidu postupka do rešenja prethodnog pitanja, odnosno do dostavljanja tačnih podataka za 1971. godinu.

Rešavajući o žalbi podnosioca izjavljenoj 21. maja 2008. godine, drugostepeni organ je rešenjem broj 184259 od 24. septembra 2008. godine uvažio njegovu žalbu i poništio zaključak prvostepenog organa od 18. aprila 2008. godine.

Zaključkom prvostepenog organa broj 658707 od 12. novembra 2008. godine ponovo je prekinut postupak u ovoj pravnoj stvari, do rešenja prethodnog pitanja.

Rešavajući o žalbi podnosioca izjavljenoj 22. decembra 2008. godine, drugostepeni organ je rešenjem broj 184259 od 2. februara 2009. godine uvažio žalbu i poništio zaključak prvostepenog organa od 12. novembra 2008. godine.

Rešenjem prvostepenog organa broj 658707 od 26. marta 2009. godine odbijen je zahtev podnosioca za donošenje konačnog rešenja.

Protiv navedenog rešenja podnosilac je 25. maja 2009. godine izjavio žalbu, a potom, 9. jula 2009. godine i urgenciju jer o žalbi nije odlučeno.

Rešenjem drugostepenog organa broj 184259 od 17. jula 2009. godine odbijena je žalba podnosioca kao neosnovana.

Protiv navedenog konačnog upravnog akta podnosilac je 28. septembra 2009. godine podneo tužbu, koja je presudom Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 14689/10 (2009) od 23. septembra 2011. godine uvažena, te je poništen navedeni konačni upravni akt i naloženo ponovno odlučivanje.

U ponovnom postupku, žalba podnosioca izjavljena protiv prvostepenog rešenja ponovo je odbijena kao neosnovana, i to rešenjem broj 184259 od 28. novembra 2011. godine.

Presudom Upravnog suda U. 623/12 od 23. januara 2013. godine uvažena je tužba podnosioca, poništen konačni upravni akt od 28. novembra 2011. godine i naloženo ponovno odlučivanje.

Rešenjem drugostepenog organa broj 184259 od 20. marta 2013. godine žalba podnosioca je uvažena, poništeno je rešenje prvostepenog organa od 26. marta 2009. godine i predmet vraćen tom organu na ponovni postupak i odlučivanje.

U ponovnom postupku prvostepeni organ je doneo rešenje broj 181.6-2 00083/13 od 16. oktobra 2013. godine kojim je predmetni zahtev podnosioca odbijen kao neosnovan.

Protiv navedenog rešenja podnosilac je 13. novembra 2013. godine izjavio žalbu, koja je odbijena kao neosnovana rešenjem drugostepenog organa broj 01-02/181.6.3 22239/13 od 6. maja 2014. godine.

Protiv navedenog konačnog upravnog akta podnosilac je 18. juna 2014. godine podneo tužbu, koja je odbijena kao neosnovana presudom Upravnog suda U. 8371/14 od 29. oktobra 2015. godine.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu podnosilac ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10) propisano je: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, da ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar; da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, te da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (član 232.).

Zakonom o upravnim sporovima ("Službeni glasnik RS", broj 111/09) propisano je: da se upravni spor može pokrenuti i kada nadležni organ o zahtevu, odnosno žalbi stranke nije doneo upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom (član 15.); da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19. stav 1.).

5. Podnosilac ustavne žalbe smatra da mu je pogrešnim i nedelotvornim postupanjem upravnih organa i nadležnih sudova u postupku odlučivanja o njegovom zahtevu povređeno pravo na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava. Podnosilac se u ustavnoj žalbi poziva i na povredu prava iz člana 36. Ustava, kao i povredu člana 70. Ustava, ali ih posebno ne obrazlaže.

Ustavni sud je utvrdio da je upravni postupak povodom koga je podneta ustavna žalba pokrenut 2005. godine, zahtevom podnosioca za donošenje konačnog rešenja kojim mu se utvrđuje pravo na starosnu penziju, a da je pravnosnažno okončan donošenjem presude Upravnog suda U. 8371/14 od 29. oktobra 2015. godine. Razmatrajući osnovanost ustavne žalbe u pogledu istaknute povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je konstatovao da su ispunjeni uslovi da se prilikom ocene o tome da li je postupak okončan u okviru razumnog roka ili ne, uzme u obzir stanje predmeta na dan 8. novembra 2006. godine, kada je stupio na snagu Ustav Republike Srbije kojim se jemči pravo na suđenje u razumnom roku, kao element prava na pravično suđenje i obezbeđuje ustavnosudska zaštita Ustavom zajemčenih prava i sloboda u postupku po ustavnoj žalbi, a iz razloga što upravni postupak po svojoj prirodi predstavlja jedinstvenu celinu. Iz navedenog proizlazi da je postupak okončan za deset godina.

Navedeno trajanje postupka očigledno ukazuje da postupak nije okončan u roku koji se može smatrati razumnim za odlučivanje. Međutim, imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa koji vode postupak, odnosno sudova, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da je u ovom upravnom postupku činjenično stanje bilo donekle složeno, ali se nisu postavila složena pravna pitanja.

Ustavni sud je ocenio da je podnosilac imao legitiman interes da se o njegovom zahtevu efikasno odluči i da je odluka u predmetnoj upravnoj stvari za podnos ioca ustavne žalbe od egzistencijalnog značaja, imajući u vidu prirodu prava o kome se odlučuje.

Ocenjujući ponašanje podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je naročito imao u vidu specifičnost upravnog postupka, čiji tok umnogome zavisi od aktivnosti stranke u tom postupku. Ustavni sud je iz spisa predmeta i priložene dokumentacije utvrdio da je podnosilac ustavne žalbe uglavnom koristio procesnopravna sredstva protiv „ćutanja administracije“, predviđena odredbama Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o upravnim sporovima, te se može zaključiti da je svojim ponašanjem pokušao da doprinese skraćenju vremena trajanja postupka u kome se odlučuje o njegovim pravima. Međutim, Ustavni sud konstatuje da je o žalbi podnosioca izjavljenoj 12. maja 2006. godine odlučeno 25. decembra 2006. godine, odnosno nakon sedam meseci. U ovoj situaciji podnosilac nije koristio sredstva protiv „ćutanja uprave“. Takođe, nakon što je 4. aprila 2007. godine drugostepeni organ uvažio njegovu žalbu i poništio prvostepeno rešenje, podnosilac se tek 21. decembra 2007. godine obratio zahtevom za donošenje novog upravnog akta, dok je žalbu zbog „ćutanja administracije“ podneo tek 13. februara 2008. godine.

Ispitujući postupanje upravnih organa i nadležnih sudova u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je ocenio da je njihovo postupanje prevashodno dovelo do dugog trajanja osporenog postupka. Ustavni sud je iz priložene dokumentacije i spisa predmeta utvrdio da je za deset godina u predmetnom postupku doneto pet odluka prvostepenog organa, sedam rešenja drugostepenog organa i da su vođena četiri upravna spora. Prema stanovištu koje je izrazio i Evropski sud za ljudska prava, činjenica da se više puta nalaže ponavljanje razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (videti npr. predmet Pavlyulynets protiv Ukrajine, predstavka broj 70767/01, od 6. septembra 2005. godine i Cvetković protiv Srbije, predstavka broj 17271/04, od 10. juna 2008. godine). Ustavni sud, takođe, ukazuje da je o tužbi podnosioca izjavljenoj protiv drugostepenog rešenja od 17. jula 2009. godine odlučeno tek nakon dve godine.

Ustavnopravna ocena postupka u ovoj upravnopravnoj stvari, zasnovana na dosadašnjoj praksi Ustavnog suda, potvrđuje da je u konkretnom slučaju povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Iz tih razloga, Ustavni sud je utvrdio povredu navedenog ustavnog prava i usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr.zakon i 103/15) , odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocu ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 800 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno članu 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpeo podnosilac ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete, posebno dužinu trajanja predmetnog postupka i ponašanje samog podnosioca. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja pravičnu i adekvatnu naknadu za povredu prava koju je podnosilac ustavne žalbe pretrpeo zbog navedenog postupanja nadležnih upravnih organa i Upravnog suda. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je, takođe, imao u vidu praksu ovog suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu , doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.