Povreda prava na suđenje u razumnom roku u postupku za porodičnu penziju

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu i utvrđuje povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za priznavanje prava na porodičnu penziju koji traje preko 14 godina i još nije okončan, dosuđujući naknadu nematerijalne štete.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković , predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Jovan Ćirić, Gordana Ajnšpiler Popović, dr Vladan Petrov i dr Nataša Plavšić, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi M . O . iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 3. decembra 2020. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba M. O . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – Odeljenje za penzijsko i invalidsko osiguranje po međunarodnim ugovorima u predmetu INS broj 5677 podnositeljki ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo podnositeljke ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 500 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku .

4. Odbacuje se zahtev podnositeljke ustavne žalbe za naknadu materijalne štete.

O b r a z l o ž e nj e

1. M. O . iz Beograda podnela je Ustavnom sudu, 31. oktobra 2017. godine, preko punomoćnika D . J . iz Beograda, ustavnu žalbu protiv zaključka Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija 02/1 INS broj 5677 od 19. januara 2015. godi ne, presude Upravnog suda U. 4027/15 od 22. juna 2017. godine i rešenje Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 363/2017 od 30. avgusta 2017. godine, zbog povrede načela zabrane diskriminacije, prava na pravično suđenje i na suđenje u razumnom roku, prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo i prava na zabranu diskriminacije nacionalnih manjina, zajemčenih odredbama člana 21. st. 1. do 3, člana 32. stav 1, člana 36. i člana 76. st. 1. i 2. Ustava Republike Srbije. U ustavnoj žalbi je označena i povreda člana 3. Ustava, kojom je utvrđeno načelo vladavine prava, čiji naziv nije naveden.

U ustavnoj žalbi je, u pogledu istaknute povrede prava na suđenje u razumnom roku, navedeno: da je podnositeljka 26. oktobra 2006. godine podnela zahtev za priznavanje prava na porodičnu penziju; da je nadležni organ „namerno odugovlačio“ postupak po to m zahtevu zbog čega je podnositeljka pokrenula dva upravna spora zbog „ćutanja uprave“, koja su rešena u njenu korist; da je drugostepeni organ, u postupku izvršenja presude Upravnog suda od 5. decembra 2014. godine, doneo osporeni zaključak od 19. januara 2015. godine, kojim je obustavio postupak po žalbi i „zahtevu za priznavanje porodične penzije“; da je poslednji upravni spor trajao više od dve godine i tri meseca; da je ceo postupak pred nadležnim organima trajao skoro 11 godin a, a još nije odlučeno o pravu podnositeljke na porodičnu penziju.

Predloženo je da Ustavni sud usvoji ustavnu žalbu, utvrdi povredu označenih ustavnih načela i ustavnih prava u upravnom postupku koji je vođen pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija u predmetu INS broj 5677 i u sudskom postupku koji je vođen pred Upravnim sudom u predmetu U. 4027/15 i pred Vrhovnim kasacionim sudom u predmetu Uzp. 363/2017, te da poništi osporene akte i odredi Vrhovnom kasacionom sudu, odnosno Upravnom sudu da, u najkraćem mogućem roku, u sporu pune jurisdikcije, donese odluku o pravu podnositeljke na porodičnu penziju. Istaknut i su, u opredeljenim novčanim iznosima, zahtev za naknadu materijalne štete u visini troškova postupka po zahtevu za preispitivanje sudske odluke i zahtev za naknadu nematerijalne štete zbog „namernog odugovlačenja“ upravnog i sudskog postupka .

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi ce, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u spise predmeta Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Odeljenje za penzijsko i invalidsko osiguranje po međunarodnim ugovorima INS broj 5677 i u celokupnu priloženu dokumentaciju, utvrdio sledeće:

3.1. M. J, ovde p odnositeljka ustavne žalbe, je 26 . oktobra 2006. godine Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih –Odeljenje za penzijsko i invalidsko osiguranje po međunarodnim ugovorima (u daljem tekstu: prvostepeni organ) podnela zahtev za priznavanje prava na porodičnu penziju po smrti korisnika starosne penzije J.J, primenom Opšte konvencije o socijalnom osiguranju između FNRJ – sada Srbije i Francuske.

Prvostepeni organ je 4. septembra 2007. godine od Opštinske uprave opštine Kovačica – Odeljenje za opštu upravu i zajedničke poslove – Mesna kancelarija Debeljača pribavio izvod iz matične knjige venčanih za podnositeljk u ustavne žalbe i sada pok. J.J.

Potom je dopisom od 6. decembra 2007. godine zatražio od podnositeljke da dostavi pisanu izjavu o tome da li se nalazi u radnom odnosu ili uživa penziju, kao i presudu o razvodu braka. Podnositeljka je podneskom od 27. decembra 2007. godine obavestila prvostepeni organ da se ne nalazi u radnom odnosu, da u Republici Srbiji ne uživa penziju, da nema saznanja o postojanju bilo kakve presude o razvodu braka između sada pok. J.J. i nje, te da je taj brak prestao smrću bračnog druga, o čemu su kao dokazi uz zahtev za priznavanje prava na porodičnu penziju priloženi originalni izvod iz matične knjige umrlih za sada pok. J.J. i izvod iz matične knjige venčanih za podnositeljku kao udovu.

Prvostepeni organ je, povodom urgencija od 28. maja i 2. jula 2008. godine , dopisom od 21. jula 2008. godine obavestio podnositeljku da je pre odlučivanja o pravu na porodičnu penziju potrebno da francuski nosilac osiguranja, u okviru pružanja pravne pomoći, pribavi presudu o razvodu braka i utvrdi da li je postojala obaveza izdržavanja. Zatim je dopisima od 21. jula 2008. godine, 3. februara i 29. oktobra 2009. godine zatražio od francuskog nosioca osiguranja, prema čijim podacima je brak podnositeljke i sada pok. J.J. razveden u Francuskoj, 24. oktobra 1984. godine, da pomogne da se utvrdi tačno činjenično stanje, budući da, prema ranije važećim i sada važećim srpskim propisima, razvedena udova može da ostvari pravo na porodičnu penziju samo u slučaju da je pravnosnažnom sudskom odlukom utvrđena obaveza izdržavanja od strane razvedenog bračnog druga.

Podnositeljka je 25. novembra 2010. godine Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija (u daljem tekstu: drugostepeni organ) izjavila žalbu zbog „ćutanja uprave “.

Prvostepeni organ je zaključkom o obezbeđenju dokaza od 1. decembra 2010. godine ponovo zatražio od podnositeljke da dostavi prethodno pomenute dokaze o bračnom statusu, što podnositeljka nije učinila, ponavljajući da ne poseduje presudu o razvodu braka i da je brak prestao smrću korisnika penzije.

Kako drugostepeni organ nije odlučio u zakonom propisanom roku o žalbi zbog „ćutanja uprave“, podnositeljka je podnela naknadni zahtev za donošenje rešenja, a potom i tužbu zbog „dvostrukog ćutanja uprave “.

Prvostepeni organ je dopisima od 28. februara i 18. avgusta 2011. godine obavestio drugostepeni organ o razlozima zbog kojih nije doneo rešenje o zahtevu podnositeljke, navodeći da je uz zahtev priložena nekompletna dokumentacija, te da ni podnositeljka, ni francuski nosilac osiguranja, nisu dostavili presudu o razvodu braka iz koje bi se moglo utvrditi da je postojala obaveza izdržavanja podnositeljke .

Prvostepeni organ je 24. avgusta 2011. godine doneo rešenje broj 367102, kojim je odbijen zahtev podnositeljke od 26. oktobra 2006. godine.

Iako je donošenjem navedenog rešenja prestalo „ćutanje“ prvostepenog organa, Upravni sud je presudom U. 7436/11 od 5. septembra 2012. godine uvažio tužbu podnositeljke zbog „ćutanja uprave“ i naložio drugostepenom organu da u ostavljenom roku donese rešenje o žalbi zbog „ćutanja uprave“ od 25. novembra 2010. godine.

Podnositeljka je 15. septembra 2011. godine protiv prvostepenog rešenja od 24. avgusta 2011. godine izjavila žalbu , o kojoj drugostepeni organ nije odlučio u zakonom propisanom roku, te je 26. januara 2012. godine podnela naknadni zahtev.

Drugostepeni organ je rešenjem 02/1 INS broj P 5677 od 11. oktobra 2012. godine uvažio žalbu podnositeljke od 15. septembra 2011. godine, poništio navedeno prvostepeno rešenje i vratio predmet prvostepenom organu na ponovni postupak i odlučivanje. Drugostepeni organ je utvrdio da je sada pok. J.J. u zahtevu za ostvarivanje prava na starosnu penziju od 26. januara 1988. godine naveo da je brak sa podnositeljkom razveden, da je to isto navedeno u zahtevu sada pok. J.J. od 23. februara 1990. godine podnetom francuskom nosiocu osiguranja i u zahtevu podnositeljke od 27. novembra 1995. godine , koja je tada sebe označila kao M. O, podnetom francuskom nosiocu osiguranja za ostvarivanja prava na porodičnu penziju. S tim u vezi, drugostepeni organ je naložio prvostepenom organu da se u ponovnom postupku obrati francuskom nosiocu osiguranja kako bi se izjasnio o prezimenu podnositeljke i presudi o razvodu braka od 24. oktobra 1984. godine, kao i da zatraži od podnositeljke da dostavi važeći dokument u pogledu prezimena i overenu kopiju lične karte. Takođe je ukazano da će prvostepeni organ, po sprovedenom postupku i nesporno utvrđenom činjeničnom stanju, ceniti zahtev za ostvarivanje prava na porodičnu penziju od 27. novembra 1995. godine, koji je podnet francuskom nosiocu osiguranja, i zahtev za ostvarivanje prava na porodičnu penziju od 26. oktobra 2006. godine, koji je podnet prvostepenom organu.

Prvostepeni organ se, u nastavku postupka, dopisima od 6. novembra 2012. godine, 8. maja i 17. oktobra 2013. godine ponovo obratio francuskom nosiocu osiguranja sa zahtevom da dostavi neophodne dokaze i podatke .

Isti organ je dopisima od 27. novembra 2012. godine i 7. maja 2013. godine obavestio podnositeljku da nije u mogućnosti da donese odluku po njenom zahtevu , zbog toga što francuski nosilac osiguranja još uvek nije dostavio neophodne podatke, koji su traženi u skladu sa nalogom iz drugostepenog rešenja od 11. oktobra 2012. godine.

Podnositeljka je 25. aprila 2013. godine izjavila žalbu zbog „ćutanja uprave “, potom je 30. jula 2013. godine podnela naknadni zahtev za donošenje rešenja o žalbi, a 14. oktobra 2013. godine tužbu zbog „dvostrukog ćutanja uprave“.

Prvostepeni organ se dopisom od 17. jula 2013. godine obratio Zavodu za socijalno osiguranje sa molbom da kod francuskog nosioca socijalnog osiguranja, koji nikada nije odgovorio na mnogobrojna traženja i urgencije počev od 2007. godine, urgira za dostavljanje neophodnih odgovora, ističući da se bez njihovog dostavljanja ne može dalje rešavati o zahtevu podnositeljke.

Isti organ je dopisom od 16. oktobra 2013. godine obavestio drugostepeni organ i podnositeljku ustavne žalbe da se, bez dostavljanja presude o razvodu braka u Francuskoj, ne može doneti odluka o zahtevu .

Nakon što je drugostepeni organ dopisom od 5. novembra 2013. godine zatražio od prvostepenog organa da, na osnovu dokumentacije koja se nalazi u spisima predmeta, utvrdi činjenično stanje i odluči o zahtevu podnositeljke, prvostepeni organ je 28. novembra 2013. godine doneo rešenje broj 367102, kojim je odbijen zahtev podnositeljke, sa istim obrazloženjem kao i u prethodno poništenom prvostepenom rešenju od 24. avgusta 2011. godine . Podnositeljka je uputstvom o pravnom sredstvu poučena da protiv navedenog rešenja može izjaviti žalbu u roku od 15 dana od dana njegovog dostavljanja, koje je izvršeno 10. decembra 2013. godine.

Podnositeljka je 27. decembra 2013. godine (datum prijema upisan u otisku prijemnog štambilja), odnosno 25. decembra 2013. godine (datum koji je označio punomoćnik podnositeljke u podnesku) , podnela dopunu žalbe zbog „ćutanja administracije“ od 25. aprila 2013. godine. U dopuni žalbe je, pored ostalog, navela da je prvostepeni organ doneo rešenje od 28. novembra 2013. godine, u kome je pogrešno utvrdio činjenično stanje, pogrešno primenio materijalno pravo i povredio pravila postupka. Navela je da ostaje pri žalbi podnetoj zbog „ćutanja“ prv ostepenog organa i predložila da drugostepeni organ sam sprovede postupak, nesporno utvrdi činjenično stanje, primeni odgovarajuće propise i donese rešenje po zahtevu.

Presudom Upravnog suda U. 16269/13 od 5. decembra 2014. godine uvažena je tužba zbog „ćutanja uprave“ od 14. oktobra 2013. godine i naloženo drugostepenom organu da u roku od 30 dana od dana dostavljanja presude odluči o žalbi podnositeljke zbog „ćutanja uprave“ od 25. aprila 2013. godine. Upravni sud je ukazao na to da činjenica da je prvostepeni organ naknadno doneo rešenje od 28. novembra 2013. godine nije od uticaja na rešavanje ove upravne stvari, jer podnositeljka može da izjavi žalbu protiv tog rešenja o kojoj je drugostepeni organ dužan da odluči u drugom posebnom postupku.

Postupajući u izvršenju navedene presude Upravnog suda, drugostepeni organ je doneo osporeni zaključak 02/1 broj 5677 od 19. januara 2015. godine, kojim je obustavljen postupak po žalbi zbog „ćutanja uprave“ od 25. aprila 2013. godine. S obzirom na to da je prvostepeni organ rešenjem od 28. novembra 2013. godine naknadno odlučio o zahtevu podnositeljke, drugostepeni organ je, u smislu člana 236. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, obustavio postupak po navedenoj žalbi.

Prvostepeni organ je dopisom od 20. marta 2015. godine ponovo pozvao francuskog nosioca osiguranja da odgovori na zahtev od 6. novembra 2012. godine.

Osporenom presudom Upravnog suda U. 4027/15 od 22. juna 2017. godine odbijena je tužba podnositeljke podneta protiv navedenog zaključka drugostepenog organa. Kako više nema „ćutanja“ prvostepenog organa, koji je naknadno odlučio o zahtevu podnositeljke, Upravni sud je našao da je drugostepeni organ pravilno pobijanim zaključkom obustavio postupak po žalbi zbog „ćutanja“ prvostepenog organa od 25. aprila 2013. godine , čime je postupio po nalogu tog suda iz presude od 5. decembra 2014. godine. Isti sud je ukazao na to da podnositeljka, ukoliko je nezadovoljna prvostepenim rešenjem, kojim se okončava dotadašnje „ćutanje“, može izjaviti žalbu pod propisanim uslovima. Takođe je ocenjeno da pozivanje podnositeljke na navode iz dopune žalbe od 27. decembra 2013. godine nije od uticaja na drugačiju odluku, budući da je podnositeljka u toj dopuni žalbe izričito navela da ostaje pri žalbi zbog „ćutanja administracije“ od 25. aprila 2013. godine, pri čemu nema „ćutanja“ prvostepenog organa.

Osporenim rešenjem Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 363/2017 od 30. avgusta 2017. godine odbačen je kao nedozvoljen zahtev podnositeljke za preispitivanje sudske odluke – presude Upravnog suda od 22. juna 2017. godine, koji je podnet 2. avgusta 2017. godine. Vrhovni kasacioni sud je konstatovao da je pre donošenja pobijane presude vođen upravni postupak u kome je podnositeljka izjavila žalbu zbog nedonošenja odluke prvostepenog organa, o kojoj je odlučeno zaključkom drugostepenog organa, čija zakonitost je ocenjena pobijanom presudom Upravnog suda. Stoga je našao da nisu ispunjeni procesni uslovi za podnošenje tog vanrednog pravnog sredstva propisani odredbom člana 49. stav 2. Zakona o upravnim sporovima, pa je, primenom odredbe člana 53. stav 1. navedenog zakona, odlučio kao u dispozitivu rešenja.

3.2. Rešenjem Sekretarijata za upravu Gradske uprave grada Beograda – Odeljenje za lična stanja građana, vođenje matičnih knjiga i izborna prava Novi Beograd broj XI-03-201.9-164/16 od 10. novembra 2016. godine odobrena je promena ličnog imena M. J . tako da njeno lično ime ubuduće glasi M . O.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Za odlučivanje Ustavnog suda u ovoj ustavnosudskoj stvari, pored navedenih ustavnih odredaba, relevantne su i odredbe sledećih propisa :

Odredbama člana 27. Opšte konvencije o socijalnom osiguranju između Jugoslavije i Francuske , zaključene i potpisane 5. januara 1950. godine („Službeni vesnik Prezidijuma FNRJ“, broj 4/51, „ Službeni list SFRJ“ - Međunarodni ugovori, br. 1/67, 17/71, 59/72 - Administrativni sporazum o sezonskim radnicima , 22/75, 7/77 i 9/90 ), propisano je: da će se vlasti kao i ustanove socijalnog osiguranja dveju zemalja ugovornica pomagati međusobno u istoj meri kao da se radi o primeni njihovih vlastitih osiguranja (paragraf 1); da će ovi organi i ustanove moći u istom cilju supsidijarno pribeći intervenciji diplomatskih i konzularnih organa druge zemlje (paragraf 2): da diplomatski i konzularni organi jedne od dveju zemalja mogu neposredno intervenisati kod upravnih vlasti i kod domaćih ustanova socijalnog osiguranja druge zemlje, u pogledu prikupljanja svih obaveštenja potrebnih za odbranu interesa njihovih državljana (paragraf 3).

Zakonom o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10 ), koji se primenjivao do 31. maja 2017. godine, bilo je propisano: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi porebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.) ; da za pravnu pomoć u odnosu sa inostranim organima važe odredbe međunarodnih ugovora (…) (član 31. stav 4.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok, da je u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da a ko organ protiv čijeg je rešenja dopuštena žalba ne donese rešenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu kao da je njen zahtev odbijen (…) (stav 2.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.).

Odredbom člana 19. stav 1. Zakona o upravnim sporovima ( "Službeni glasnik RS", broj 111/09 ) propisano je da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta.

Zakonom o ministarstvima ("Službeni glasnik RS", br. 44/14, 14/15, 54/15, 96/15 - dr. zakon i 62/17 ) propisano je: da je Zavod za socijalno osiguranje posebna organizacija (član 28. tačka 9)) ; da Zavod za socijalno osiguranje obavlja stručne poslove i poslove državne uprave koji se odnose na: primenu međunarodnih ugovora o socijalnom osiguranju; izradu administrativnih ugovora za primenu međunarodnih ugovora o socijalnom osiguranju i izradu sporazuma o naknadi troškova zdravstvene zaštite; izradu dvojezičnih obrazaca za primenu međunarodnih ugovora o socijalnom osiguranju; učešće u obračunu troškova zdravstvene zaštite, kao i druge poslove određene zakonom (član 32. stav 1.). Isti delokrug poslova Zavoda za socijalno osiguranje bio je propisan ranije važećim Zakonom o ministarstvima ( "Službeni glasnik RS", br. 72/12, 76/13 i 34/14 – Odluka US ), Zakonom o ministarstvima ("Službeni glasnik RS", broj 16/11), Zakonom o ministarstvima ("Službeni glasnik RS", br. 65/08, 36/09 i 73/10 ) i Zakonom o ministarstvima ("Službeni glasnik RS", broj 43/07), koji su bili na snazi u toku konkretnog postupka.

5. Ispitujući navode ustavne žalbe sa stanovišta prava na suđenje u razumnom roku zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je pošao od toga da podnositeljka povredu tog ustavnog prava dovodi u vezu sa trajanjem upravnog postupka koji je „vođen“ pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – Odeljenje za penzijsko i invalidsko osiguranje po međunarodnim ugovorima u predmetu INS broj 5677 i upravnim sporom koji je vođen pred Upravnim sudom u predmetu U. 4027/15 i pred Vrhovnim kasacionim sudom u predmetu Uzp. 363/2017. S tim u vezi, U stavni sud je konstatovao da se u navedenom upravnom postupku odlučuje o zahtevu podnositeljke za priznavanje prava na porodičnu penziju, dok je navedeni upravni spor vođen radi ocene zakonitosti zaključka drugostepenog organa od 19. januara 2015. godine, kojim je obustavljen postupak po žalbi zbog „ćutanja uprave“ od 25. aprila 2013. godine.

Ustavni sud je na ovom mestu razmatrao trajanje upravnog postupka u kome se odlučuje o glavnoj stvari, odnosno o pravu podnositeljke na porodičnu penziju, dok će trajanje upravnog spora pokrenutog povodom odluke o žalbi zbog „ćutanja uprave“ posebno razmatrati prilikom ocene sudskih odluka donetih u tom upravnom sporu.

Kada je reč o dužini trajanja osporenog upravnog postupka, Ustavni sud je imao u vidu da je o zahtevu podnositeljke za priznavanje prava na porodičnu penziju od 26. oktobra 2006. godine poslednji put odlučeno rešenjem prvostepenog organa od 28. novembra 2013. godine, kojim je zahtev odbijen. Navedeno rešenje je sadržalo pouku o pravnom sredstvu da se protiv njega može u zakonom propisanom roku izjaviti žalba drugostepenom organu. Podnositeljka je podneskom od 25. odnosno 27 . decembra 2013. godine, nas lovljenim kao „dopuna žalbe zbog ćutanja uprave“ od 25. aprila 2013. godine, osporila zakonitost prvostepenog rešenja od 28. novembra 2013. godine, tražeći od drugostepenog organa da sam sprovede postupak i donese rešenje o zahtevu. Ustavni sud je uzeo u obzir da, u vreme podnošenja navedenog podneska, pravni interes podnositeljke više nije bilo donošenje prvostepenog rešenja, jer je ono bilo doneto, već ocena zakonitosti donetog rešenja, što je ona upravo tražila tim podneskom. Međutim, drugostepeni organ po tom podnesku uopšte nije postupio, što je za posledicu imalo da nisu ispitane ni procesne pretpostavke za rešavanje o tom podnesku kao o posebnoj žalbi protiv prvostepenog rešenja, te o pravu podnositeljke na porodičnu penziju, kao predmetu konkretnog postupka, više nije odlučivano. Nakon toga je samo osporenim zaključkom drugostepenog organa od 19. januara 2015. godine obustavljen postupak po žalbi od 25. aprila 2013. godine podnetoj zbog nepostupanja prvostepenog organa , što je potvrđeno osporenom presudom Upravnog suda U. 4027/15 od 22. juna 2017. godine. S obzirom na to da nije odlučeno o podnesku kojim je podnositeljka osporila zakonitost prvostepenog rešenja od 28. novembra 2013. godine, Ustavni sud je konstatovao da osporeni postupak nije okončan i da je još uvek u toku. Imajući u vidu da je zahtev podnositeljke za priznavanje prava na porodičnu penziju od 26. oktobra 2006. godine podnet pre stupanja na snagu Ustava Republike Srbije, 8. novembra 2006. godine, od kada se jemči i ostvaruje ustavnosudska zaštita prava na suđenje u razumnom roku, kao elementa prava na pravično suđenje, Ustavni sud je, polazeći od toga da svaki postupak pred sudovima ili drugim nadležnim organima predstavlja jedinstvenu celinu, stao na stanovište da se prilikom ocene da li se postupak u predmetu Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Odeljenje za penzijsko i invalidsko osiguranje po međunarodnim ugovorima INS broj 5677, vodi u okviru razumnog roka, mora uzeti u obzir i stanje predmeta na dan 8. novembra 2006. godine. Stoga je Ustavni sud utvrdio da period merodavan za ocenu istaknute povrede prava na suđenje u razumnom roku traje od 26. oktobra 2006. godine, što do dana odlučivanja o ovoj ustavnoj žalbi iznosi 14 godina i nepuna dva meseca.

Ustavni sud je ocenio da navedeno trajanje postupka, samo po sebi, ukazuje da on nije okončan u okviru razumnog roka. Međutim, imajući u vidu da je pojam razumne dužine trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak, odnosno upravni spor, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ispitujući složenost predmeta, Ustavni sud je konstatovao da Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje, na osnovu dokumentacije inostranog nosioca osiguranja, raspolaže podatkom da je brak između podnositeljke i umrlog korisnika starosne penzije razveden u Francuskoj, dok podnositeljka tvrdi da je brak prestao smrću korisnika, te se u konkretnom postupku kao sporno postavlja činjenično pitanje da li je podnositeljka razvedeni bračni drug umrlog korisnika starosne penzije, u kom slučaju može ostvariti pravo na porodičnu penziju u Republici Srbiji, ako joj je sudskom odlukom utvrđeno pravo na izdržavanje. S obzirom na to da Fond nije pribavio od podnositeljke ustavne žalbe dokaze o razvodu braka i utvrđenoj obavezi izdržavanja , iste dokaze je pokušao da, u okviru pravne pomoći, pribavi od inostranog nosioca osiguranja, kome se u v iše navrata bezuspešno obraćao. Ustavni sud smatra da pribavljanje neophodnih dokaza u inostranstvu čini konkretni postupak složenijim, s tim što dalje sprovođenje dokaznog postupka zavisi od odluke nadležnog organa o podnesku kojim je osporeno prvostepeno rešenje od 28. novembra 2013. godine.

Ustavni sud je ocenio da je postupak od materijalnog značaja za podnositeljku ustavne žalbe.

Ocenjujući postupanje nadležnih organa i suda u ovoj upravnoj stvari, Ustavni sud je konstatovao da su u dosadašnjem toku postupka o pravu podnositeljke na porodičnu penziju odlučivali upravni organi, koji su doneli dva prvostepena i jedno drugostepeno rešenje, dok je Upravni sud odlučivao isključivo u postupcima po pravnim sredstvima zbog „ćutanja uprave“. Prvostepeni organ je obaveštavao drugostepeni organ i podnositeljku ustavne žalbe o tome da o zahtevu ne može da odluči zbog toga što od inostranog nosioca osiguranja nije pribavio sve dokaze potrebne za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja, ali je, i pored toga, donosio rešenja kako bi okončao dotadašnje „ćutanje“ povodom koga je podnositeljka koristila odgovarajuća pravna sredstva. Pri tome se 2013. godine obratio Zavodu za socijalno osiguranje, kao organ u za vezu nadlež nom za sprovođenje međunarodnih ugovora o socijalnom osiguranju, sa molbom da kod inostranog nosioca osiguranja urgira za dostavljanje traženih odgovora, što takođe nije dovelo do pribavljanja potrebnih dokaza, koji su od inostranog nosioca osiguranja poslednji put zatraženi 2015. godine. Isti organ nije u tom cilju pribegao intervenciji diplomatskih i konzularnih organa, u skladu sa odredbama o međusobnoj administrativnoj pomoći iz Opšte konvencije o socijalnom osiguranju između Jugoslavije i Francuske . Ustavni sud je uočio kontradiktorno postupanje drugostepenog organa, koji je u rešenju od 11. oktobra 2012. godine dao precizan nalog prvostepenom organu da od inostranog nosioca osiguranja pribavi neophodne podatke, da bi 5. novembra 2013. godine, pošto je podnositeljka pokrenula upravni spor zbog „dvostrukog ćutanja uprave“, naložio prvostepenom organu da, iako nisu pribavljeni traženi podaci, utvrdi činjen ično stanje i donese novo rešenje, na osnovu raspoloživih dokaza u spisima predmeta. Konačno, upravni organi nisu postupili po podnesku kojim je podnositeljka osporila prvostepeno rešenje od 28. novembra 2013. godine.

Kada je reč o ponašanju podnositeljke ustavne žalbe, Ustavni sud je konstatovao da je ona u periodu od 2010. do 2013. godine koristila pravna sredstva zbog „ćutanja uprave“, što je uticalo na donošenje rešenja prvostepenog i drugostepenog organa. Međutim, podnositeljka nije podnela tužbu pod uslovima propisanim odredbom člana 19. stav 1. Zakona o upravnim sporovima zbog nepostupanja drugostepenog organa po podnesku kojim je osporila zakonitost prvostepenog rešenja od 28. novembra 2013. godine, propuštajući da time ishoduje donošenje odluke o tom podnesku . Ustavni sud ukazuje na praksu Evropskog suda za ljudska prava (u daljem tekstu: ESLjP), prema kojoj, podnosilac treba da pokaže marljivost u vršenju procesnih radnji koje se odnose na njega i da iskoristi obim koji mu domaći zakon pruža za skraćivanje postupka (presuda ESLjP, Union Alimentaria Sanders Sa protiv Španije , broj predstavke 11681/85, od 7. jula 1989. godine, stav 35.), kao i da ukoliko podnosilac ne koristi pravna sredstva koja mu omogućavaju da nastavi postupak pred Upravnim sudom, ne može prigovarati dužini postupka pred upravnim organom (odluka ESLjP, Štajcar protiv Hrvatske, broj predstavke 46279/99, od 20. januara 2000. godine). Po nalaženju Ustavnog sud a, ne može se smatrati da je podnositeljka doprinela dužem trajanju postupka time što nije, na zahtev prvostepenog organa, dostavila dokaze neophodne za odlučivanje, imajući u vidu da je navela da to nije mogla da učini jer „nema saznanja o postojanju bilo kakve presude o razvodu braka“ i da je „brak prestao smrću“ korisnika starosne penzije, pri čemu nije utvrđeno da su te tvrdnje neistinite.

Polazeći od svega izloženog , Ustavni sud je ocenio da propuštanje podnositeljke da koristi navedeno pravno sredstvo zbog „ćutanja uprave“, ne može predstavljati prihvatljivo opravdanje za njegovo dugo trajanje, do čega dovodi nepostupanje upravnih organa, u dugom vremenskom periodu, po podnesku kojim je osporena zakonitost prvostepenog rešenja od 28. novembra 2013. godine. Stoga je Ustavni sud utvrdio da je u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – Odeljenje za penzijsko i invalidsko osiguranje po međunarodnim ugovorima u predmetu INS broj 5677, podnositeljki ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava, te je usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15) , odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnositeljke ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 500 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstvo pravde , u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno određivanje, a posebno dugo trajanje predmetnog postupka uzrokovano nepostupanjem upravnih organa po podnesku kojim je podnositeljka osporila prvostepeno rešenje od 28. novembra 2013. godine , da je podnositeljka ustavne žalbe koristila pravna sredstva zbog „ćutanja uprave“ samo u periodu od 2010. do 2013. godine, a da ih pre i nakon toga nije koristila , potom životni standard države i činjenicu da će dosuđena naknada biti mnogo brže isplaćena na nacionalnom nivou, nego što je to slučaj ako o predmetu odlučuje Evropski sud za ljuska prava.

Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu noviju praksu Evropskog suda za ljudska prava izraženu u presudi Hrustić i drugi protiv Srbije, od 9. januara 2018. godine (predstavke br. 8647/16, 12666/16 i 20851/16) i više drugih presuda, koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, te je uskla dio sv oju dosadašnju praksu sa navedenim stavovima Evropskog suda.

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku .

8. Ocenjujući istaknute povrede drugih ustavnih načela i prava, koji se u zahtevu ustavne žalbe dovode u vezu sa upravnim postupkom u predmetu Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Odeljenje za penzijsko i invalidsko osiguranje po međunarodnim ugovorima INS broj 5677, Ustavni sud je konstatovao da je ustavna žalba u pogledu tih ustavnih načela i prava preuranjena, s obzirom na to da navedeni postupak nije okončan.

9. Ocenjujući blagovremenost ustavne žalbe u odnosu na osporeni zaključak Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija 02/1 INS broj 5677 od 19. januara 2015. godine i ospor enu presudu Upravnog suda U. 4027/15 od 22. juna 2017. godine, Ustavni sud je pošao od utvrđenog pravnog stava da će se donošenjem odluke po tužbi koja je podneta protiv konačnog upravnog akta, smatrati da su u upravnom postupku iscrpljena pravna sredstva pre podnošenja ustavne žalbe. Ustavni sud je na stanovištu da su izuzetno, pravna sredstva pre podnošenja ustavne žalbe iscrpljena donošenjem odluke o zahtevu za preispitivanje sudske odluke podnetom protiv pravnosnažne odluke Upravnog suda, ali samo ukoliko je izjavljivanje ovog vanrednog pravnog sredstva, prema Zakonu o upravnim sporovima ili drugom posebnom zakonu, bilo dozvoljeno i kada je to pravno sredstvo bilo izjavljeno na način propisan tim zakonom. U suprotnom će se smatrati da su pravna sredstva iscrpljena podnošenjem tužbe u upravnom sporu, te će se blagovremenost ustavne žalbe ceniti u odnosu na dan dostavljanja odluke suda donete po tužbi u upravnom sporu.

Odredbom člana 84. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu propisano je da se ustavna žalba može izjaviti u roku od 30 dana od dana dostavljanja pojedinačnog akta, odnosno od dana preduzimanja radnje kojom se povređuje ili uskraćuje ljudsko ili manjinsko pravo i sloboda zajemčena Ustavom.

Imajući u vidu da je u konkretnom slučaju zahtev za preispitivanje sudske odluke koji je izjavila podnositeljka ustavne žalbe odbačen kao nedozvoljen, Ustavni sud je ocenio da se Zakonom o Ustavnom sudu propisani rok za izjavljivanje ustavne žalbe računa od dana dostavljanja odluke donete po tužbi u upravnom sporu podnositeljki ustavne žalbe, a ne od dana kada je podnositeljka primila rešenje povodom izjavljenog vanrednog pravnog sredstva. Kako je podnositeljka ustavne žalbe osporenu presudu Upravnog suda od 22. juna 2017. godine, nesumnjivo primila pre 2. avgusta 2018. godine, kada je podnela zahtev za preispitivanje navedene presude Upravnog suda, a ustavnu žalbu izjavila 31. oktobra 2017. godine, dakle po isteku roka propisanog odredbom člana 84. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je ustavnu žalbu u delu u kome se osporavaju zaključak Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija 02/1 INS broj 5677 od 19. januara 2015. godine i presuda Upravnog suda U. 4027/15 od 22. juna 2017. godine, odbacio kao neblagovremenu, saglasno članu 36. stav 1. tačka 2) navedenog zakona, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

Ustavni sud ukazuje na to da na drugačije rešavanje ne utiče činjenica da se ustavnom žalbom ističe povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom sporu koji je vođen pred Upravnim sudom u predmetu U. 4027/15, a koji je trajao dve godine i tri meseca . Ovo iz razloga što se blagovremenost ustavne žalbe u delu u kome se ističe povreda prava na suđenje u razumnom roku u predmetnom upravnom sporu ceni u odnosu na dan dostavljanja osporene presude Upravnog suda , odnosno na isti način kao kada se u ustavnoj žalbi ističe povreda bilo kog drugog Ustavom zajemčenog prava.

10. Podnositeljka ustavne žalbe smatra da joj je osporenim rešenjem Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 363/2017 od 30. avgusta 2017. godine povređeno pravo na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava time što je njen zahtev za preispitivanje sudske odluke pogrešno odbačen kao nedozvoljen .

Odredbama člana 49. Zakona o upravnim sporovima je propisano: da protiv pravnosnažne odluke Upravnog suda stranka i nadležni javni tužilac mogu da podnesu Vrhovnom kasacionom sudu zahtev za preispitivanje sudske odluke (u daljem tekstu: zahtev) (stav 1.); da zahtev može da se podnese kada je to predviđeno zakonom, u slučajevima kada je sud odlučivao u punoj jurisdikciji i u stvarima u kojima je u upravnom postupku bila isključena žalba (stav 2.); da zahtev može da se podnese zbog povrede zakona, drugog propisa ili opšteg akta ili povrede pravila postupka koja je mogla biti od uticaja na rešenje stvari (stav 3.).

Iz navedenih odredaba Zakona o upravnim sporovima proizlazi da su odredbom člana 49. stav 2. tog zakona propisani slučajevi u kojima je dopušteno podnošenje zahteva za preispitivanje sudske odluke, dok su odredbom člana 49. stav 3. Zakona propisani razlozi zbog kojih se pravnosnažna odluka Upravnog suda može pobijati pomenutim vanrednim pravnim sredstvom. Pri tome se Vrhovni kasacioni sud u postupku po zahtevu za preispitivanje sudske odluke mogao upustiti u ispitivanje osnovanosti razloga za pobijanje pravnosnažne odluke Upravnog suda propisanih odredbom člana 49. stav 3. zakona, samo ukoliko je prethodno bio ispunjen jedan od uslova za podnošenje tog zahteva propisan odredbom člana 49. stav 2. zakona.

Polazeći od navedenog, izjavljivanje zahteva za preispitivanje sudske odluke u situaciji kada to nije bilo zakonom predviđeno, kada Upravni sud nije odlučivao u punoj jurisdikciji i kada je podnositeljka ustavne žalbe imala pravo da izjavi žalbu u upravnom postupku koji je prethodio pokretanju konkretnog upravnog spora, predstavljalo je nedostatak koji je izjavljeni vanredni pravni lek činio nedozvoljenim, iako je zahtev izjavljen iz razloga navedenih u članu 49. stav 3. ovog zakona, usled čega je osporenim rešenjem Vrhovnog kasacionog suda zahtev odbačen, u skladu sa članom 53. stav 1. ovog zakona, što je zakonska posledica izjavljivanja nedozvoljenog zahteva za preispitivanje sudske odluke.

Imajući u vidu izloženo, Ustavni sud ocenjuje da se navodi ustavne žalbe ne mogu smatrati ustavnopravnim razlozima za tvrdnje o povredi prava na pravično suđenje, zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava.

Što se tiče istaknute povrede prava na suđenje u razumnom roku u postupku po zahtevu za preispitivanje sudske odluke koji je vođen pred Vrhovnim kasacionim sudom u predmetu Uzp. 363/2017, Ustavni sud je utvrdio da je on trajao svega 28 dana, te je ocenio da se navedeno trajanje postupka objektivno ne može smatrati nerazumno dugim.

S obzirom na to da je podnositeljka osporeno rešenje Vrhovnog kasacionog suda dovela isključivo u vezu sa povredom prava iz člana 32. stav 1. Ustava osporava, Ustavni sud nije razmatrao osporeno rešenje sa stanovišta istaknutih povreda drugih ustavnih načela i prava.

Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio ustavnu žalbu u delu u kome se osporava rešenje Vrhovnog kasacionog suda U zp. 363/2017 od 30. avgusta 2017. godine i trajanje postupka u tom predmetu, jer nisu ispunjene Ustavom i Zakonom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

11. Kako je zahtev za naknadu materijalne štete opredeljen u visini troškova za sastavljanje zahteva za preispitivanje sudske odluke u predmetu Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 363/2017, Ustavni sud ukazuje na to da u postupku po ustavnoj žalbi nije nadležan da odlučuje o tom zahtevu, te je, saglasno članu 36. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio ovaj zahtev zbog nenadležnosti da po njemu postupa , rešavajući kao u tački 4. izreke.

12. S obzirom na sve izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9), člana 46. tačka 9) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.