Utvrđena povreda prava na suđenje u razumnom roku u penzijskom sporu

Kratak pregled

Ustavni sud usvojio je ustavnu žalbu i utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za ponovno uspostavljanje isplate penzije. Podnosiocu je dosuđena naknada nematerijalne štete, a nadležnim organima naloženo je hitno okončanje postupka.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković , predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Jovan Ćirić, Gordana Ajnšpiler Popović, dr Nataša Plavšić i Tatjana Đurkić , članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Lj. K . iz Prizrena , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 29. aprila 2021. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Lj. K . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – Služba Direkcije Fonda u Prištini u predmetu D. broj 945 podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo podnosiocu ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 9 00 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

4. Odbacuje se zahtev podnosioca ustavne žalbe za naknadu materijalne štete.

O b r a z l o ž e nj e

1. Lj. K . iz Prizrena podneo je Ustavnom sudu , 17. avgusta 2018. godine, preko punomoćnika R. G, advokata iz Novog Pazara, ustavnu žalbu, dopunjenu podnescima od 21. juna, 16. avgusta i 10. oktobra 2019. godine, 13. i 26. maja i 24. avgusta 2020. godine, kao i 16. marta 2021. godine, zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, prava na imovinu iz člana 58. Ustava i prava na penzijsko osiguranje iz člana 70. Ustava u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcije Fonda u Prištini u predmetu D. broj 945 . Podnosilac se istovremeno pozvao na povredu prava zajemčenih odredbama člana 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao i člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju. Ustavni sud ukazuje da je sadržina prava garantovanih označenim odredbama Evropske konvencije zajemčena i odgovarajućim odredbama Ustava, zbog čega Ustavni sud postojanje njihove povrede ispituje u odnosu na odredbe Ustava.

Podnosilac je u ustavnoj žalbi istakao da je zahtev za uspostavljanje isplate penzije podneo 28. marta 2013. godine, te da postupak nije pravnosnažno okončan. Postavio je zahtev za naknadu materijalne i nematerijalne štete.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu i njene dopune, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnosilac ustavne žalbe je 28. marta 2013. godine podneo Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje – Služba Direkcije Fonda u Prištini (u daljem tekstu: prvostepeni organ) zahtev za uspostavljanje isplate starosne penzije priznate rešenjem Samoupravne interesne zajednice penzijskog i invalidskog osiguranja Kosova i Metohije – Regionalna stručna služba u Prizrenu broj 7018016985 od 10. juna 1991. godine.

Rešenjem prvostepenog organa broj 181.1-6 00468/13 od 3. oktobra 2013. godine navedeni zahtev je odbijen, dok je rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija Fonda (u daljem tekstu: drugostepeni organ) broj 01-02/181.6.3 2704/14 od 24. februara 2014. godine odbijena žalba podnosioca izjavljena protiv navedenog prvostepenog rešenja.

Presudom Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 7087/14 od 22. januara 2015. godine uvažena je tužba podnosioca, poništeno navedeno drugostepeno rešenje i predmet vraćen nadležnom organu na ponovno odlučivanje.

Postupajući u izvršenju navedene presude Upravnog suda, drugostepeni organ je doneo rešenje broj 01-02/181.6.3 2704/14 od 27. aprila 2015. godine kojim je usvojena žalba podnosioca, poništeno navedeno prvostepeno rešenje od 3. oktobra 2013. godine i predmet vraćen na ponovni postupak i odlučivanje.

Rešenje prvostepenog organa broj 181.6.2-262/15 od 2. juna 2015. godine, kojim je odbijen zahtev , dostavljeno je punomoćniku podnosioca 5. decembra 2016. godine .

Podnosilac je 8. decembra 2016. godine izjavio žalbu protiv navedenog prvostepenog rešenja, a naknadni zahtev zbog nedonošenja odluke o žalbi je p odneo 20. aprila 2017. godine.

Rešenjem drugostepenog organa broj 01-02/181.6.3 4157/17 od 28. marta 2017. godine usvojena je žalba podnosioca, poništeno navedeno prvostepeno rešenje i predmet vraćen na ponovni postupak i odlučivanje.

Rešenje prvostepenog organa broj 181.6.2-1120/2017 od 8. maja 2017. godine, kojim je ponovo odbijen zahtev podnosioca, potvrđeno je u postupku po žalbi podnosioca rešenjem drugostepenog organa broj 01-02/181.6.3 9905/17 od 13. jula 2017. godine.

Presudom Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 12718/17 od 23. maja 2019. godine uvažena je tužba podnosioca, poništeno navedeno drugostepeno rešenje i predmet vraćen nadležnom organu na ponovno odlučivanje.

Drugostepeni organ je u izvršenju navedene presude Upravnog suda doneo rešenje broj 01-02/181.6.3 9 905/17 od 23. jula 2019. godine, kojim je usvojena žalba podnosioca, poništeno prvostepeno rešenje od 8. maja 201 7. godine i predmet vraćen na ponovni postupak i odlučivanje .

Prvostepenim rešenjem broj 181.6.2.-1364/2019 od 24. septembra 2019. godi ne odbijen je zahtev podnosioca.

Podnosilac je, 10. oktobra 2019. godine, izjavio žalbu protiv navedenog prvostepenog rešenja, potom je 13. maja 2020. godine drugostepenom organu podneo naknadni zahtev za donošenje rešenja o žalbi, a 26. maja 2020. godine Upravnom sudu je podneo tužbu zbog „ćutanja uprave“.

Rešenjem drugostepenog organa broj 01-02/181.6.3 11067/19 od 14. jula 2020. godine odbijena je žalba podnosioca.

Presudom Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 14269/20 od 14. januara 2021. godine uvažena je tužba podnosioca, poništeno navedeno drugostepeno rešenje i predmet vraćen nadležnom organu na ponovno odlučivanje.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu podnosilac, pored ostalog, ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10), koji se primenjivao do 31. maja 2017. godine, bilo je propisano: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da ako organ protiv čijeg je rešenja dopuštena žalba ne donese rešenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu kao da je njen zahtev odbijen, da ako žalba nije dopuštena, stranka može neposredno pokrenuti upravni spor (član 208. stav 2.); da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju, drugostepeni organ dužan svojim rešenjem da ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (član 232. stav 2.).

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS", br. 18/16 i 95/18 – autentično tumačenje) je propisano: da drugostepeni organ sam ili preko prvostepenog ili zamoljenog organa dopunjava postupak ako nađe da je činjenično stanje pogrešno ili nepotpuno utvrđeno ili ponavlja ceo postupak ili njegov deo ako nađe da je učinjena povreda pravila postupka koja je uticala na zakonitost i pravilnost pobijanog rešenja, da u tom slučaju drugostepeni organ poništava pobijano rešenje i sam odlučuje o upravnoj stvari ako nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem (član 171. stav 2.); da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju, drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od prijema predmeta, donese novo rešenje, da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (stav 3.); da ako posle početka primene ovog zakona rešenje prvostepenog organa bude poništeno ili ukinuto, dalji postupak sprovodi se prema odredbama ovog zakona (član 213. stav 2.).

Odredbom člana 19. stav 1. Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09) je propisano da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta.

5. Ocenjujući navode podnosioca ustavne žalbe da mu je u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – služba Direkcije Fonda u Prištini u predmetu D. broj 945 povređeno pravo na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud ukazuje na to da je upravni postupak pokrenut povodom zahteva podnosioca od 28. marta 2013. godine i da još nije pravnosnažno okončan. Iz navedenog proizlazi da osporeni postupak traje osam godina i jedan mesec.

Navedeno trajanje postupka očigledno ukazuje da je on izašao iz okvira koji se može smatrati razumnim za odlučivanje. Međutim, imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja organa uprave koji vode upravni postupak, odnosno suda koji vodi upravni spor, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da je u ovom upravnom postupku činjenično stanje donekle složeno, ali da se ne postavljaju složena pravna pitanja, posebno imajući u vidu da je, nakon donošenja presude Grudić protiv Srbije, od 17. aprila 2012. godine (predstavka broj 31925/08), Evropski sud za ljudska prava doneo odluku (u daljem tekstu: ESLjP) u predmetu Skenderi i drugi protiv Srbije, od 27. jula 2017. godine (predstavke br. 15090/08, 27952/10, 35372/10, 35374/10 i 47575/12), a koji se, takođe, odnosio na pitanje obustave isplate penzija osiguranicima sa prebivalištem na teritoriji AP Kosovo i Metohija i njihovo ponovno uspostavljanje.

Ustavni sud konstatuje da je podnosilac imao legitiman interes da se o njegovom zahtevu za uspostavljanje isplate penzije odluči u razumnom roku.

Kada je reč o ponašanju podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je konstatovao da je prvostepeno rešenje od 2. juna 2015. godine tek 5. decembra 2016. godine dostavljeno podnosiocu , koji nije izjavio žalbu zbog neizdavanja navedenog prvostepenog rešenja u zakonskom roku, čime je u periodu dužem od jedne godine propustio da utiče na ranije dostavljanje navedenog prvostepenog rešenja. Podnosilac je u nastavku postupka koristio pravna sredstva zbog „ćutanja uprave“, kada je za to bilo uslova.

Ispitujući postupanje organa uprave i Upravnog suda u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je ocenio da je njihovo postupanje prevashodno dovelo do dugog trajanja osporenog postupka. Ustavni sud je utvrdio da su u predmetnom postupku doneta četiri rešenja prvostepenog i šest rešenja drugostepenog organa. S obzirom na to da su u ovoj pravnoj stvari, do sada, vođena tri upravna spora o zakonitosti konačnog rešenja, kao i to da je drugostepeni organ u postupku izvršenja presuda Upravnog suda vraćao predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, Ustavni sud smatra da je potrebno ukazati i na relevantnu praksu ESLjP, koji je izrazio stanovište da činjenica da se više puta nalaže ponovno razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (presude ESLjP, Pavlyulynets protiv Ukrajine, broj predstavke 70763/01, od 6. septembra 2005. godine, stav 51. i Cvetković protiv Srbije, broj predstavke 17271/04, od 10. juna 2008. godine, stav 51).

Ustavnopravna ocena postupka u ovoj pravnoj stvari, zasnovana na dosadašnjoj praksi Ustavnog suda, potvrđuje da je, u konkretnom slučaju, povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je utvrdio povredu navedenog ustavnog prava i usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u tački 1. izreke, dok je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku, saglasno odredbama člana 89. st. 1. i 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15).

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocu ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 900 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde , u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpeo podnosilac ustavne žalbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete, posebno dužinu trajanja predmetnog postupka i period duži od jedne godine u k ojem podnosilac nije koristio pravna sredstva protiv „ćutanja uprave“. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja pravičnu i adekvatnu naknadu za povredu prava koju je podnosilac ustavne žalbe pretrpeo zbog navedenog postupanja nadležnih upravnih organa i suda. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je, takođe, imao u vidu praksu ovog suda, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom licu pruža odgovarajuće zadovoljenje.

Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu noviju praksu Evropskog suda za ljudska prava izraženu u presudi Hrustić i drugi protiv Srbije od 9. januara 2018. godine (predstavke br. 8647/16, 12666/16 i 20851/16), i više drugih presuda, a koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku. Usklađujući svoju dosadašnju praksu sa navedenim stavovima Evropskog suda, Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu kompenzaciju za povredu prava koju je podnosilac ustavne žalbe pretrpeo zbog nedelotvornog postupanja organa uprave.

7. Imajući u vidu da postupak nije pravnosnažno okončan, to je Ustavni sud zahtev podnosioca ustavne žalbe za naknadu materijalne štete, kao i zahtev podnosioca ustavne žalbe kojim je traženo da Ustavni sud utvrdi i povredu ostalih prava označenih u ustavnoj žalbi, odbacio kao preuranjen, rešavajući kao u tački 4. izreke ove odluke, odnosno kao u drugom delu tačke 1. izreke, saglasno članu 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu.

8. U vezi sa zahtevom za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom, Ustavni sud ukazuje da nema osnova za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom, u smislu odredbe člana 6. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu (s tim u vezi videti, pored drugih, Odluku Už-633/2011 od 8. maja 2013. godine, na internet stranici: www.ustavni.sud.rs).

9. Na osnovu svega iznetog i odredaba člana 42b stav 1. tačka1), člana 45. tačka 9), člana 46. tačka 9) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.