Ustavna žalba zbog povrede prava na pravično suđenje u upravnom sporu

Kratak pregled

Ustavni sud usvojio je ustavnu žalbu i utvrdio povredu prava na pravično suđenje. Poništena je presuda Upravnog suda jer je primena prava bila arbitrerna, s obzirom na to da sud nije adekvatno ocenio navode o nezakonitom upisu prava u katastar.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednica Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Tijana Šurlan, Tatjana Đurkić, dr Milan Škulić, Lidija Đukić, dr Nataša Plavšić i dr Vladan Petrov, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Miloša Đorđevića iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 20. maja 2021. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba M . Đ . i utvrđuje da je presudom Upravnog suda U. 11341/14 od 7 . septembra 2017. godine povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na pravično suđenje, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Poništava se presuda Upravnog suda U. 11341/14 od 7 . septembra 2017. godine i određuje se da isti sud donese novu odluku o tužbi podnosioca ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Ministarstva građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture broj 952-01-03396/2013-06 od 23. oktobra 2014. godine.

O b r a z l o ž e nj e

1. M. Đ . iz Beograda, preko punomoćnika J . S, advokata iz Beograda, podne o je Ustavnom sudu, 31. oktobra 2017. godine, ustavnu žalbu, dopunjenu 27. aprila 2018. godine, protiv presude Upravnog suda U. 11341/14 od 7 . septembra 2017. godine , zbog povrede prava na pravično suđenje i prava na imovinu, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1. i člana 58. Ustava Republike Srbije.

Ustavnom žalbom je osporena presuda doneta u upravnom sporu po tužbi podnosioca podnetoj protiv rešenja Ministarstva građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture, kojim je konačno odlučeno o zahtevu podnosioca za ispravku upisanog nosioca prava na k.p. broj .../3 KO Savski Venac.

U ustavnoj žalbi se, pored ostalog, navodi:

- da je odluka o zahtevu podnosioca doneta primenom odredbe člana 37. stav 4. Pravilnika o izradi i održavanju katastra nepokretnosti, pri čemu je zanemareno da je Zakonom o državnom premeru i katastru određeno da se u slučaju postojanja zemljišnih knjiga, prava na nepokretnostima upisuju na osnovu podataka iz zemljišnih knjiga;

- da je u vreme osnivanja katastra nepokretnosti za KO Savski venac, odnosno u vreme javnog izlaganja, u zemljišnim knjigama bilo upisano pravo korišćenja pravnih prethodnika podnosioca;

- da je rešenjem zemljišnoknjižnog suda iz 1980. godine odbijen zahtev opštine Savski venac za upis prava korišćenja na spornoj parceli;

Podnosilac ustavne žalbe ukazuje na to da mu je povređeno pravo na pravično suđenje, jer u osporenom akt u nisu navedeni razlo zi zbog kojih se „anulira“ primena odredaba Zakona o državnom premeru i katastru, a pravo je primenjeno na ustavnopravno neprihvatljiv način. U prilog tvrdnji o povredi prava na imovinu iznosi se da je pravnim prethodnicima podnosioca oduzeto pravo korišćenja zemljišta, a da prethodno nije doneta odluka upravnog organa o oduzimanju, niti je isplaćena naknada za oduzimanje.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u osporeni akt i celokupnu priloženu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

3.1. Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture je 23. oktobra 2014. godine donelo rešenje broj 952-01-03396/2013-06, kojim je odbilo žalbu M. Đ, ovde podnosioca ustavne žalbe, izjavljenu protiv r ešenja Republičkog geodetskog zavoda – Služba za katastar nepokretnosti Beograd 2 broj 952-02-14014/2012 od 9. maja 2013. godine. U obrazloženju rešenja ministarstva je najpre konstatovano: da je navedenim rešenjem prvostepenog organa odbijen kao neosnovan zahtev podnosioca ustavne žalbe za ispravku upisanog nosioca prava na k.p. broj .../3 KO Savski venac. Drugostepeni organ je dalje konstatovao da je podnosilac u žalbi istakao, pored ostalog, da Služba za katastar nepokretnosti nije objasnila kako je mogla da izbriše zemljišnoknjižne korisnike i da odbije zahtev za upis njihovog pravnog sledbenika, kada je „više nego očigledno i tačno“ da je faktički Ministarstvo odbrane pribavilo zemljište od nevlasnika, i to opštine Savski venac, pri čemu je zabeležba o odbijanju upisa te opštine uneta u zemljišnu knjigu. U rešenju drugostepenog organa je, takođe, navedeno da je uvidom u spise predmeta utvrđeno da je M. Đ . uz zahtev za provođenje promene priložio rešenje Prvog osnovnog suda u Beogradu O. 3489/12 od 11. maja 2012. godine, rešenje Narodnog odbora grada Beograda broj 9515/55 od 22. avgusta 1955. godine, izvod iz zemljišne knjige 1330 KO Beograd 7, uverenje Drug og opštinskog suda u Beogradu – Zemljišnoknjižno odeljenje Rz. 4692/074 od 14. oktobra 2008. godine, izvod iz lista nepokretnosti broj 2271 KO Savski venac i rešenje Drugog opštinskog suda u Beogradu Dn. 5503/80 od 24. juna 1980. godine. Po oceni drugostepenog organa, pravilno je postupila Služba za k atastar nepokretnosti Beograd 1 kada je odbila zahtev za ispravku , jer je izvršen uvid u zemljišnu knjigu i zemljišnoknjižni uložak za spornu parcelu i utvrđeno da je rešenjem Narodnog odbora grada Beograda broj 9515/55 od 22. avgusta 1955. godine uknjiženo pravo besplatnog i trajnog korišćenja zemljišta u korist M. M . i D . M, a da je na osnovu zapisnika o izlaganju za k.p. broj .../3 broj 951-10-1-1709/07 od 16. jula 2007. godine izvršen upis prava korišćenja na predmetnoj parceli u korist Ministarstva odbrane na osnovu rešenja Opštinskog sekretarijata za privredu i finansije Skupštine opštine Savski venac broj 465-7/80-5-03 od 7. februara 1980. godine. Drugostepeni organ je istakao da je prvostepeni organ u obrazloženju odluke naveo da , iako su na predmetnoj parceli u zemljišnoj knjizi bile upisane M . M . i D . M, „primenom odredbe člana 37. stav 4. Pravilnika o izradi i održavanju katastra nepokretnosti („Službeni glasnik RS“, broj 46/99) propisano je“ da se ne zahteva pravni kontinuitet sa prethodnikom u slučaju sticanja prava na zemljištu po osnovu: komasacije, vraćanja zemljišta ranijim sopstvenicima, odnosno njihovim pravnim sledbenicima u skladu sa zakonom, eksproprijacije, dodele gradskog građevinskog zemljišta (ako o tome postoji pravnosnažna odluka nadležnog organa), po samom zakonu i na osnovu odluke suda o sticanju svojine na originaran način. Ocenjujući navode žalbe da nema pravnog kontinuiteta između opštine Savski venac i Ministarstva odbrane, drugostepeni organ je našao da su isti neosnovani, imajući u vidu navedenu odredbu člana 37. stav 4. Pravilnika, koja predstavlja izuzetak od odredbe čl ana 37. stav 2. tog pravilnika. Po oceni drugostepenog organa, iz prethodno iznetog sledi da nisu od uticaja na rešenje ove upravne stvari navodi žalbe kojima se ukazuje na to da nisu mogli biti izbrisani zemljišnoknjižni korisnici.

Osporenom presudom Upravnog suda U. 11341/14 od 7 . septembra 2017. godine o dbijena je kao neosnovana tužba podnosioca ustavne žalbe podneta radi poništaja navedenog konačnog rešenja. Upravni sud je, pored ostalog, konstatovao da se u tužbi ukazuje na to da se ne može pravilnikom staviti van snage odredba člana 99. Zakona o državnom premeru i katastru. O brazloženje osporene presude sadrži isti opis činjeničnog stanja koji je naveden u pobijanom drugostepenom rešenju, a Upravni sud je, polazeći od činjenica utvrđenih u upravnom postupku, kao i odredaba člana 137. st. 1, 2. i 4. Zakona o državnom premeru i katastru, našao da je tuženi organ za svoju odluku dao dovoljne i na zakonu zasnovane razloge. Ocenjujući navode tužbe kojima je ukazano na prethodno nezakonito izvršen upis podataka, Upravni sud je našao da su oni neosnovani, s obzirom na to da je pre podnošenja zahteva tužioca, na osnovu zapisnika o izlaganju za k.p. broj 20036/3 broj 951-10-1-1709/07 od 16. jula 2007. godine izvršen upis prava korišćenja na predmetnoj parceli u korist Ministarstva odbrane, na osnovu rešenja Opštinskog sekretarijata za privredu i finansije Skupštine opštine Savski venac broj 465-7/80-5-03 od 7. februara 1980. godine (pravnosnažno od 3. aprila 1980. godine) i ugovora zaključenog između Zavoda za izgradnju grada Beograda i Direkcije za izgradnju i održavanje stambenog fonda JNA – Odeljenje Beograd 2 od 3. juna 1980. godine, sve u skladu sa odredbom člana 37. stav 4. Pravilnika o izradi i održavanju katastra nepokretnosti. Upravni sud je, takođe, ocenio da nisu osnovani navodi tužbe kojima se ukazuje na „pogrešnu primenu navedenog pravilnika“.

3.2. Sekretarijat za privredu i finansije Skupštine opštine Savski venac u Beogradu, rešavajući po zahtevu Zavoda za izgradnju grada Beograda, radi ustupanja neizgrađenog građevinskog zemljišta, na osnovu člana 8. Zakona o eksproprijaciji, doneo je 7. februara 1980. godine rešenje broj 465-7/80-V-03, kojim se ustupa Zavodu za izgradnju grada Beograda k.p. broj .../3, ZKUL..., KOB-7, u površini od 1.250 m2, „čiji je zemljišnoknjižni korisnik opština Savski venac“ radi izgradnje stambenih objekata (tačka 1. dispozitiva) i utvrđuje da će se naknada za ustupljeno građevinsko zemljište odrediti u posebnom postupku (tačka 2. dispozitiva). U obrazloženju rešenja je navedeno da je uz zahtev priložena sva potrebna dokumentacija predviđena članom 31. Zakona o eksproprijaciji, pa je utvrđeno da je zemljišnoknjižni korisnik opština Savski venac, kao i da postoji opšti interes za izgra dnju objekta prema Detaljnom urbanističkom planu.

Ugovorom zaključenim 3. juna 1980. godine između Zavoda za izgradnju grada Beograda i Direkcije za izgradnju i održavanje stambenog fonda JNA – Odeljenje Beograd 2, Zavod je dao Odeljenju Beograd 2 zemljište za izgradnju sedam stambenih jedinica na k.p. br. .../3, .../4, .../5 i .../2.

Rešenjem Drugog opštinskog suda u Beogradu Dn. 5503/80 od 24. juna 1980. godine odbijena je provedba rešenja SO Savski venac broj 465-7/80- V -03 od 7. februara 1980. godine, radi uknjižbe prava korišćenja radi izgradnje stambenih objekata na k.p. broj .../3. U obrazloženju rešenja je navedeno da opština Savski venac nije uknjižena kao korisnik na navedenoj parceli, pa je potrebno priložiti ispravu na osnovu koje je predmetna nepokretnost prešla u korist opštine.

U uverenju Drugog opštinskog suda u Beogradu – Zemljišnoknjižno odeljenje Rz. 4692/07 od 14. oktobra 2008. godine navodi se da je rešenjem tog suda Dn. broj 4499/55 od 5. septembra 1955. godine, na osnovu rešenja Narodnog odbora grada Beograda broj 9515/55 od 22. avgusta 1955. godine, uknjiženo pravo besplatnog i trajnog korišćenja na zemljištu Opštenarodne imovine u korist M . M . i D . M, obe iz Beograda.

4. Odredbama Ustava, na čiju povredu podnosilac ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je: da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona i da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne (član 58. st. 1. i 2.).

Za odlučivanje Ustavnog suda u ovoj pravnoj stvari, pored navedenih ustavnih odredaba, relevantne su i odredbe sledećih zakona i drugih propisa:

Članom 43. Zakona o prometu zemljišta i zgrada („Službeni list FNRJ“, br. 26/54, 19/55, 48/58, 30/62, 53/62 i „Službeni list SFRJ“, broj 15/65) bilo je predviđeno da skupština opštine može građevinsko zemljište u društvenoj svojini davati na korišćenje građanima radi podizanja porodične stambene zgrade, kao i radnim i drugim samoupravnim organizacijama, društveno političkim zajednicama, društveno političkim organizacijama i udruženjima građana i građanskim pravnim licima, radi podizanja zgrada za njihove potrebe.

Odredbama Zakona o eksproprijaciji („Službeni glasnik SRS“, br. 47/77 (prečišćen tekst), 6/78 i 27/78), na osnovu koga je doneto rešenje o dodeli predmetne katastarske parcele Zavodu za izgradnju grada Beograda, bilo je propisano: da se eksproprijacija može vršiti u korist društveno-političke zajednice, organizacije udruženog rada, samoupravne interesne zajednice, mesne zajednice, društveno-političke organizacije, zakonom određene društvene organizacije i druge samoupravne organizacije i zajednice – korisnik eksproprijacije (član 8.); da ako je opšti interes utvrđen na osnovu urbanističkog plana odnosno odluke koja taj plan zamenjuje, uz predlog za eksproprijaciju podnosi se izvod iz plana ili odluke koji se odnosi na granice zemljišta i svrhu za koju ono može biti upotrebljeno (član 31. stav 3.); da eksproprisano zemljište opština može davati na korišćenje pravnim licima radi izgradnje zgrade i drugih objekata i radi izvođenja drugih radova, u skladu sa detaljnim urbanističkim planom (član 74. stav 2.); da građevinsko neizgrađeno zemljište koje je postalo društvena svojina po osnovu eksproprijacije ostaje u posedu ranijeg sopstvenika do dana kada ga je, na osnovu odluke o izuzimanju iz poseda donete od strane opštinskog organa uprave nadležnog za imovinsko-pravne poslove, dužan predati opštini (član 75. stav 1.); da raniji sopstvenik neizgrađenog zemljišta koje je postalo društvena svojina po osnovu eksproprijacije ima prvenstveno pravo korišćenja tog zemljišta u površini koja je potrebna za izgradnju zgrade na koju on može imati pravo svojine i za redovnu upotrebu te zgrade, ako se na osnovu detaljnog urbanističkog plana na tom zemljištu može podići takva zgrada (član 76. stav 1.); da je raniji sopstvenik dužan da podigne zgradu u roku od tri godine od dana dostavljanja rešenja o davanju zemljišta na korišćenje (član 77. stav 1.); da ako ne postupi po odredbi stava 1. ovog člana, raniji sopstvenik gubi prvenstveno pravo korišćenja zemljišta na kome je bio dužan podići zgradu (član 77. stav 2.); da se prestanak prvenstvenog prava korišćenja zemljišta iz stava 2. ovog člana utvrđuje odlukom opštinskog organa uprave nadležnog za imovinsko-pravne poslove (član 77. stav 3.).

Odredbama Zakona o državnom premeru i katastru i upisima prava na nepokretnostima („Službeni glasnik RS“, br. 83/92, 53/93, 67/93, 48/94, 12/96, 15/96, 34/01, 25/02 i 101/05), koji se primenjivao u postupku izrade katastra nepokretnosti za opštinu Savski venac, bilo je propisano: da se prava na nepokretnosti stiču, prenose, ograničavaju i prestaju upisom u katastar nepokretnosti (član 5.); da se u postupku izlaganja utvrđuje pravo svojine i druga stvarna prava, kao i drugi podaci koji se odnose na nepokretnosti (član 59. stav 3.); da će za nosioca prava na nepokretnosti komisija odrediti lice koje je poslednje upisano u zemljišnoj knjizi, odnosno knjizi tapija, odnosno lice koje komisiji priloži ispravu podobnu za sticanje prava u skladu sa zakonom, na osnovu koje to pravo izvodi iz prava lica koje je poslednje upisano (član 69v stav 5.); da se upis prava na nepokretnostima u korist novog nosioca prava neće dozvoliti ako u ispravi na osnovu koje se vrši upis raniji nosilac prava nije označen i prema njemu pravo novog nosioca nije utvrđeno (č lan 106v); da Republički geodetski zavod donosi propise o tehničkim normativima, metodama i načinu rada koji se primenjuju u premeru, obnovi premera, izradi katastra nepokretnosti i katastra vodova i njihovom održavanju, kod izrade i kontrole tehničke dokumentacije, kod metrološkog obezbeđenja geodetskih radova i njihove standardizacije i kod izvođenja osnovnih geodetskih radova i geodetskih radova za posebne potrebe i propise koji se odnose na upise prava na nepokretnostima (član 122 .).

Odredbama člana 37. Pravilnika o izradi i održavanju katastra nepokretnosti („Službeni glasnik RS“, broj46/99) bilo je predviđeno:

da se za nosioca prava na nepokretnostima određuje lice koje je poslednje upisano u zemljišnoj knjizi ili lice poslednje upisano u katastru zemljišta, koje ispunjava uslove da bude nosilac prava, odnosno lice koje priloži ispravu podobnu za sticanje prava, na osnovu koje to pravo izvodi iz prava lica koje je poslednje upisano u zemljišnoj knjizi, odnosno katastru zemljišta, u skladu sa Zakonom (stav 1.) da p ravni kontinuitet između nosilaca prava, kao jedan od uslova za sticanje prava, postoji ukoliko se pravo izvodi iz prava prethodnika (stav 2); da p ravni kontinuitet postoji i kada se sa više isprava, podobnih za sticanje prava na nepokretnostima, po osnovu kojih nisu provedene promene u zemljišnoj knjizi, odnosno katastru zemljišta, dokazuje pravo na nepokretnostima, ako među tim ispravama postoji pravni kontinuitet u odnosu na lice upisano u zemljišnoj knjizi, odnosno u katastru zemljišta koje je moglo biti određeno za nosioca prava (stav 3.); da se n e zahteva pravni kontinuitet sa prethodnikom u slučaju sticanja prava na zemljištu po osnovu – komasacije , vraćanja zemljišta ranijim sopstvenicima, odnosno njihovim pravnim sledbenicima u skladu sa zakonom , eksproprijacije , dodele gradskog građevinskog zemljišta (ako o tome postoji prav nosnažna odluka nadležnog organa), po samom zakonu i na osnovu odluke suda o sticanju svojine na originaran način (stav 4.).

Odredbama člana 137. Zakona o državnom premeru i katastru („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 18/10 i 65/13), koji je bio na snazi na dan donošenja rešenja prvostepenog organa o predmetnom zahtevu podnosioca ustavne žalbe, bilo je propisano: da u postupku održavanja katastra nepokretnosti Služba po službenoj dužnosti ili po zahtevu stranke, ispravlja sve utvrđene greške, nedostatke i propuste u podacima o nepokretnostima (stav 1.); da se greške, nedostaci i propusti o upisanim stvarnim pravima na nepokretnostima, mogu ispraviti u roku od pet godina od dana upisa u održavanju katastra nepokretnosti, ili u roku od pet godina od dana početka primene katastra nepokretnosti (stav 2.); da se u smislu stava 2. ovog člana, ne može postupiti ako nema saglasnosti lica koje je posle pogrešnog upisa, upisalo svoje stvarno pravo smatrajući podatke katastra nepokretnosti istinitim i potpunim, u skladu sa načelom pouzdanja (stav 4.).

Odredbama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09…9/20) propisano je: da se pravo korišćenja na građevinskom zemljištu pretvara u pravo svojine, bez naknade (član 102. stav 1.); da se od redbe stava 1. ovog člana ne primenjuju na lica čiji su položaj, prava i obaveze uređeni zakonom kojim se uređuje pretvaranje prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu uz naknadu (stav 9.); da se po zahtevu lica, koje ima upisano pravo korišćenja na građevinskom zemljištu i koje je obveznik plaćanja naknade za pretvaranje prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu može utvrditi rešenjem prestanak prava korišćenja na građevinskom zemljištu (stav 10.).

Odredbama člana 1. Zakona o pretvaranju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu uz naknadu („Službeni glasnik RS“, br. 64/15 i 9/20) propisano je da se ovim zakonom uređuju pravo i uslovi za pretvaranje prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu za lica, nosioce prava korišćenja na izgrađenom i neizgrađenom građevinskom zemljištu, na kome je kao titular prava svojine upisana Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave, mogućnost zasnivanja zakupa na građevinskom zemljištu, kao i druga pitanja kojima se uređuju odnosi nastali pretvaranjem prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu (stav 1.); da su lica, nosioci prava korišćenja na građevinskom zemljištu iz stava 1. ovog člana, pored ostalih, nosioci prava korišćenja na neizgrađenom građevinskom zemljištu u državnoj svojini koje je stečeno radi izgradnje u skladu sa ranije važećim zakonima kojima je bilo uređeno građevinsko zemljište do 13. maja 2003. godine ili na osnovu odluke nadležnog organa (stav 2. tačka 2)).

5. Podnosilac ustavne žalbe smatra da mu je pravo na pravično suđenje povređeno time što Upravni sud nije ocenio navode iznete u tužbi da pri odlučivanju o njegovom zahtevu nije mogla biti zanemarena odredba Zakona o državnom premeru i katastru, prema kojoj se u slučaju postojanja zemljišnih knjiga, prava na nepokretnostima upisuju na osnovu podataka iz zemljišnih knjiga. Podnosilac, s tim u vezi, ističe da je o njegovom zahte vu odlučeno na osnovu odredaba pravilnika, koji je podzakonski akt i kojim se samo tehnički sprovode odredbe zakona. Podnosilac, takođe, ukazuje na to da predmetno zemljište nikada nije oduzeto, niti eksproprisano od njegovih pravnih prethodnika, da bi se moglo dalje davati na korišćenje.

Ocenjujući ustavnu žalbu sa stanovišta prava na pravično suđenje garantovanog članom 32. stav 1. Ustava, Sud je najpre konstatovao da se ustavna garancija prava na pravično suđenje, pored ostalog, sastoji u tome da sudska odluka o nečijem pravu ili obavezi mora biti doneta u postupku koji je sproveden u skladu sa važećim procesnim zakonom, primenom merodavnog materijalnog prava i obrazložena na ustavnopravno prihvatljiv način, jer bi se u suprotnom mogla smatrati rezultatom arbitrernog postupanja i odlučivanja nadležnog suda. Ovaj sud ukazuje na to da je za ocenu o poštovanju garancija prava na pravično suđenje neophodno sagledati da li je sud pravnog leka ispitao odlučna pitanja koja su pred njega izneta ili se zadovoljio pukim potvrđivanjem odluke nižeg suda.

Ustavni sud je, polazeći od činjenica utvrđenih u ovom ustavnosudskom postupku, konstatovao da je rešenjem Sekretarijata za privredu i finansije Skupštine opštine Savski venac od 7. februara 1980. godine ustupljena Zavodu za izgradnju grada Beograda sporna katastarska parcela, „čiji je zemljišnoknjižni korisnik opština Savski venac“, da je u rešenju navedeno da je opšti interes utvrđen na osnovu urbanističkog plana i da je priložena sva potrebna dokumentacija koja se podnosi uz predlog za eksproprijaciju. Sud, takođe, konstatuje da su na toj parceli u periodu od 1955. do 2007. godine kao nosioci prava korišćenja u zemljišnoj knjizi bile upisane majka i baka podnosioca ustavne žalbe, a ne opština Savski venac, kako je navedeno u rešenju od 7. februara 1980. godine, a da pre upisa Ministarstva odbrane kao nosioca prava korišćenja na toj parceli nije utvrđeno da je prestalo pravo korišćenja lica upisanih u zemljišnoj knjizi.

Po oceni Ustavnog sud a, u upravnom sporu koji je okončan osporenom presudom postavilo se kao sporno pitanje da li se u postupku izrade katastra može izvršiti upis prava na nepokretnostima na osnovu pravnosnažne odluke nadležnog organa, bez ocene da li su ispunjeni uslovi propisani zakonom koji uređuje oblast državnog premera i katastra i, s tim u vezi, da li se u postupku po zahtevu za ispravku upisa prava na nepokretnostima može isticati da je upis prava u postupku izrade katastra izvršen protivno odredbama zakona.

Ispitujući kako je osporenom presudom razrešeno sporno pravno pitanje, Ustavni sud je konstatovao da je izrada katastra za gradsku opštinu Savski venac sprovedena na osnovu odredaba ranije važećeg Zakona o državnom premeru i katastru i upisima prava na nepokretnostima i da iz navedenih odredaba tog zakona proizlazi: da se prava na nepokretnosti stiču, prenose, ograničavaju i prestaju upisom u katastar nepokretnosti; da je u postupku izlaganja komisija određivala za nosioca prava na nepokretnosti lice koje je poslednje upisano u zemljišnoj knjizi, odnosno lice koje komisiji priloži ispravu podobnu za sticanje prava u skladu sa zakonom, na osnovu koje to pravo izvodi iz prava lica koje je poslednje upisano ; da je tim zakonom bio uređen postupak utvrđivanja prava svojine i drugih stvarnih prava, a da je Republički geodetski zavod bio ovlašćen da donese propis o tehničkim normativima, metodama i načinu rada koji se primenjuju u premeru, obnovi premera i izradi katastra nepokretnosti . Ranije važećim Pravilnikom o izradi i održavanju katastra nepokretnosti (dalje u tekstu: Pravilnik) , donetim na osnovu navedenog zakonskog ovlašćenja, bilo je određeno da pravni kontinuitet između nosilaca prava – kao jedan od uslova za sticanje prava, postoji ukoliko se pravo izvodi iz prava prethodnika i kada se sa više isprava, podobnih za sticanje prava na nepokretnostima, po osnovu kojih nisu provedene promene u zemljišnoj knjizi, dokazuje pravo na nepokretnostima, ako među tim ispravama postoji pravni kontinuitet u odnosu na lice upisano u zemljišnoj knjizi.

Ustavni sud je imao u vidu da je Upravni sud u osporenoj presudi prihvatio ocenu drugostepenog organa da je za odlučivanje o predmetnom zahtevu merodavna odredba člana 37. stav 4. Pravilnika, kojom je bilo predviđeno da se ne zahteva pravni kontinuitet sa prethodnikom, pored ostalog, u slučaju sticanja prava na zemljištu po osnovu komasacije, eksproprijacije i dodele gradskog građevinskog zemljišta, ako o tome postoji pravnosnažna odluka nadležnog organa. Ustavni sud ukazuje na to da se prava na nepokretnostima mogu steći i na osnovu pravnosnažne odluke državnog organa, ali samo na način i pod uslovima određenim zakonom , te da se mogu oduzeti ili ograničiti, takođe, u skladu sa zakonom. Ovaj sud naglašava da su uslovi za upis nosioca prava u postupku izlaganja propisani zakonom koji uređuje oblast državnog premera i katastra, a da s u Pravilnikom bili određ eni metodi i način rada u oblasti izlaganja na javni uvid podataka o nepokretnostima i utvrđivanju prava na njima. Po red toga, po oceni Suda, odredbu člana 37. stav 4. Pravilnika treba razumeti tako da u slučajevima koji su njome predviđeni, komisija nije morala da zahteva posebne isprave kojima se dokazuje pravni kontinuitet u odnosu na lica upisana u zemljišnoj knjizi, ako se iz rešenja o komasaciji, eksproprijaciji ili dodeli građevinskog zemljišta moglo utvrditi, ne samo da određeno pravno ili fizičko lice stiče pravo na nepokretnosti, već i da prestaje pravo svojine ili pravo korićenja licu koje je bilo upisano u zemljišnoj knjizi kao nosilac tog prava. Ustavni sud, međutim, ističe da se iz rešenja Sekretarijata za privredu i finansije Skupštine opštine Savski venac od 7. februara 1980. godine ne može utvrditi da je prestalo pravo korišćenja pravnih prethodnika podnosioca ustavne žalbe na spornoj parceli, a da u postupku koji je prethodio ustavnoj žalbi nije utvrđeno da li je sporna parcela eksproprisana od navedenih lica ili je na drugi način prešla u društvenu svojinu pre donošenja rešenja od 7. februara 1980. godine. Ustavni sud, s tim u vezi, ukazuje na to da se, prema navedenim odredbama člana 102. Zakona o planiranju i izgradnji, pravo korišćenja na građevinskom zemljištu pretvara u pravo svojine, bez naknade – osim za lica čiji su položaj, prava i obaveze uređeni Zakonom o pretvaranju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu uz naknadu, u skladu sa kojim prava ostvaruju, pored ostalih, nosioci prava korišćenja na neizgrađenom građevinskom zemljištu u državnoj svojini koje je stečeno radi izgradnje u skladu sa ranije važećim zakonima, kojima je bilo uređeno građevinsko zemljište do 13. maja 2003. godine ili na osnovu odluke nadležnog organa.

Ustavni sud je imao u vidu da u osporenom pojedinačnom aktu, ni u rešenju drugostepenog organa, nisu ocenjeni navodi podnosioca ustavne žalbe da je prilikom odlučivanja o njegovom zahtevu za ispravku upisa nosioca prava trebalo primeniti odredbe zakona koji uređuje oblast državnog premera i katastra, a ne Pravilnika i da sporno zemljište nikada „nije oduzeto, niti eksproprisano“ od njegovih pravnih prethodnika, da bi se moglo dalje davati na korišćenje. Ovaj sud nalazi da za odluku službe za katastar nepokretnosti o zahtevu za ispravku upisanog nosioca prava nije od značaja samo činjenica da je upis prava u postupku izlaganja izvršen na osnovu pravnosnažne odluke nadležnog organa, već se mora utvrditi da li se pravo utvrđeno tom ispravom izvodi iz prava lica koje je poslednje upisano , saglasno odredbi člana 69v stav 5. ranije važećeg Zakona o državnom premeru i katastru i upisima prava na nepokretnostima. Prema stanovištu Suda, odredbe člana 137. Zakona o državnom premeru i katastru omogućavaju stranci da u postupku po zahtevu za ispravku greške i propusta o upisanim stvarnim pravima na nepokretnostima, u roku predviđenom zakonom, ist akne da je upis prava u postupku izlaganja izvršen protivno odredbama zakona.

Polazeći od svega navedenog , Ustavni sud smatra da je ocena data u osporenom pojedinačnom aktu, kao i u rešenju drugostepenog organa proizvoljna, odnosno da je primena prava bila očigledno arbitrerna, na štetu podnosioca ustavne žalbe. Stoga je Ustavni sud, ne upuštajući se u ocenu da li su bili ispunjeni uslovi za ispravku upisa nosioca prava na spornoj katastarskoj parceli, utvrdio da je podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava.

Na osnovu izloženog, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), usvojio ustavnu žalbu u delu u kome je izjavljena zbog povrede prava na pravično suđenje, zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava, odlučujući kao u prvom delu tačke 1. izreke.

6. Imajući u vidu prirodu utvrđene povrede prava , Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, ocenio da se štetne posledice utvrđene povrede prava u konkretnom slučaju mogu otkloniti jedino poništavanjem presude Upravnog suda U. 11341/14 od 7 . septembra 2017. godine i određivanjem da se u ponovnom postupku donese nova odluka o tužbi podnosioca ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Ministarstva građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture broj 952-01-03396/2013-06 od 23. oktobra 2014. godine, pa je odlučio kao u tački 2. izreke.

7. S obzirom na to da će nakon poništavanja osporene presude Upravnog suda U. 11341/14 od 7 . septembra 2017. godine biti ponovo odlučivano o tužbi podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je ocenio preuranjenim njegov zahtev za utvrđivanje povrede prava na imovinu iz člana 58. Ustava.

Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu , u ovom delu odbacio ustavnu žalbu , jer nisu ispunjene Ustavom i Zakonom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka , rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

8. Na osnovu svega izloženog i odredaba 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tača 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.

Ustavna žalba zbog povrede prava na pravično suđenje u upravnom sporu

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti