Povreda prava na pravično suđenje u postupku poništaja rešenja o izuzimanju zemljišta
Kratak pregled
Ustavni sud usvojio je ustavnu žalbu i utvrdio povredu prava na pravično suđenje, poništivši presudu Upravnog suda. Sud je zauzeo stav da je proizvoljno tumačenje da se rešenje o izuzimanju zemljišta ne može delimično poništiti ako zemljište nije zasebna katastarska parcela.
Tekst originalne odluke
Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec ( Korhecz Tamás), dr Jovan Ćirić, Gordana Ajnšpiler Popović, dr Vladan Petrov i dr Nataša Plavšić , članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Z. V . iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 23. decembra 2021. godine, doneo je
O D L U K U
1. Usvaja se ustavna žalba Z. V . i utvrđuje da je presudom Upravnog suda U. 16935/16 od 8. juna 2018. godine povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na pravično suđenje , iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije , dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.
2. Poništava se presuda Upravnog suda U. 16935/16 od 8. juna 2018. godine i određuje se da isti sud donese novu odluku o tužbi podnositeljke ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Ministarstva finansija – Sektor za imovinsko-pravne poslove broj 463-02- 00515/2009-07 od 19. oktobra 2016. godine.
O b r a z l o ž e nj e
1. Z. V . iz Beograda , preko punomoćnika B. B, advokata iz Beograda, podnela je Ustavnom sudu, 13. avgusta 2018. godine, ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda U. 16935/16 od 8. juna 2018. godine, zbog povrede prava na imovinu, zajemčenog odredbama člana 58. Ustava Republike Srbije.
U ustavnoj žalbi se navodi: da su podnositeljka i S.S. podnele zahtev za poništavanje rešenja o izuzimanju građevinskog zemljišta iz njihovog poseda, i to zemljišno-knjižne parcele broj .../1, kojoj su odgovarale katastarske parcele br. ... i ... KO Bežanija; da tim parcelama sada odgovaraju delovi k.p. br. .../2, .../3 i .../4 KO Novi Beograd; da je u pre dmetnom postupku utvrđeno da deo oduzete parcele, koji je odgovara o celoj k.p. broj ... i delu k.p. broj ... danas predstavlja deo k.p. .../2 i isti nije priveden nameni.
Podnositeljka ustavne žalbe smatra da je „protivpravno i duboko nepravedno“ stanovište Upravnog suda, iz koga proizlazi da nije moguć delimičan poništaj rešenja o izuzimanju građevinskog zemljišta, ako zemljišno-knjižna parcela, koja je izuzeta, sada ne predstavlja zasebnu katastarsku parcelu. Podnositeljka, s tim u vezi, ukazuje na to da je u Republici Srbiji bilo na snazi više premera, u nekim periodima i paralelno i da oni nisu imali istu metodologiju merenja. Po mišljenju podnositeljke, činjenica da postoje odstupanja u površinama parcela ne može biti razlog za odbijanje zahteva za poništaj rešenja o izuzimanju zemljišta, jer se u postupcima parcelacije i preparcelacije formiraju nove parcele za potrebe investitora, u skladu sa važećim urbanističkim planom.
U ustavnoj žalbi se, takođe, ukazuje na to da se u slučaju poništavanja rešenja o izuzimanju zemljišta u potpunosti, ne postavlja pitanje da li izuzeta zemljišno-knjižna parcela sada predstavlja zasebnu katastarsku parcelu, već se raniji sopstvenik „uknjižuje kao sukorisnik sa ostalim uknjiženim licima“ na toj parceli.
Ustavnom žalbom se predlaže da Ustavni sud utvrdi povredu označenog prava i poništi osporeni akt.
2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.
U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.
3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u osporeni akt i celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:
Rešenjem Odeljenja za imovinsko-pravne i stambene poslove Uprave gradske opštine Novi Beograd broj I-462-18/15 od 19. avgusta 2015. godine odbijen je kao neosnovan zahtev podnositeljke ustavne žalbe i S.S. za poništaj pravnosnažnog rešenja Izvršnog saveta SO Novi Beograd broj II-462-210/88 od 18. oktobra 1988. godine, kojim je izuzeto uz naknadu nacionalizovano građevinsko zemljište u društvenoj svojini, i to zemljišno-knjižna parcela broj .../1, površine 2.647 m2, kojoj odgovaraju katastarske parcele br. ... i ... KO Bežanija, ranije suvlasništvo podnositeljki zahteva, u korist opštine Novi Beograd, a za potrebe Gradskog SIZ-a za komunalne delatnosti, građevinsko zemljište i puteve, radi izgradnje zone II stambenog naselja na Bežanijskoj kosi u Novom Beogradu. Prvostepeni organ je u obrazloženju rešenja najpre konstatovao da su podnositeljke 6. aprila 2011. godine izmenile zahtev, tražeći delimičan poništaj predmetnog rešenja o izuzimanju i to u delu koji se odnosi na neizgrađeni deo zemljišno-knjižne pa rcele broj .../1 KO Bežanija, koji odgovara delu katastarske parcele broj ... KO Bežanija i celoj katastarskoj parc eli broj ... . Prvostepeni organ je dalje naveo da je nalazom sudskog veštaka geodetske struke, između ostalog, utvrđeno: da izuzetoj zemljišno-knjižnoj parceli broj .../1 KO Bežanija, odgovaraju k.p. starog premera br ... i ... KO Bežanija, koje sada predstavljaju delove k.p. broj .../2, .../3 i .../4, sve KO Novi Beograd; da deo izuzete zemljišno-knjižne parcele broj .../1 KO Bežanija, koji odgovara k. p . starog premera broj ... i delu k .p. starog premera broj ... KO Bežanija, sada predstavlja deo k.p. broj .../2 KO Novi Beograd; da taj deo nije priveden nameni, jer predmetno zemljište nije izgrađeno, već je u posedu ranijih sopstvenika i koristi se kao poljoprivredno zemljište. Takođe je navedeno da je nalazom sudskog veštaka građevinske struke konstatovano da je navedeni deo k.p. broj .../2 neizgrađen i nije priveden nameni, a da je u vreme donošenja rešenja o izuzimanju bio planiran za izgradnju osnovne škole. Prvostepeni organ je, polazeći od odredbe člana 86. stav 7. Zakona o planiranju i izgradnji, ocenio da se nisu stekli uslovi za delimičan poništaj predmetnog rešenja o izuzimanju, jer na terenu svaka parcela ima svoj broj i jasne granice, što u konkretnoj stvari nije slučaj, jer iste ne predstavljaju zasebne parcele sa jasno naznačenim merama, granicama i površinom, već su iste deo druge parcele mnogo veće površine.
Ministarstvo finansija – Sektor za imovinsko-pravne poslove je rešenjem broj 463-02-00515/2009-07 od 19. oktobra 2016. godine odbilo žalbu podnositeljke ustavne žalbe i S.S. izjavljenu protiv predmetnog rešenja prvostepenog organa, ocenjujući da je uslov za delimičan poništaj rešenja o izuzimanju zemljišta, „da se parcelacijom novoformirane parcele posebno izdvoji neprivedeni deo parcele, koji mora biti posebno izdvojen, određen i jasno opredeljen“, a veštačenjem u toj upravnoj stvari je utvrđeno da deo k.p. broj .../2 KO Novi Beograd odgovara celoj k. p. starog premera broj ... i delu k.p. starog premera broj ... KO Bežanija, te da iste ne predstavljaju zasebne parcele sa jasno naznačenim merama, granicama i površinom.
Osporenom presudom Upravnog suda U. 16935/16 od 8. juna 2018. godine odbijena je kao neosnovana tužba kojom su podnositeljka ustavne žalbe i S.S. pobijale zakonitost predmetnog konačnog upravnog akta. Ocenjujući navode tužbe da nigde nije propisano kao uslov da izuzeto zemljište mora da predstavlja zasebnu katastarsku parcelu koja nije privedena nameni, Upravni sud je našao da se tim navodima ne dovodi u sumnju pravilnost i zakonitost pobijanog rešenja, jer je katastarska parcela osnovna katastarska teritorijalna jedinica, koja predstavlja deo zemljišta u katastarskoj opštini određen granicom i označen jedinstvenim brojem i nazivom katastarske opštine kojoj pripada. Polazeći od odredaba člana 42. stav 2. i člana 45. Zakona o državnom premeru i katastru o tome kako se definišu granice katastarske parcele i vrši katastarski premer, Upravni sud je našao da samo katastarska parcela formirana u postupku parcelacije na način i pod uslovima utvrđenim urbanističkim projektom, može biti predmet poništaja pravnosnažnog rešenja o izuzimanju zemljišta , što nije slučaj u predmetnoj upravnoj stvari .
4. Odredbama člana 58. Usta va, na čiju povredu podnositeljka ukazuju u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne, da se zakonom može ograničiti način korišćenja imovine, da je oduzimanje ili ograničenje imovine radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni, dozvoljeno samo u skladu sa zakonom.
Budući da podnositeljka ukazuje na to da je „protivpravno i duboko nepravedno“ stanovište Upravnog suda izraženo u osporenoj presudi , Ustavni sud je ustavnu žalbu ispitivao i sa stanovišta prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, kojom je utvrđeno da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.
Za odlučivanje Ustavnog suda u ovoj pravnoj stvari, pored već navedenih ustavnih odredaba, relevantna je i odredba člana 86. stav 7. ranije važećeg Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 47/03 i 34/06), kojom je bilo propisano da će se na zahtev ranijeg sopstvenika, odnosno njegovog zakonskog naslednika, poništiti pravnosnažno rešenje o izuzimanju gradskog građevinskog zemljišta iz njegovog poseda, ako korisnik gradskog građevinskog zemljišta isto ne privede nameni za koju je zemljište izuzeto, u roku od godinu dana od dana stupanja na snagu ovog zakona.
Saglasno odredbama člana 65. važećeg Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09…145/14), na većem broju katastarskih parcela može se obrazovati jedna ili više građevinskih parcela na osnovu projekta preparcelacije, na način i pod uslovima utvrđenim u planskom dokumentu, a ukoliko planski dokument nije donet, obrazovaće se na osnovu podzakonskog akta kojim se utvrđuju opšta pravila parcelacije, regulacije i izgradnje (stav 1.) . Na jednoj katastarskoj parceli može se obrazovati veći broj građevinskih parcela, koje se mogu deliti parcelacijom do minimuma utvrđenog primenom pravila o parcelaciji ili ukrupniti preparcelacijom, a prema planiranoj ili postojećoj izgrađenosti, odnosno, planiranoj ili postojećoj nameni građevinske parcele, na osnovu projekta parcelacije, pod uslovima i na način propisanim u stavu 1. ovog člana (stav 2.) .
5. Podnositeljka ustavne žalbe smatra neprihvatljivim stanovište Upravnog suda, prema kome je delimičan poništaj pravnosnažnog rešenja o izuzimanju zemljišta moguć samo ako deo zemljišta koji nije priveden nameni na terenu predstavlja zasebnu parcelu sa jasno naznačeni m merama, granicama i površinom, budući da se u postupcima parcelacije i preparcelacije formiraju nove parcele za potrebe investitora, u skladu sa važećim urbanističkim planom.
Ispitujući ove navode ustavne žalbe sa stanovišta prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud ukazuje da ustavna garancija označenog prava podrazumeva, pored ostalog, da sudska odluka o nečijem pravu ili obavezi mora biti doneta u postupku koji je sproveden u skladu sa važećim procesnim zakonom, primenom merodavnog materijalnog prava i obrazložena na ustavnopravno prihvatljiv način, jer bi se u suprotnom mogla smatrati rezultatom arbitrernog postupanja i odlučivanja nadležnog suda.
Ustavni sud je konstatovao da se predmetno rešenje prvostepenog organa temelji na oceni da se u konkretnom slučaju nisu stekli uslovi za delimičan poništaj rešenja o izuzimanju zemljišta , jer deo koji nije priveden nameni ne predstavlja zasebnu parcelu, već je deo veće katastarske parcele. Ocenu prvostepenog organa prihvatio je drugostepeni organ, kao i Upravni sud. U osporenoj presudi je navedeno stanovište obrazloženo time da je katastarska parcela osnovna katastarska teritorijalna jedinica, čije se granice definišu u skladu sa zakonom, te samo katastarska parcela formirana u postupku parcelacije može biti predmet poništaja pravnosnažnog rešenja o izuzimanju zemljišta.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud smatra da se u upravnom postupku koji je okončan osporenim aktom kao sporn o postavilo sledeć e pravno pitanje: kakav je uticaj činjenice da zemljišno-knjižna, odnosno katastarska parcela koja je izuzeta iz poseda ranijeg sopstvenika više nema naziv, površinu i granice koje je imala u vreme donošenja rešenja o izuzimanju zemljišta iz poseda , na mogućnost poništavanja tog rešenja, u celini ili delimično.
Ustavni sud najpre konstatuje d a je o dredbama člana 86. ranije važećeg Zakona o planiranju i izgradnji bilo uređeno pitanje prestanka prava korišćenja građevinskog zemljišta u državnoj svojini , propisi vanjem uslov a pod kojima navedeno pravo prestaje licima kojima je to zemljište dato radi izgradnje objekta, a koja nisu započela, odnosno okončala izgradnju u skladu sa zakonom . Iz navedene odredbe člana 86. stav 7. tog zakona proizlazi obaveza nadležnog organa da, na zahtev ranijeg sopstvenika, odnosno njegovog zakonskog naslednika, poništi pravnosnažno rešenje o izuzimanju gradskog građevinskog zemljišta iz poseda, ako korisnik gradskog građevinskog zemljišta isto ne privede nameni za koju je zemljište izuzeto, u roku od godinu dana od dana stupanja na snagu ovog zakona.
Ustavni sud je, polazeći od činjenica utvrđenih u ovom ustavnosudskom postupku, konstatovao:
- da je rešenjem nadležnog organa iz poseda podnositeljke ustavne žalbe izuzeta zemljišno-knjižna parcela broj .../1, površine 2.647 m2, kojoj odgovaraju katastarske parcele starog premera br. ... i ... KO Bežanija;
- da je u nalazu sudskog veštaka konstatovano da deo izuzete parcele, koji odgovara celoj katastarskoj parceli starog premera broj ... i delu katastarske parcele starog premera broj ... KO Bežanija , nije priveden nameni i predstavlja deo postojeće katastarske parcele broj .../2 KO Novi Beograd;
- da je podnositeljka precizirala zahtev, tražeći delimičan poništaj predmetnog rešenja o izuzimanju zemljišta , i to u delu koji odgovara celoj katastarskoj parceli broj ... i delu katastarske parcele broj ... KO Bežanija .
Obrazlažući pravni stav o mogućnosti delimičnog poništavanja rešenja o izuzimanju zemljišta iz poseda, Upravni sud se u osporenoj presud i pozvao na odredbe Zakona o državnom premeru i katastru („Službni glasnik RS“, br. 72/09…96/15), kojima je propisano da se g ranica parcele definiše graničnim tačkama koje su određene koordinatama propisane klase tačnosti i označene međnim belegama na terenu (č lan 42. stav 2. ), te da se katastarski premer vrši u katastarskoj opštini ili njenom delu i sadrži, pored ostalog, obeležavanje granica katastarske parcele (član 45. stav 1. tačka 3)) .
Po nalaženju Ustavnog suda, navedenim odred bama Zakona o državnom premeru i katastru ne može se obrazložiti pravni stav o mogućnosti delimičnog poništaja rešenja o izuzimanju zemljišta, na način koji bi bio ustavnopravno prihvatljiv za ovaj sud. S tim u vezi ističe da je u dispozitivu predmetnog rešenja o izuzimanju zemljišta navedena ne samo zemljišno-knjižna parcela, već i katastarske parcele koje joj odgovaraju, te da jedna od tih parcela u celini nije privedena nameni, a druga delimično. Sud, takođe , ističe da je odredbama člana 55. ranije važećeg Pravilnika o opštim uslovima o parcelaciji i izgradnji i sadržini, uslovima i postupku izdavanja akta o urbanističkim uslovima za objekte za koje odobrenje za izgradnju izdaje opštinska, odnosno gradska uprava („Službeni glasnik RS“, broj 75/03) bilo predviđeno da se gr ađevinska parcela može deliti parcelacijom do minimuma utvrđenog primenom pravila o parcelaciji i da se takva d eoba može utvrditi urbanističkim projektom, ako su ispunjeni uslovi za primenu opštih pravila parcelacije i regulacije iz ovog pravilnika.
Ustavni sud konstatuje da se u postupku po zahtevu za poništaj rešenja o izuzimanju zemljišta utvrđuje da li je izuzeto zemljišt e priveden o nameni , u celini ili delimično. Saglasno tome, u dispozitivu rešenja mora biti označen broj parcele starog i novog premera, odnosno površina i granice izuzetog zemljišta u odnos u na postojeće stanje u katastru. Ovo stoga što je, po oceni ovog suda, rešenje doneto u tom postupku osnov za upis prava ranijeg sopstvenika, odnosno njegovog naslednika na tom zemljištu, odnosno za vođenje postupka koji će omogućiti taj upis prava . Sud, međutim, nalazi da činjenica da izuzeta parcela više nije u ranij e postojećim merama i granicama ne može, sam a po sebi, biti razlog za odbijanje zahteva za poništaj rešenja o izuzimanju zemljišta, ni u celini, niti delimično. Ne ulazeći u to da li je, u konkretnom slučaju, od dela izuzetog zemljišta koje nije privedeno nameni moguće formirati katastarsku parcelu, Ustavni sud ocenjuje proizvoljnim stanovište Upravnog suda izraženo u osporenoj presudi.
Ustavni sud je stoga utvrdio povredu prava podnositeljke ustavne žalbe na pravično suđenje zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava i, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), u ovom delu usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u tački 1. izreke.
6. Ustavni sud je , imajući u vidu prirodu utvrđene povrede prava u konkretnom slučaju, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, poništio presudu Upravnog suda U. 16935/16 od 8. juna 2018. godine i odredio da isti sud donese novu odluku o tužbi podnositeljk e ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Ministarstva finansija – Sektor za imovinsko-pravne poslove broj 463-02-00515/2009-07 od 19. oktobra 2016. godine, odlučujući kao u tački 2. izreke.
7. Ustavni sud je ocenio preuranjenim zahtev ustavne žalbe da se utvrdi povreda prava na imovinu, garantovanog članom 58. Ustava, imajući u vidu da će, nakon poništavanja osporene presude Upravnog suda, biti ponovo ispitana zakonitost rešenja Ministarstva finansija kojim je okončan predmetni upravni postupak.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, ustavnu žalbu u ovom delu odbacio, zbog nepostojanja pretpostavki utvrđenih Ustavom i Zakonom za vođenje postupka, rešavajući kao u drugom delu tačke 1 . izreke.
8. Na osnovu svega izloženog i odredaba 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.
PREDSEDNIK VEĆA
Snežana Marković, s.r.