Povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji je trajao preko 12 godina. Odgovornost snosi drugostepeni organ zbog višegodišnjeg nepostupanja. Podnosiocu je dosuđena naknada nematerijalne štete od 600 evra.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Tijana Šurlan, Tatjana Đurkić, dr Milan Škulić, dr Nataša Plavšić, Gordana Ajnšpiler Popović i dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Z. „T.“ Bačko Petrovo Selo, opština Bečej, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 3. aprila 2025. godine, doneo je

 

O D L U K U

 

1. Usvaja se ustavna žalba Z. „T.“ Bačko Petrovo Selo i utvrđuje da je u upravnom postupku koji je vođen pred Republičkim geodetskim zavodom – Komisija za izlaganje podataka o nepokretnostima i pravima na nepokretnostima za KO Bačko Petrovo Selo u predmetu broj 952-321/09ž povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo Z. „T.“ Bačko Petrovo Selo na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Odbacuje se zahtev podnosioca ustavne žalbe za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom.

 

 

O b r a z l o ž e nj e

 

1. Z. „T.“ Bačko Petrovo Selo, opština Bečej, preko punomoćnika N. K, advokata uz Bečeja, podnela je Ustavnom sudu 16. avgusta 2022. godine ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku označenom u tački 1. izreke. Ustavnom žalbom je, takođe, osporena presuda Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 9498/18 od 20. juna 2022. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje, prava na pravno sredstvo i prava na imovinu, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1, člana 36. stav 2. i člana 58. Ustava.

 

U ustavnoj žalbi je, pored ostalog, navedeno: da je odugovlačenjem upravno-sudskog postupka, koji je okončan osporenom presudom Upravnog suda povređeno pravo podnosioca na suđenje u razumnom roku; da je podnosilac 20. februara 2010. godine podneo prigovor na zapisnik Komisije za izlaganje na javni uvid podataka o nepokretnostima i pravima na njima za KO Bačko Petrovo Selo; da je 23. juna iste godine izjavljena žalba zbog ćutanja administracije, koju je drugostepeni organ usvojio i naložio Komisiji za izlaganje da odluči o prigovoru podnosioca; da je rešenjem Komisije od 1. marta 2017. godine odbijen prigovor podnosioca, a da je drugostepeni organ odbio žalbu podnosioca izjavljenu 21. marta 2017. godine protiv navedenog rešenja Komisije.

Ustavnom žalbom je predloženo da Ustavni sud utvrdi povredu označenih prava, poništi osporeni akt i utvrdi pravo podnosioca na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 800.000 dinara, kao i pravo na naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosilaca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njihovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku, uvidom u ustavnu žalbu, osporeni akt i celokupnu dostavljenu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za rešavanje ove ustavnosudske stvari:

Komisija za izlaganje na javni uvid podataka o nepokretnostima i pravima na nepokretnostima za KO Bačko Petrovo Selo sastavila je 12. februara 2010. godine zapisnik broj 952-321/09ž o podacima i pravima na k.p. br. …/2, … i …/1 u toj katastarskoj opštini.

Podnosilac ustavne žalbe je 20. februara 2010. godine podneo prigovor na navedeni zapisnik, a 23. juna iste godine izjavio je žalbu zbog nedonošenja rešenja u predmetu broj 952-321/09ž. Žalba je naslovljena na Republički geodetski zavod – Služba za katastar nepokretnosti Bečej – Komisija za izlaganje na javni uvid podataka o nepokretnostima i pravima na nepokretnostima za KO Bačko Petrovo Selo i u njoj nije označen drugostepeni organ.

Rešenjem Republičkog geodetskog zavoda broj 952-02-22-21129/2016 od 13. januara 2017. godine usvojena je žalba podnosioca ustavne žalbe i naloženo Službi za katastar nepokretnosti Bečej da, u roku od 30 dana od dana prijema rešenja, postupi po prigovoru podnosioca. U obrazloženju rešenja drugostepenog organa je konstatovano: da je Služba za katastar nepokretnosti 30. juna 2010. godine dostavila tom organu žalbu podnosioca ustavne žalbe; da je prvostepeni organ, postupajući po prigovoru, zaključkom od 1. juna 2010. godine naložio podnosiocu ustavne žalbe da dostavi akt o sticanju nepokretnosti na k.p. br. …/2, … i …/1 KO Bačko Petrovo Selo.

Republički geodetski zavod – Služba za katastar nepokretnosti Bečej je rešenjem broj 952-567/2010 od 1. marta 2017. godine odbio prigovor podnosioca ustavne žalbe kao neosnovan. U obrazloženju rešenja je navedeno da je Komisija u postupku izlaganja prepisala podatak o nosiocu prava na zemljištu iz zemljišne knjige, a da je na objektima upisala pravo svojine u korist P. „B.“ a.d. Bečej na osnovu pravnosnažne upotrebne dozvole. Polazeći od toga da podnosilac u postupku izlaganja nije dostavio ispravu podobnu za upis promene nosioca prava, odlučeno je kao u dispozitivu rešenja.

Podnosilac ustavne žalbe je 21. marta 2017. godine izjavio žalbu protiv navedenog rešenja, koja je odbijena rešenjem Republičkog geodetskog zavoda broj 952-02-23-2715/2017 od 22. marta 2018. godine.

Podnosilac je protiv navedenog konačnog upravnog akta 30. maja 2018. godine podneo tužbu u upravnom sporu, koja je odbijena kao neosnovana osporenom presudom Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 9498/18 od 20. juna 2022. godine.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu se, pored ostalog, ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Za odlučivanje Ustavnog suda o predmetnoj ustavnoj žalbi od značaja su i sledeće odredbe zakona:

Zakonom o državnom premeru i katastru („Službeni glasnik RS“, br. 72/09 i 18/2010), u tekstu koji je bio na snazi na dan izjavljivanja žalbe zbog nedonošenja rešenja Komisije za izlaganje, bilo je propisano da u upravnim poslovima državnog premera, osnivanja i obnove katastra nepokretnosti, osnivanja katastra vodova, kao i njihovog održavanja, rešava u prvom stepenu Zavod (član 11. tačka 1)), a u drugom stepenu rešava ministarstvo nadležno za poslove prostornog planiranja i urbanizma (do 2. avgusta 2013. godine). Saglasno izmenama i dopunama Zakona o državnom premeru i katastru, objavljenim u „Službenom glasniku Republike Srbije“, br. 65/13 i 96/15, u drugom stepenu rešavalo je ministarstvo nadležno za poslove građevinarstva i urbanizma (do 2. marta 2016. godine), a nakon navedenog datuma Republički geodetski zavod.

Odredbama Zakona o državnom premeru i katastru je, takođe, propisano da se prigovor na zapisnik o izlaganju podnosi komisiji za izlaganje koja je dužna da razmotri prigovor i donese rešenje u roku od osam dana (član 104.), a da se protiv rešenja Komisije za izlaganje može izjaviti žalba (član 105.).

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10), koji je merodavan za odlučivanje o prigovoru podnosioca ustavne žalbe, bilo je propisano: da se postupak ima voditi brzo i sa što manje troškova i gubitka vremena za stranku i druga lica koja učestvuju u postupku, ali tako da se pribavi sve što je potrebno za pravilno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najkasnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.).

 

Saglasno odredbi člana 19. stav 1. Zakona o upravnim sporovima („Službeni list RS“, broj 111/09), ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta.

5. Ispitujući osnovanost ustavne žalbe sa stanovišta prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je našao da je period merodavan za ocenu o povredi označenog prava trajao od 20. februara 2010. godine, kada je podnet prigovor podnosioca ustavne žalbe na zapisnik Komisije za izlaganje, do donošenja osporene presude Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 9498/18 od 20. juna 2022. godine, kojom je pravnosnažno okončan predmetni postupak.

Činjenica da je osporeni postupak trajao dvanaest godina i četiri meseca, može, sama za sebe, ukazivati na povredu prava na suđenje u razumnom roku. Međutim, polazeći od toga da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom sporu, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, ponašanja upravnih organa i sudova koji su vodili postupak, kao i značaja prava o kom je odlučivano za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na ovako dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da predmetni upravni postupak nije bio posebno složen, ni u pogledu činjeničnih, niti pravnih pitanja.

Ispitujući značaj predmeta postupka za podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud konstatuje da je on imao materijalni interes da se u razumnom roku ispita osnovanost njegovog prigovora.

Ocenjujući postupanje upravnih organa i Upravnog suda u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je našao da odgovornost za dugo trajanje predmetnog upravnog postupka snosi drugostepeni organ, koji nije prosledio nadležnom organu žalbu podnosioca izjavljenu zbog ćutanja administracije, koja mu je dostavljena 30. juna 2010. godine. Naime, Republički geodetski zavod nije bio nadležan za odlučivanje u drugom stepenu u periodu od prijema žalbe do 2. marta 2016. godine, već ministarstvo nadležno za poslove prostornog planiranja i urbanizma (do 2. avgusta 2013. godine), a potom ministarstvo nadležno za poslove građevinarstva i urbanizma, do 2. marta 2016. godine. To je imalo za posledicu da se o navedenoj žalbi odluči šest i po godina nakon podnošenja. Sud je, takođe, ocenio da odlučivanje Upravnog suda u predmetnom upravnom sporu nije bilo efikasno, budući da je trajalo duže od četiri godine.

Ocenjujući ponašanje podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je utvrdio da je on izjavio žalbu zbog nedonošenja rešenja Komisije za izlaganje, ali da u žalbi nije označio drugostepeni organ, kao i da u periodu od šest godina i tri meseca nije podneo tužbu zbog ćutanja administracije kako bi ubrzao donošenje odluke o njegovoj žalbi. Sud je, međutim, ocenjujući sve navedene kriterijume, našao da je podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, uprkos njegovom doprinosu trajanju osporenog postupka.

Ustavni sud je, stoga, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), u ovom delu usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u prvom delu tačke 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosioca ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

Prilikom odlučivanja o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je cenio sve okolnosti značajne u ovom ustavnosudskom postupku i našao da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu pravičnu naknadu za povredu prava koju je podnosilac pretrpeo. Ustavni sud je imao u vidu postojeću praksu ovoga suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu noviju praksu Evropskog suda za ljudska prava izraženu u presudi Hrustić i drugi protiv Srbije od 9. januara 2018. godine (predstavke br. 8647/16, 12666/16 i 20851/16) i više drugih presuda, a koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, te je uskladio svoju dosadašnju praksu sa navedenim stavovima Evropskog suda.

7. Ispitujući ustavnu žalbu u delu u kome je izjavljena protiv presude Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 9498/18 od 20. juna 2022. godine, Ustavni sud je konstatovao da iz navedene odredbe člana 170. Ustava Republike Srbije, proizlazi da je Sud u postupku po ustavnoj žalbi nadležan isključivo da ispituje postojanje povreda ili uskraćivanja Ustavom zajemčenih prava i sloboda, te stoga i navodi ustavne žalbe moraju, sa stanovišta Ustavom utvrđene sadržine označenog prava ili slobode, očigledno ukazivati na njegovu povredu ili uskraćivanje. To istovremeno znači da Ustavni sud nije nadležan da, postupajući po ustavnoj žalbi, kao instancioni (viši) sud još jednom ispituje zakonitost osporenih akata ili radnji, pa iz tih razloga formalno pozivanje na povredu ustavnih prava i sloboda, samo po sebi, ustavnu žalbu ne čini dopuštenom.

Polazeći od sadržine ustavne žalbe, a imajući u vidu nadležnosti Ustavnog suda i granice delovanja Ustavnog suda u ustavnosudskom postupku, Ustavni sud je ocenio da se navodima podnosioca od Ustavnog suda suštinski traži da, postupajući kao instancioni sud, ispita zakonitost odluka donetih u prethodno vođenom upravnosudskom postupku koji je okončan osporenom presudom Upravnog suda. Ovakvu ocenu Ustavnog suda potvrđuje i to da podnosilac u ustavnoj žalbi uglavnom ponavlja navode koje su isticani u postupku koji je prethodio ustavnosudskom, a koji su ocenjeni na način koji ovaj sud smatra ustavnopravno prihvatljivim. Imajući to u vidu, Ustavni sud ne može prihvatiti navode podnosioca kao ustavnopravne razloge kojima se argumentuju tvrdnje o povredi prava na pravično suđenje.

Ustavni sud nije posebno razmatrao ustavnu žalbu sa stanovišta prava na pravno sredstvo i prava na imovinu, jer je ocenio da se povrede ovih prava iz člana 36. stav 2. i člana 58. Ustava smatraju posledicom istaknute povrede prava na pravično suđenje.

 

Imajući u vidu izloženo, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio ustavnu žalbu u ovom delu, jer ne postoje Ustavom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

8. U pogledu zahteva za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom, Ustavni sud podseća da je u svojoj dosadašnjoj praksi više puta razmatrao navedeno pitanje, te da je zauzeo načelan stav da, u smislu člana 6. Zakona o Ustavnom sudu, nema osnova za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom. Kako u konkretnom slučaju ne postoje bilo kakve izuzetne i posebne okolnosti koje bi opravdale drugačiju primenu člana 6. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu (videti presudu u predmetu Evropskog suda za ljudska prava Dragan Kovačević protiv Hrvatske, broj predstavke 49281/15 od 12. maja 2022. godine, stav 83.), Sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio ovaj zahtev, rešavajući kao u tački 3. izreke.

9. S obzirom na sve izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9), člana 46. tačka 9) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda, doneo Odluku kao u izreci.

 

 

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.