Povreda prava na pravično suđenje: sud je vezan pravnosnažnim upravnim aktom o novčanoj naknadi

Kratak pregled

Ustavni sud je usvojio žalbu i poništio presudu Apelacionog suda, utvrdivši povredu prava na pravično suđenje. Parnični sud je bio dužan da poštuje pravnosnažni upravni akt kojim je podnosiocu priznato pravo i nije mogao da ga stavi van snage.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik Veća, i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Boška Čevizovića iz Vrbasa, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održano j 13. novembra 2013. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Boška Čevizovića i utvrđuje da je presudom Apelacionog suda u Novom Sadu Gž1. 5564/10 od 18. januara 2011. godine povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na pravično suđenje, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje .

2. Poništava se presuda iz tačke 1. izreke i određuje da Apelacioni sud u Novom Sadu da ponovo odluči o žalbi tužene izjavljenoj protiv presude Osnovnog suda u Novom Sadu P1. 469/10 od 27. maja 2010. godine.

O b r a z l o ž e nj e

1. Boško Čevizović iz Vrbasa, preko punomoćnika Vere Stojanović, advokata iz Vrbasa, podneo je Ustavnom sudu 1. marta 2011. godine ustavnu žalbu protiv presude Apelacionog suda u Novom Sadu Gž1. 5564/10 od 18. januara 2011. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije i prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo iz člana 36. Ustava .

U ustavnoj žalbi je navedeno da je podnosiocu ustavne žalbe rešenjem Republičkog zavoda za tržište rada – Filijala za zapošljavanje Novi Sad broj 104-01729-01/01 od 31. maja 2001. godine priznato pravo na novčanu naknadu za vreme nezaposlenosti do zaposlenja ili do ostvarivanja prava na starosnu penziju, i to od 26. maja 2001. godine u visini od 100% od prosečne mesečne neto zarade po zaposlenom u privredi Republike Srbije, ali da mu je Republički zavod za tržište rada – Filijala za zapošljavanje Novi Sad tu naknadu isplaćivao u manjem iznosu, zbog čega je pokrenuo parnični postupak pred Opštinskim sudom u Novom Sadu . Dalje je navedeno da je Osnovni sud u Novom Sadu usvojio tužbeni zahtev podnosioca, dok je Apelacioni sud u Novom Sadu osporenom presudom preinačio prvostepenu presudu tako što je odbio njegov tužbeni zahtev, pozivajući se na odredbe člana 14 . Zakona o izmenama i dopunama Zakona o zapošljavanju i ostvarivanju prava nezaposlenih lica. Podnosilac je naveo da mu je Nacionalna služba za zapošljavanje (pravni sledbenik Republičkog zavoda za tržište rada) sve vreme vršila isplatu shodno izmenjenom zakonu, a da pri tome nikada nije donela drugo rešenje o njegovom već priznatom pravu po gore navedenom rešenju, niti je isto izmenila, poništila, niti pak ukinula po službenoj dužnosti.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu i utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnosudskoj stvari :

Rešenjem Republičkog zavoda za tržište rada – Filijala za zapošljavanje Novi Sad broj 104-01729-01/01 od 31. maja 2001. godine podnosiocu ustavne žalbe priznato je pravo na novčanu naknadu u trajanju do zaposlenja ili do ispunjavanja uslova za ostvarivanje prava na starosnu penziju, počev od 26. maja 2001. godine u iznosu od 161,50 dinara dnevno, što je 100% prosečne mesečne neto zarade po zaposlenom ostvarene u privredi Republike. Podnosiocu ustavne žalbe je priznato i pravo na penzijsko i invalidsko osiguranje za vreme isplate novčane naknade, a na osnovicu za uplatu doprinosa koju čini dnevni iznos novčane naknade. Podnosilac ustavne žalbe je navedeno rešenje primi o u junu mesecu 2001. godine. Protiv tog rešenja nije izjavljena žalba, tako da je rešenje svakako postalo pravnosnažno pre 1. septembra 2001. godine .

Podnosilac ustavne žalbe je 7. aprila 2009. godine podneo tužbu Opštinskom sudu u Novom Sadu protiv pravnog sledbenika ranijeg Republičkog zavoda za tržište rada, radi isplate razlike novčane naknade koja mu je priznata po pravnosnažnom upravnom aktu, s obzirom na to da mu je ova naknada u prethodnom periodu isplaćivana u umanjenom iznosu, iako samo rešenje nikada nije izmenjeno.

Osnovni sud u Novom Sadu je presudom P1. 469/10 od 27. maja 2010. godine obavezao Nacionalnu službu za zapošljavanje-Filijala u Novom Sadu, da tužiocu, ovde podnosiocu ustavne žalbe, isplati po osnovu razlike novčane naknade između isplaćenog iznosa do pripadajućeg označeni novčani iznos, sa zakonskom zateznom kamatom. Takođe je obavezana tužena da na ime tužioca uplati Republičkom fondu PIO – Filijala u Novom Sadu na ime doprinosa za socijalno osiguranje označeni novčani iznos, i to - za period od 8. aprila 2006. godine do 9. decembra 2008. godine.

Odlučujući o žalbi tužene, Apelacioni sud u Novom Sadu je osporenom presudom Gž1. 5564/10 od 18. januara 2011. godine preinačio prvostepenu presudu, tako što je odbio kao neosnovan tužbeni zahtev. U obrazloženju navedene drugostepene presude je ukazano da je pravni zaključak prvostepenog suda neprihvatljiv i da se u konkretnom slučaju ima primeniti član 14. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o zapošljavanju i ostvarivanju prava nezaposlenih lica, kojim je propisano da nezaposlena lica koja su prava na novčanu naknadu i druga prava na osnovu nezaposlenosti ostvarila u skladu sa propisima koji su bili na snazi do dana stupanja na snagu ovog zakona, nastavljaju da koriste ta prava prema tim propisima, ako je to za njih povoljnije, kao i da će se postupak po zahtevu za ostvarivanje prava nezaposlenih lica koji nije pravnosnažno okončan do dana stupanja na snagu ovog zakona, okonča ti po odredbama ovog zakona.

4. Odredbama Ustava, na čije se povrede poziva podnosilac ustavne žalbe, jemči se svakom pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); pravo na jednaku zaštitu prava pred sudovima i pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (član 36.)

Za odlučivanje o ustavnoj žalbi od značaja su odredbe Zakona o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97, 31/01 i 30/10 ), Zakona o zapošljavanju i ostvarivanju prava nezaposlenih lica ("Službeni glasnik RS", br. 22/92, 73/92, 82/92, 56/93, 67/93, 34/94, 52/96 i 46/98), Zakona o izmenama i dopunama Zakona o zapošljavanju i ostvarivanju prava nezaposlenih lica ("Službeni glasnik RS", broj 29/01) (u daljem tekstu: Zakon o izmenama i dopunama Zakona ), Zakona o upravnim sporovima („Službeni list SRJ“, broj 46/96) i Zakona o parničnom postupku ("Službeni glasnik RS", broj 125/04 i 111/09 ) (u daljem tekstu: ZPP).

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku je propisano: da organi koji postupaju u upravnim stvarima rešavaju na osnovu zakona i drugih propisa, kao i da u upravnim stvarima u kojima je organ zakonom ovlašćen da rešava po slobodnoj oceni rešenje se mora doneti u granicama ovlašćenja i u skladu sa ciljem u kome je ovlašćenje dato (član 5.); da protiv rešenja donesenog u prvom stepenu stranka ima pravo na žalbu, kao i da protiv rešenja donesenog u drugom stepenu žalba nije dopuštena (član 12. st. 1. i 3.); da se rešenje protiv koga se ne može izjaviti žalba niti pokrenuti upravni spor (pravnosnažno rešenje), a kojim je stranka stekla određena prava, odnosno kojim su stranci određene neke obaveze može poništiti, ukinuti ili izmeniti samo u slučajevima koji su predviđeni zakonom (član 13.) .

Odredbama Zakona o zapošljavanju i ostvarivanju prava nezaposlenih lica bilo je propisano: da se nezaposlenim licem, u smislu ovog zakona, smatra lice koje nije u radnom odnosu, niti je na drugi način ostvarilo pravo na rad, a uvedeno je u propisanu evidenciju Zavoda (član 3. stav 1.); da se za slučaj nezaposlenosti obavezno osiguravaju lica koja su u radnom odnosu i lica koja na drugi način ostvaruju pravo na rad, a obavezno su osigurana po propisima o penzijskom i invalidskom osiguranju (član 6. stav 1.); da novčana naknada pripada nezaposlenom licu kome je radni odnos, odnosno osnov za obavezno osiguranje za slučaj nezaposlenosti, pored ostalog, prestao zbog prestanka potrebe za radom zaposlenog (član 12. stav 1. tačka 1)); da pravo na novčanu naknadu ima nezaposleno lice koje je bilo obavezno osigurano za slučaj nezaposlenosti po odredbama ovog zakona (u daljem tekstu: osiguranje) najmanje devet meseci neprekidno ili 12 meseci sa prekidima u poslednjih 18 meseci (član 13.); da se visina novčane naknade utvrđuje u iznosu od 70% neto zarade nezaposlenog lica ostvarene u skladu sa zakonom, odnosno kolektivnim ugovorom, u mesecu koji je prethodi mesecu u kome mu je prestalo osiguranje, uvećane za 2% za svaku godinu staža osiguranja, kao i da novčana naknada utvrđena u smislu stava 1. ovog člana ne može da bude niža od 50% od prosečne mesečne neto zarade po zaposlenom ostvarene u privredi Republike prema poslednjem objavljenom podatku republičkog organa uprave nadležnog za poslove statistike, niti viša od te prosečne mesečne neto zarade (član 20.).

Odredbama Zakona o izmenama i dopunama Zakona bilo je propisano: da se član 20. Zakona o zapošljavanju i ostvarivanju prava nezaposlenih lica menja i glasi: „Visina novčane naknade utvrđuje se u iznosu od 60% prosečne zarade nezaposlenog lica, ostvarene u skladu sa zakonom, odnosno kolektivnim ugovorom u poslednja tri meseca koji prethode mesecu u kome mu prestaje radni odnos, uvećane za 2% za svaku godinu staža osiguranja, kao i da novčana naknada utvrđena u smislu stava 1. ovog člana ne može da bude niža od 40% niti viša od 80% prosečne mesečne zarade po zaposlenom ostvarene u privredi Republike prema poslednjem objavljenom podatku republičkog organa nadležnog za poslove statistike“ (član 2.); „Nezaposlena lica koja su prava na novčanu naknadu i druga prava na osnovu nezaposlenosti ostvarila u skladu sa propisima koji su bili na snazi do dana stupanja na snagu ovog zakona, nastavljaju da koriste ta prava prema tim propisima, ako je to za njih povoljnije, kao i da će se postupak po zahtevu za ostvarivanje prava nezaposlenih lica koji nije pravnosnažno okončan do dana stupanja na snagu ovog zakona, okonča ti po odredbama ovog zakona “ (član 14.); „Odredba člana 20. stav 2. Zakona primenjuje se za obračun i isplatu novčane naknade počev od 1. septembra 2001. godine“ (član 17.); „Ovaj zakon stupa na snagu 1. juna 2001. godine, osim odredaba čl. 7, 8, 9, 10. i 15. ovog zakona koje stupaju na snagu osmog dana od dana objavljivanja u ‚Službenom glasniku Republike Srbije’” (član 18.).

Odredbama Zakona o upravnim sporovima bilo je propisano: da u upravnim sporovima sudovi odlučuju o zakonitosti akata kojima državni organi i preduzeća ili druge organizacije koje vrše javna ovlašćenja rešavaju o pravima ili obavezama fizičkih lica, pravnih lica ili drugih stranaka u pojedinačnim upravnim stvarima (član 1.); da se tužba podnosi u roku od 30 dana od dana dostavljanja upravnog akta stranci koja je podnosi, kao i da rok iz stava 1. ovog člana važi i za organ ovlašćen za podnošenje tužbe ako mu je upravni akt dostavljen, te da ako mu akt nije dostavljen, može podneti tužbu u roku od 60 dana od dana dostavljanja upravnog akta stranci u čiju je korist akt donesen (član 22.).

Odredbom člana 12. stav 1. ZPP je bilo propisano da kad odluka suda zavisi od prethodnog rešenja pitanja da li postoji neko pravo ili pravni odnos, a o tom pitanju još nije doneo odluku sud ili drugi nadležni organ (prethodno pitanje), sud može sam rešiti to pitanje ako posebnim propisima nije drugačije određeno.

5. Ocenjujući razloge i navode iznete u ustavnoj žalbi sa stanovišta navedenih odredaba Ustava i zakona, Ustav ni sud je utvrdio da je osporenom drugostepenom presudom povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava.

Iz utvrđenog činjeničnog stanja proizlazi da je podnosilac ustavne žalbe danom prestanka radnog odnosa stekao prava utvrđena Zakonom o zapošljavanju i ostvarivanju prava nezaposlenih lica, koja su mu priznata rešenjem Republičkog zavoda za tržište rada – Filijala za zapošljavanje Novi Sad broj 104-01729-01/01 od 31. maja 2001. godine, da bi tek nakon donošenja predmetnog rešenja, 1. juna 2001. godine stupio na snagu Zakon o izmenama i dopunama Zakona . U takvoj pravnoj situaciji, Apelacioni sud u Novom Sadu je zauzeo stav da podnosiocu ustavne žalbe ne pripada iznos novčane naknade utvrđen pravnosnažnim upravnim aktom, nalazeći da se u konkretnom slučaju ima primeniti odredba člana 14. stav 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona kojom je propisano da će se postupak po zahtevu za ostvarivanje prava nezaposlenih lica koji nije pravnosnažno okončan do dana stupanja na snagu tog zakona, okončati po odredbama tog zakona . Međutim, odredbom člana 17. istog z akona je primena izmenjene odredbe člana 20. stav 2. osnovnog Zakona, koja se primenjuje za obračun i isplatu novčane naknade , odlož ena do 1. septembra 2001. godine. Ustavni sud ukazuje da je predmetno rešenje Republičkog zavoda za tržište rada postalo pravnosnažno pre 1. septembra 2001. godine, dakle pre početka primene novelirane odredbe člana 20. stav 2. Zakona o zapošljavanju i ostvarivanju prava nezaposlenih lica.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud nalazi da drugostepeni sud u parnici koja je vođena radi isplate razlike novčane naknade između iznosa utvrđenog pravnosnažnim upravnim rešenjem i isplaćivanog iznosa, nije mogao odbiti tužbeni zahtev podnosioca ustavne žalbe . Naime, drugostepeni sud je ovakvim tumačenjem odredaba Zakona o izmenama i dopunama Zakona na štetu podnosioca ustavne žalbe , de facto stavio van snage pravnosnažni upravni akt. To dalje otvara pitanje dejstva upravnog akta u parnici, kao i granice pravnosnažnosti akata donetih u upravnom postupku. U konkretnom slučaju se radilo o parnici u kojoj je meritorna odluka zavisila od upravnopravnog pitanja rešenog pravnosnažnim aktom upravnog organa, s obzirom na to da visina tužbenog zahteva među parničnim strankama nije bila sporna. Iz odredbe člana 12. stav 1. ZPP , kojom je bilo propisano da kad odluka suda zavisi od prethodnog rešenja pitanja da li postoji neko pravo ili pravni odnos, a o tom pitanju još nije doneo odluku sud ili drugi nadležni organ (prethodno pitanje), sud može sam rešiti to pitanje ako posebnim propisima nije drugačije određeno , a contrario se nameće zaključak da je sud vezan rešenjem upravnog organa . Dakle, sud je u parnici ovlašćen da sam reši prethodno pitanje o kome ne postoji pravnosnažna odluka suda ili drugog nadležnog organa. Drugim rečima, sud takvo ovlašćenje nema ako odluka drugog (u ovom slučaju upravnog) organa o pitanju od prejudicijalnog značaja već postoji. Ovakva regulativa se zasniva na principu podele nadležnosti između sudstva i uprave u primeni zakona. Posledica takve podele nadležnosti je dužnost sudova da poštuju pravnosnažne akte uprave, zbog potrebe održavanja jedinstva pravnog sistema, reda i sigurnosti u pravnim odnosima. Nezavisnost sudstva od uprave ne može ići dotle da parnični sud ignoriše odgovor koji o pitanju postojanja jednog pravnog odnosa daje upravni organ. Činjenica da organ uprave koji je doneo rešenje koje je postalo pravnosnažno i koje nije izmenjeno, ne postupa u skladu sa njegovom sadržinom, ne oslobađa sud obaveze da poštuje takav pravni akt, jer o zakonitosti konačnih upravnih akata mogu odlučivati samo redovni sudovi u upravnom sporu.

Ovakvo stanovište je zauzeto i u Odluci Ustavnog suda Už-541/08 od 4. novembra 2010. godine.

Ustavna žalba ne sadrži nijedan navod, niti dokaz da je Apelacioni sud u Novom Sadu u istoj činjeničnoj i pravnoj situaciji donosio različite odluke od odluke koja se osporava ustavnom žalbom, a što je osnovni preduslov isticanja povrede prava na jednaku zaštitu prava iz člana 36. stav 1. Ustava.

S obzirom na to da će žalba tužene biti predmet ponovnog razmatranja u žalbenom postupku pred Apelacionim sudom u Novom Sadu, Ustavni sud smatra da je odlučivanje o ustavnoj žalbi u delu kojim se ističe povreda prava na pravno sredstvo iz stava 2. člana 36. Ustava, za sada preuranjeno.

6. Na osnovu izloženog i odredbe člana 89. st. 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07 , 99/11 i 18/13- US), Ustavni sud je ustavnu žalbu usvojio, te utvrdio da je osporenom presudom Apelacionog suda u Novom Sadu Gž1. 5564/10 od 18. januara 2011. godine povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, dok je u preostalom delu ustavnu žalbu odbacio i odlučio kao u tački 1. izreke.

Ustavni sud je ocenio da se štetne posledice utvrđene povrede prava mogu ukloniti poništajem osporene drugostepene presude i određivanjem da se donese nova odluka o žalbi koju je tužena izjavi la protiv presude Osnovnog suda u Novom Sadu P1. 469/10 od 27. maja 2010. godine, pa je, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona , odlučeno kao u tački 2. izreke.

7. Ustavni sud je, na osnovu svega iznetog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", br. 24/08, 27/08 i 76/11), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

dr Dragiša B. Slijepčević

Povreda prava na pravično suđenje: sud je vezan pravnosnažnim upravnim aktom o novčanoj naknadi

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti