Odluka Ustavnog suda o povredi prava na pravično suđenje u upravnom sporu

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu, poništava presudu Upravnog suda i vraća predmet na ponovno odlučivanje. Utvrđeno je da je sud proizvoljno primenio materijalno i procesno pravo, čime je podnosiocu povredio pravo na obrazloženu sudsku odluku.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije Snežana Marković, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tam ás), dr Jovan Ćirić, Gordana Ajnšpiler Popović, dr Vladan Petrov i dr Tijana Šurlan, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi V. S . iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 28. novembra 201 9. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba V. S . izjavljena protiv presude Upravnog suda U. 813/14 od 2 0. oktobra 2016. godine zbog povrede prava na pravično suđenje, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Poništava se presuda Upravnog suda U. 813/14 od 20. oktobra 2016. godine i određuje se da isti sud donese novu odluku o tužbi podnosi oca ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Ministarstva finansija – Sektor za imovinsko-pravne poslove broj 360-02-00122/97-07 od 5. decembra 2013. godine.

O b r a z l o ž e nj e

1. V. S . iz Beograda, preko punomoćnika M. M , advokata iz Beograda, podneo je Ustavnom sudu , 19. decemb ra 2016. godine, ustavnu žalbu protiv rešenja Odeljenja za opštu upravu, imovinsko-pravne i stambene poslove opštinske uprave gradske opštine Stari grad IV-01/38 broj 360-3554/93 od 22. avgusta 2013. godine, rešenja Ministarstva finansija – Sektor za imovinsko-pravne poslove broj 360-02-00122/97-07 od 5. decembra 2013. godine i presude Upravnog suda U. 813/14 od 20. oktobra 2016. godine, zbog povrede povrede prava na pravično suđenje i prava na imovinu, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1. i člana 58. Ustava Republike Srbije, kao i prava iz člana 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i člana 1. Protokola 1 uz navedenu Evropsku konvenciju.

U ustavnoj žalbi se, pored ostalog, navodi: da je fizičko lice, u ime ansambla „K.“, dobilo građevinsku dozvolu radi pretvaranja zajedničkih prostorija u stan, ali da tu dozvolu „nije iskoristilo“, pa je ista pravnosnažno stavljena van s nage; da je time „pravno okončan“, u smislu odredbe člana 2. Zakona o prestanku važenja Zakona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove, pravni osnov kojim je ansamblu „K.“ utvrđeno pravo na pretvaranje zajedničkih prostorija u stan i koji je bio realizovan izdavanjem rešenja o građevinskoj dozvoli.

Po mišljenju podnosioca, pogrešno je utvrdio prvostepeni organ da rok iz člana 28. stav 1. Zakona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove nije bio prekluzivan, jer se, prema odredbama člana 27. tog zakona, pretvaranje moralo završiti u roku od šest meseci od dana pravnosnažnosti rešenja o o odobrenju izvođenja radova . Podnosilac, s tim u vezi, ističe da radovi ni po proteku tog roka nisu izvedeni, a skupština opštine nije poverila izvođenje radova drugom izvođaču na teret investitora, niti je to moguće učiniti prema pozitivnim propisima. Na osnovu iznetog, podnosilac zaključuje da je rešenje kojim je ansamblu „K .“ utvrđeno pravo pretvaranja predmetnih zajedničkih prostorija u stan postalo ništavo, zbog pravne nemogućnosti izvršenja.

U ustavnoj žalbi se, takođe, ističe da je ratio legis navedenog zakonskog rešenja bio da se zajedničke prostorije u određenom roku pretvore u stan, a ne da se Ustavom zajemčeno pravo na svojinu ukine time što nosilac prava na pretvaranje neće izvesti radove za koje je dobio odobrenje, a da ni vlasnici posebnih delova ne koriste zajedničke prostorije, koje bi time postale res extra commercium, tj. van prometa.

Podnosilac ustavne žalbe ukazuje da je nadležni organ 2009. godine u njegovu korist doneo rešenje o prenameni predmetnih zajedničkih prostorija u stan, ali da je to rešenje poništeno u postupku ponovljenom na predlog J.Ć, sa obrazloženjem da pravo ansambla „K.“ na pretvaranje tih prostorija u stan nije prestalo samim tim što je prestalo da važi rešenje kojim je navedenom licu odobreno izvođenje radova na pretvaranju.

Podnosilac ustavne žalbe dalje ističe: da važeći Zakon o planiranju i izgradnji ne poznaje nijedan od instituta koji su bili predviđeni Zakonom o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove, te bi rešenje kojim je ansamblu „K.“ utvrđeno pravo na pretvaranje bilo nesprovodivo i suprotno Ustavu, Zakonu o osnovama svojinskopravnih odnosa i Zakon a o održavanju stambenih zgrada; da su nadležni upravni organi i Upravni sud ostavili na snazi rešenje o pravu na pretvaranje zajedničkih prostorija u stan, kojim je podnosiocu i drugim vlasnicima posebnih delova zgrade u B. 11 u Beogradu oduzeto pr avo svojine na tim prostorijama, bez navođenja razloga za ocenu da je sporno rešenje sprovodivo po pozitivnim zakonski m propisima.

U ustavnoj žalbi se ukazuje i na pogrešnu primenu člana 13. Zakona o opštem upravnom postupku, budući da se u osporenoj presudi navodi da je Stambena zgrada u ulici B . broj 11 u Beogradu vodi la dva postupka po vanrednim pravnim sredstvima – za ponavljanje postupka i oglašavanje rešenja ništavim, da je u oba postupka odbijena i da su ta rešenja konačna u upravnom postupku, te nema mesta vođenju postupka po vanrednim pravnim sredstvima propisanim tim zakonom. Po mišljenju podnosioca, Upravni sud je pogrešno zaključio da postojanje negativnih upravnih akata sprečava stranku da izjavi ista ta ili druga zakonom predviđena pravna sredstva. Podnosilac ukazuje da je zahtev mogao da se odbaci ili odbije, ali da to nije razmatrano, čime je podnosiocu uskraćeno pravo na pristup sudu , jer da je odlučeno „po navedenim pravnim sredstvima, stranka bi njihove odluke mogla da pobija pred sudom“. Podnosilac u stavne žalbe traži od Ustavnog suda da utvrdi povredu označenih prava i poništi osporene akte, kao i da „obaveže prvostepeni organ da oglasi ništavim rešenje Odeljenja za imovinskopravne poslove opštine Stari grad u Beogradu IV-01 broj 360-3554/93, kojim je ansamblu „K.“ priznato pravo na pretvaranje predmetnih stambenih prostorija u stan, te objavi odluku o ustavnoj žalbi“.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije , ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena dru ga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osno vanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u osporene akt e i celokupnu priloženu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za donošenje odluke u ovoj ustavnosudskoj stvari:

Osporenim rešenjem Odeljenja za opštu upravu, imovinsko-pravne i stambene poslove opštinske uprave gradske opštine Stari grad IV-01/38 broj 360-3554/93 od 22. avgusta 2013. godine, doneti m na osnovu člana 192. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku, odbijen je kao neosnovan zajednički zahtev Stambene zgrade u ulici B. broj 11 u Beogradu i V . S, ovde podnosioca ustavne žalbe, „radi utvrđenja da je rešenje Odeljenja za imovinsko-pravne poslove opštinske uprave opštine Stari grad u Beogradu broj 360-3554/93 od 29. oktobra 1993. godine prestalo da važi“. Prvostepeni organ je u obrazloženju rešenja od 22. avgusta 2013. godine najpre konstatovao: da je rešenjem tog organa od 29. oktobra 1993. godine utvrđeno pravo investitoru, Ansamblu „K.“, sa sedištem u Beogradu, da pretvori zajedničke prostorije u trosoban stan površine 85 m2, u tavanskom prostoru u ulici B. 11 u Beogradu, pod uslovima bliž e određenim dispozitivom rešenja; da je navedeno rešenje poslužilo kao imovinsko-pravni osnov investitoru J.Ć. da dobije odobrenje za izvođenje radova na rekonstrukciji predmetnog tavanskog prostora, čime se formira stan površine 81,30 m2, u svemu prema projektu, koji čini sastavni deo rešenja Odeljenja za komunalne i građevinske poslove opštine Stari grad u Beogradu broj 351-452/94 od 13. septembra 1996. godine, koje je postalo pravnosnažno 24. aprila 1997. godine; da je rešenjem Odeljenja za građevinske poslove opštinske uprave gradske opštine Stari grad broj 351-478/09 od 14. maja 2010. godine utvrđeno da je prestalo da važi rešenje Odeljenja za komunalne i građevinske poslove opštine Stari grad u Beogradu broj 351-452/94 od 13. septembra 1996. godine .

Prvostepeni organ je dalje naveo: da je Stambena zgrada u ulici B. broj 11 u Beogradu već podnosila zahteve u cilju stavljanja van snage rešenja Odeljenja za imovinsko-pravne poslove opštinske uprave opštine Stari grad u Beogradu broj 360-3554/93 od 29. oktobra 1993. godine (dalje u tekstu: rešenj e od 29. oktobra 1993. godine) i da je 28. jula 1999. godine konačno odbijen njen predlog za ponavljanje postupka okončanog tim rešenjem, a 31. oktobra 2010. godine je okončan postupak odlučivanja o njenom zahtevu da se oglasi ništavim to rešenje, tako što je zahtev odbijen kao neosnovan; da je stranka u predmetnom upravnom postupku 27. juna 2013. godine precizirala zahtev tako da glasi: „tražimo da se utvrdi da je prestalo da važi rešenje broj 360-3554/93, jer je iscrpljeno kroz građevinsku dozvolu“, zbog čega je taj organ podneti zahtev smatrao vanrednim pravnim sredstvom, budući da se traži stavljanje van snage pravnosnažnog rešenja. Prvostepeni organ je naveo sadržinu odred aba člana 28. st. 1. i 3. Zakona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove („Službeni glasnik SRS“, broj 44/84) i, na osnovu sprovedenog postupka, n ašao da nema mesta da se zahtev ispituje na osnovu odredaba koje regulišu vanredna pravna sredstva propisana Zakonom o opštem upravnom postupku, jer je Stambena zgrada u ulici B. broj 11 u Beogradu već vodila dva postupka po vanrednim pravnim lekovima. Takođe je našao da „nema mesta da se utvrdi da pravnosnažno imovinsko-pravno rešenje više ne proizvodi pravno dejstvo primenom materijalnog prava, Zakona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove, iz razloga što takav institut nije regulisan Zakonom“. U prilog tome je nave deno: da rok iz člana 28. stav 1. nije prekluzivan rok, jer to nije propisano nijednom odredbom zakona, kao ni to da investitor zahtev za izdavanje građevinske dozvole može podneti samo jedanput; da investitor Ansambl „K .“, kome je rešenjem od 29. oktobra 1993. godine utvrđeno pravo na pretvaranje, nije ni podnosio zahtev za izdavanje odobrenja za izvođenje radova, već je to u svojstvu investitora uradila J.Ć; da je u postupku nesumnjivo utvrđeno da podnosioci zahteva nisu dokazali osnovanost podnetog zahteva, te je odlučeno kao u dispozitivu rešenja.

Osporenim rešenjem Ministarstva finansija – Sektor za imovinsko-pravne poslove broj 360-02-00122/97-07 od 5. decembra 2013. godine odbijena je kao neosnovana žalba podnosioca ustavne žalbe i Stambene zgrade u ulici B. broj 11 u Beogradu izjavljena protiv rešenja prvostepenog organa od 22. avgusta 2013. godine. Drugostepeni organ je prihvatio u svemu razloge prvostepenog organa za donošenje odluke o odbijanju predmetnog zahteva i istakao: da je rešenje od 29. oktobra 1993. godine, čije se uklanjanje iz pravnog prometa traži, doneto pravilnom primenom odredaba Zakona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove; da navedeni zakon ne propisuje da istekom roka od šest meseci korisnik koji ne preduzme radnje na pretvaranju zajedničkih prostorija u stan to pravo gubi, što znači da se može tražiti produženje tog roka; da se odredbe „Zakona o izgradnji objekata, kojima je propisan rok za izgradnju objekata, odnose na rešenje kojim je dozvoljena izgradnja objekata (građevinska dozvola), a ne na rešenje kojim je licu utvrđeno pravo na pretvaranje zajedničkih prostorija u stan.

Osporenom presudom Upravnog suda U. 813/14 od 20. oktobra 2016. godine , donetom nakon održane usmene javne rasprave, odbijena je tužba podnosioca ustavne žalbe podneta protiv navedenog konačnog rešenja. Upravni sud je konstatovao da je podnosilac u tužbi naveo: da je Ansambl „K .“ sprovelo interni konkurs po kome je J.Ć. dobila pravo da kao investitor zahteva donošenje rešenja o odobrenju izvođenja radova, čime je „K.“, kao investitor, to pravo prenelo i preko svog zaposlenog realizovalo dobijanjem odobrenja za izgradnju; da investitor nije ni otpočeo radove i da mu je pravo pretvaranja pravnosnažno prestalo da postoji; da Zakon o planiranju i izgradnji objekata ne prepoznaje nijedan od instituta koji su bili predviđeni Zakonom o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove, te bi rešenje kojim je ansamblu „K.“ utvrđeno pravo na pretvaranje bilo nesprovodivo i suprotno Ustavu, Zakonu o osnovama svojinskopravnih odnosa i Zakona o održavanju stambenih zgrada; da je Odeljenje za građevinske poslove gradske opštine Stari grad rešenjem od 28. septembra 2009. godine „oglasilo ništavim“ svoje rešenje o utvrđivanju prava na pretvaranje pr edmetnih zajedničkih prostorija po odredbama Zakona o održavanju stambenih zgrada . Upravni sud je prihvatio u svemu razloge na kojima je tuženi organ zasnovao svoju odluku , a posebno zaključak da se odredbama Zakona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove ne predviđa mogućnost stavljanja van snage pravnosnažnog rešenja zbog prestanka važenja građevinske dozvole, te da se propisani rokovi iz „navedenog zakona“ odnose na rešenje kojim je dozvoljena izgradnja objekata (građevinska dozvola), a ne na rešenje kojim je licu utvrđeno pravo na pretvaranje zajedničkih prostorija u stan. Upravni sud je naveo da je cenio navode iznete u tužbi, koji su ponovljeni navodi žalbe i bez uticaja na drukčiju ocenu zakonitosti osporenog rešenja, jer je tuženi organ iste dovoljno i jasno obrazložio.

4. Odredbama Ustava, na čiju povredu se podnosilac u ustavnoj žalbi poziva, utvrđeno je: da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega ( član 32. stav 1.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona i da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne ( član 58. st. 1. i 2.).

Ustavni sud konstatuje da se odredbe člana 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i člana 1. Protokola 1 uz navedenu Evropsku konvenciju sadržinski ne razlikuju od odredaba člana 32. stav 1. i člana 58. st. 1. i 2. Ustava, zbog čega Ustavni sud postojanje povrede označenih prava garantovanih Evropskom konvencijom ceni u odnosu na označene odredbe Ustava.

Za odlučivanje Ustavnog suda u ovoj pravnoj stvari, pored već navedenih ustavnih odredaba, relevantne su i sledeće odredbe zakona:

Odredbama Zakona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove („Službeni glasnik SRS“, broj 24/88 – prečišćen tekst ) bilo je propisano: da kod pretvaranja zajedničkih prostorija u stanove, ateljea ili poslovne

prostorije i kod pripajanja zajedničkih prostorija, odnosno njihovih delova susednim stanovima građanin može da bude investitor neposredno, a kod nadziđivanja zgrada samo preko stambene zadruge (član 4. stav 3.); da se nadziđivanje zgrada i pretvaranje zajedničkih prostorija u stanove, obavlja u skladu sa propisima o građevinskom zemljištu, planiranju i uređenju prostora, projektovanju, izgradnji objekata i stambenim odnosima, ako ovim zakonom nije drugačije određeno (č lan 6. ); da se uslovi za pretvaranje zajedničkih prostorija u stanove, ateljea i poslovne prostorije utvrđuju odlukom skupštine opštine (član 21.); da se ostvarivanje prava na pretvaranje vrši putem konkursa, pod uslovima, na način i u postupku koji propisuje skupština opštine (član 24. stav 1.); da r ešenje o pravu na pretvaranje sadrži, pored ostalog, naziv investitora koji je stekao pravo na pretvaranje, naznačenje da pretvaranjem nosiocima prava u pogledu korišćenja zajedničkih prostorija prestaje pravo da koriste zajedničke prostorije i rok za podnošenje zahteva za izvođenje radova na pretvaranju i rok završetka radova ( član 26. tač. 1), 3) i 4)); da investitor kome je rešenjem utvrđeno pravo na pretvaranje može u roku od šest meseci od pravosnažnosti rešenja o pravu na pretvaranje podneti zahtev za odobrenje izvođenja radova na pretvaranju (član 27. stav 1.); da re šenje iz stava 1. ovog člana služi, u smislu propisa o planiranju i uređenju prostora i o izgradnji objekata, kao dokaz o pravima u pogledu raspolaganja, odnosno korišćenja zemljišta na kome se nalazi objekat i na objektu ili delu objekta u kome se vrši pretvaranje (član 27. stav 2.); da se p retvaranje mora završiti u roku od šest meseci od dana pravosnažnosti rešenja o odobrenju izvođenja radova na pretvaranju (član 27. stav 3.); da a ko se pretvaranje ne završi u roku iz stava 3. ovog člana, skupština opštine može poveriti završetak radova drugom izvođaču na teret investitora (član 27. stav 4.) .

Zakonom o prestanku važenja Z akona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju z ajedničkih prostorija u stanove („ Službeni glasnik RS “, broj 46/94 ), koji je stupio na snagu 12. jula 1994. godine, predviđeno je da Zakon o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove („Službeni glasnik SRS “, br. 44/84 i 12/88) prestaje da važi (član 1.), a da će se p ostupci pretvaranja zajedničkih prostorija u stanove, u kojima je do dana stupanja na snagu ovog zakona doneto prvostepeno rešenje o utvrđivanju prava na nadziđivanje, pretvaranje ili pripajanje, okončati po propisima koji su važili do dana stupanja na snagu ovog zakona (član 2.).

Odredbama Zakona o izgradnji objekata („ Službeni glasnik RS “, br. 44/95, 24/96, 16/97 i 43/ 01) bilo je predviđeno: da u z zahtev za izdavanje građevinske dozvole investitor podnosi, pored ostalog, dokaz o pravu svojine, odnosno pravu korišćenja objekta radi rekonstrukcije objekta (član 27. stav 1. tačka 2)), a da u slučaju izdavanja građevinske dozvole za pretvaranje zajedničkih prostorija u stanove, kao dokaz u smislu stava 1. tačka 2) ovog člana služi ugovor zaključen po posebnim propisima (član 27. stav 4.) ; da se u građevinskoj dozvoli za pretvaranje zajedničkih delova stambene, odnosno stambeno-poslovne zgrade u stambeni, odnosno poslovni prostor, utvrđuje rok u kome se radovi na pretvaranju moraju završiti, a koji ne može biti duži od šest meseci od dana pravosnažnosti rešenja kojim je odobreno pretvaranje (član 28. stav 2.); da a ko se nadziđivanje, odnosno pretvaranje u smislu st. 1. i 2. ovog člana ne završi u propisanom roku, rešenje kojim je odobreno nadziđivanje, odnosno pretvaranje, prestaje da važi (član 28. stav 3.); da će se rešavanje podnetih zahteva za izdavanje građevinske dozvole, upotrebne dozvole i drugih zahteva za rešavanje o pojedinačnim pravima i obavezama, nastaviti po propisima koji su važili do dana stupanja na snagu ovog zakona (član 62.).

Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o osnovama svojinskopravnih odnosa („Službeni list SFRJ“, br. 6/80 i 36/90), koji je objavljen u „Službenom listu SRJ", broj 29/96 od26. juna 1996. godine izmenjen je član 19. zakona tako da glasi: „Pravo svojine na posebnom delu zgrade može postojati na stanu, poslovnoj prostoriji ili garaži, odnosno garažnom mestu“ (stav 1.), a „na zajedničkim delovima zgrade i uređajima u zgradi vlasnici posebnih delova zgrade imaju pravo zajedničke nedeljive svojine“ (stav 2.).

Odredbama Zakona o održavanju stambenih zgrada („Službeni glasnik RS“, br. 44/95, 46/98, 1/01, 101/05, 27/11 i 88/11), koji je bio na snazi u vreme odlučivanja upravnih organa o predmetnom zahtevu podnosioca ustavne žalbe, bilo je propisano: da i nvestitor radova i stambena zgrada svoje međusobne odnose uređuju ugovorom, koji se zaključuje u pismenoj formi i overava u sudu (član 18. stav 3. ); da s kupština zgrade može doneti odluku da se zajedničke prostorije pretvore u stan ili poslovni prostor, ako su za to ispunjeni uslovi po propisima o planiranju i uređenju prostora i izgradnji objekata (član 21. stav 1.); da je odluka organa upravljanja ili pismena saglasnost većine korisnika stanova o davanju na korišćenje zajedničkih prostorija za stanovanje ili obavljanje poslovne delatnosti, doneta do dana stupanja na snagu ovog zakona, osnov za ostvarivanje prava iz čl. 21. i 22. ovog zakona i služi kao dokaz o pravu korišćenja, radi izvođenja radova u smislu propisa o planiranju i uređenju prostora i izgradnji objekata (član 37. stav 2.).

Članom 174. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 47/03, 34/06 i 39/ 09) bilo je propisano da se danom stupanja na snagu ovog zakona na izdavanje odobrenja za izgradnju i upotrebne dozvole odredbe zakona i drugih propisa koje su u suprotnosti sa ovim zakonom neće primenjivati.

Odredbama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09 , 64/10 i 24/11) propisano je : da se uz zahtev za izdavanje građevinske dozvole prilaže, pored ostalog, dokaz o pravu svojine, odnosno zakupa na građevinskom zemljištu, odnosno dokaz o pravu svojine na objektu ako se izvode radovi na nadziđivanju objekta (član 135. stav 1. tačka 3); da se za izgradnju ili izvođenje radova na građevinskom zemljištu ili objektu koji je u vlasništvu više lica, uz zahtev iz stava 1. ovog člana, prilaže i overena saglasnost tih lica, a ako se izvode radovi na nadziđivanju, prilaže se i ugovor zaključen u skladu sa posebnim zakonom (član 135. stav 4.); da se, pored ostalog, rekonstrukcija, adaptacija i promena namene objekta uz izvođenje građevinskih radova vrši na osnovu rešenja kojim se odobrava izvođenje tih radova, koje donosi organ nadležan za izdavanje građevinske dozvole (član 145. stav 1.); da se uz zahtev za izdavanje rešenja iz stava 1. ovog člana podnosi, između ostalog, dokaz o pravu svojine u skladu sa članom 135. ovog zakon a (član 145. stav 2. tačka 1)).

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97, 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) bilo je propisano: da su pri vođenju postupka i rešavanju u upravnim stvarima, organi dužni da strankama omoguće da što lakše zaštite i ostvare svoja prava i pravne interese, vodeći računa da ostvarivanje njihovih prava i pravnih interesa ne bude na štetu prava i pravnih interesa drugih lica, niti u suprotnosti sa zakonom utvrđenim javnim interesima (član 6.); da će se organ koji vodi postupak starati da neznanje i neukost stranke i drugih učesnika u postupku ne budu na štetu prava koja im po zakonu pripadaju (član 15.); da n a osnovu odlučnih činjenica utvrđenih u postupku, organ nadležan za rešavanje donosi rešenje o upravnoj stvari koja je predmet postupka ( član 192. stav 1.).

Glava XVI navedenog zakona sadržala je odredbe kojima se uređuju naročiti slučajevi poništavanja, ukidanja i menjanja rešenja (čl. 251. do 260.). Članom 257. tačka 3) bilo je propisano da se oglašava ništavim pored ostalih, rešenje čije izvršenje nije moguće.

5. Podnosilac ustavne žalbe smatra da bi rešenje kojim je Ansamblu narodnih igara i pesama „K.“ utvrđeno pravo na pretvaranje zajedničkih prostorija u stan bilo nesprovodivo i suprotno Ustavu, Zakonu o osnovama svojinskopravnih odnosa i Zakona o održa vanju stambenih zgrada, a da je nadležni organ to rešenje ostavio na snazi, bez navođenja razloga za ocenu da je sprovodivo po pozitivnim zakonskim propisima. Po mišljenju podnosioca, Upravni sud je pogrešno zaključio da postojanje negativnih upravnih akata sprečava stranku da izjavi ista ili druga zakonom predviđena pravna sredstva i, s tim u vezi, ističe da zahtev koji je podneo , u suštini , nije ni razmatran.

Ocenjujući ove navode ustavne žalbe sa stanovišta prava na pravično suđenje zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava, Sud je imao u vidu da se ustavna garancija navedenog prava, pored ostalog, sastoji u tome da odluka suda o nečijem pravu ili obavezi mora biti doneta u postupku koji je sproveden u skladu sa važećim procesnim zakonom, primenom relevantnog materijalnog prava i obrazložena na ustavnopravno prihvatljiv način, jer bi se u protivnom moglo smatrati da je proizvod proizvoljnog i pravno neutemeljenog stanovišta postupajućeg suda.

Ustavni sud najpre konstatuje da je osporeno rešenje prvostepenog organa doneto na osnovu odredbe člana 192. stav 1. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, kojom je bilo određeno da nadležni organ na osnovu odlučnih činjenica utvrđenih u postupku donosi rešenje o upravnoj stvari koja je predmet postupka. Ovaj sud, međutim, ističe da u predmetnom postupku nije odlučivano o pravu ili obavezi podnosioca ustavne žalbe , već o njegovom zahtevu da se utvrdi da je prestalo da važi rešenje od 29. oktobra 1993. godine. S obzirom na to da je navedeno rešenje steklo pravnosnažnost i da se, kao takvo, može staviti van snage samo u postupku po vanrednom pravnom sredstvu podnetom u skladu sa zakonom, Ustavni sud nalazi da je prvostepeni organ bio dužan da, nakon izjašnjenja podnosioca ustavne žalbe, utvrdi da li se podneti zahtev može smatr ati vanrednim pravnim sredstvom, te, primenom odgovarajućih odredaba Zakona o opštem upravnom postupku , donese odluku o podnetom zahtevu. Iz sadržine osporenog rešenja prvostepenog organa se, međutim, ne može utvrditi primenom koje odredbe procesnog zakona je taj organ ispitivao da li postoje uslovi za stavljanje van snage pravnosnažnog reš enja od 29. oktobra 1993. godine. Pored toga, prvostepeni organ je svoju ocenu da nema mesta da se zahtev ispituje na osnovu odredaba koje regulišu vanredna pravna sredstva propisana Zakonom o opštem upravnom postupku, zasnovao na činjenici da je Stambena zgrada u ulici B. broj 11 u Beogradu „već vodila dva postupka po vanrednim pravnim lekovima“. Ovaj sud, s tim u vezi, ukazuje da pravnosnažnost ne mogu steći negativni upravni akti, budući da oni ne dovode do promene pravne situacije, te ne postoji smetnja da nadležni organ u istoj pravnoj stvari povede novi postupak i donese drugačiju odluku, ako posebni zakon nije u tom pogledu postavio izričitu zabranu.

Ustavni sud je dalje konstatovao da je prvostepeni organ osporenim rešenjem odbio zahtev podnosioca ustavne žalbe kojim je traženo da se utvrdi da je rešenje od 29. oktobra 1993. godine prestalo da važi, pozivajući se na to da rok određen Zakonom o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove“ nije bio prekluzivan, jer to nije bilo propisano nijednom odredbom zakona . Drugostepeni organ i Upravni sud su ocenili da se odredbe Zakona o izgradnji objekata o rokovima nisu odnosile na rešenje kojim je licu utvrđeno pravo na pretvaranje zajedničkih prostorija u stan, već samo na rešenje kojim je dozvoljena izgradnja objekata (građevinska dozvola). Ustavni sud je, s tim u vezi, konstatovao da je odredbama člana član 27. stav 3. Zakona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove i člana 28. stav 2. Zakona o izgradnji objekata bilo propisano da rok za završetak radova na pretvaranju zajedničkih prostorija u stan ne može biti duži od šest meseci od dana pravosnažnosti rešenja kojim je odobreno pretvaranje , s tim što je Zakon o izgradnji objekata, kao lex specialis, pr edviđao da rešenje kojim je odobreno pretvaranje prestaje da važi ako se radovi ne završe u propisanom roku (član 28. stav 3.). Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio proizvoljni m stanovište na kome se zasnivaju osporeni akti drugostepenog organa i Upravnog suda – da se rok za završetak radova mogao produžiti i da su se odredbe Zakona o izgradnji objekata o roku za završetak radova, odnosile samo na rešenje kojim je dozvoljena izgradnja objekta (građevinska dozvola), a ne na rešenje kojim je licu utvrđeno pravo na pretvaranj e zajedničkih prostorija u stan.

Podnosilac ustavne žalbe, takođe, smatra da mu je pravo na obrazloženu odluku povređeno time što ni drugostepeni organ, niti Upravni sud nisu ocenili navode kojima je isticao sledeće: da je Ansambl „K.“ svoje pravo pretvaranja zaje dničkih prostorija u stan preneo na svog zaposlenog, koji je to pravo kao investitor realizovalo dobijanjem odobrenja za izgradnju; da investitor nije ni otpočeo radove; da važeći Zakon o planiranju i izgradnji objekata ne prepoznaje nijedan od instituta koji su bili predviđeni Zakonom o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove, te bi rešenje kojim je ansamblu „K.“ utvrđeno pravo na pretvaranje bilo nesprovodivo i suprotno Ustavu, Zakonu o osnovama svojinskopravnih odnosa i Zakona o održavanju stambenih zgrada.

Ispitujući da li je ocena ovih navoda podnosioca mogla uticati na odluku o predmetnom zahtevu, Ustavni sud je imao u vidu da je rešenjem od 29. oktobra 1993. godine utvrđeno pravo investitoru, Ansamblu narodnih igara i pesama „K .“, sa sedištem u Beogradu, da pretvori zajedničke prostorije u stan u tavanskom prostoru u ulici B. broj 11 u Beogradu, da je rešenjem Odeljenja za komunalne i građevinske poslove opštine Stari grad u Beogradu broj 351-452/94 od 13. septembra 1996. godine J.Ć. kao investitor izdato odobrenje za izvođenje radova na rekonstrukciji predmetnog tavanskog prostora , a da je rešenj em Odeljenja za građevinske poslove opštinske uprave gradske opštine Stari grad broj 351-478/09 od 14. maja 2010. godine utvrđeno da je to odobrenje prestalo da važi .

Ustavni sud je konstatovao da je u vreme važenja Zakona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove , skupština opštine odlučivala o pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove i da se pravo na pretvaranje ostvarivalo putem konkursa, pod uslovima koje je propisivala skupština opštine. Međutim, stupanjem na snagu Zakona o održavanju stambenih zgrada, s kupština zgrade je dobila ovlašćenje da odlučuje o pretvaranju zajedničkih prostorija u stan, odnosno poslovni prostor, ako su za to bili ispunjeni uslovi po propisima o planiranju i uređenju prostora i izgradnji objekata, a međusobni odnosi i nvestitora radova i stambene zgrade uređivani su ugovorom. P otreba da se izvrši pretvaranje zajedničkih prostorija u stanove na osnovu prvostepenih rešenja nadležnih organa lokalne samouprave o utvrđivanju tog prava, nalagala je da se postupci u kojima je takvo prvostepeno rešenje doneto okončaju po odredbama Z akona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju z ajedničkih prostorija u stanove, što je i bilo predviđeno članom 2. Zakona o prestanku važenja tog zakona. Ovaj sud, takođe, ukazuje da je propisima o izgradnji objekata, počev od 1995. godine, ustanovljena obaveza investitora da uz zahtev za izdavanje građevinske dozvole podnese dokaz o pravu svojine, odnosno pravu korišćenja objekta, pri čemu je u slučaju izdavanja rešenja kojim se odobrava pretvaranje zajedničkih prostorija u stan ili poslovni prostor , kao taj dokaz služio ugovor zaključen sa stambenom zgradom. Ustavni sud naglašava da počev od 4. jula 1996. godine vlasnici posebnih delova zgrade imaju pravo zajedničke nedeljive svojine na zajedničkim delovima zgrade i uređajima u zgradi, a da je Zakon o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, kao lex specialis, izričito isključio primenu odredaba zakona i drugih propisa koje su u suprotnosti sa tim zakonom, koje se odnose na izdavanje odobrenja za izgradnju i upotrebne dozvole.

Polazeći od navedenih odredaba zakona, Ustavni sud nalazi da je prvostepeni organ bio dužan da razmotri promene koje su pratile pravni institut pretvaranja zajedničkih prostorija u stanove, nakon donošenja rešenja od 29. oktobra 1993. godine i da oceni navode podnosioca kojima je ukazivao da to rešenje ne proizvodi pravno dejstvo. Po shvatanju Suda, rezultat ispitivanja prvostepenog organa morao je dati odgovore na pitanja da li rešenje od 29. oktobra 1993. godine predstavlja dokaz o pravu svojine u smislu člana 135. stav 1. tačka 3) Zakona o planiranju i izgradnji , odnosno da li se na osnovu tog rešenja može izdati odobrenje za iz vođenje radova u smislu člana 145. stav 1. navedenog zakona. Ovaj sud, takođe, nalazi da je dosledna primena načela o zaštiti prava stranaka i pružanja pomoći stranci, utvrđena navedenim odredbama čl. 6. i 15. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, nalagala da se u upravnom postupku koji je okončan osporenim aktom utvrdi stvarna sadržina predmetnog zahteva podnosioca ustavne žalb e, s obzirom na njegove navode da bi rešenje od 29. oktobra 1993. godine bilo „nesprovodivo i suprotno Ustavu, Zakonu o osnovama svojinskopravnih odnosa i Zakona o održavanju stambenih zgrada“ . Navedeni propusti u primeni merodavnog materijalnog i procesnog prava nisu otklonjeni ni u upravnom sporu koji je okončan osporenim aktom, što je imalo za posledicu da osporena presuda nije obrazložena na način koji bi otklonio sumnju u arbitrernost postupanja i odlučivanja.

Ustavni sud je stoga ocenio da je podnosiocu ustavne žalbe osporenim aktima povređeno pravo na obrazloženu sudsku odluku, k oje je sastavni deo prava na pravično suđenje, zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava i , saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), usvojio ustavnu žalbu u ovom delu , odlučujući kao u tački 1. izreke, prvi deo.

6. Imajući u vidu prirodu učinjene povrede prava, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, ocenio da se štetne posledice utvrđene povrede prava u konkretnom slučaju mogu otkloniti jedino poništavanjem osporene presude Upravnog suda U. 813/14 od 20. oktobra 2016. godine i određivanjem da se u ponovnom postupku donese nova odluka o tužbi podnosioca ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Ministarstva finansija – Sektor za imovinsko-pravne poslove broj 360-02-00122/97-07 od 5. decembra 2013. godine, pa je odlučio kao u tački 2. izreke.

U vezi sa zahtevom podnosioca ustavne žalbe da se odluka Ustavnog suda „objavi“, Sud ocenjuje da poništavanje osporene presude Upravnog suda i određivanje da se u ponovnom postupku donese nova odluka o njegovoj tužbi predstavlja adekvatan i dovoljan način pravičnog zadovoljenja podnosioca zbog utvrđene povrede prava na pravično suđenje.

7. Ustavni sud je ocenio preuranjenim zahtev ustavne žalbe da se utvrdi povreda prava na imovinu, garantovanog članom 58. Ustava, imajući u vidu da će, nakon poništavanja presude Upravnog suda U. 813/14 od 20. oktobra 2016. godine, biti ponovo ispitana zakonitost rešenja kojim je okončan predmetni upravni postupak.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, ustavnu žalbu u ovom delu odbacio, zbog nepostojanja pretpostavki utvrđenih Ustavom za vođenje postupka, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

8. Na osnovu svega izloženog i odredaba 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 4 6. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 8 9. Poslovnika o radu Ustavnog suda ( „Službeni glasnik RS “, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.