Odbijanje ustavne žalbe zbog uskraćivanja pristupa informacijama označenim kao državna tajna

Kratak pregled

Ustavni sud odbio je ustavnu žalbu podnosioca, osuđenog za ubistvo predsednika Vlade, kojom je tražio pristup poverljivim dokumentima Komisije za ispitivanje sistema obezbeđenja. Sud je utvrdio da podnosilac nije pokazao da mu je pristup neophodan za ostvarivanje slobode izražavanja.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-989/2017
19.11.2020.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Tijana Šurlan, Tatjana Đurkić, dr Milan Škulić, Lidija Đukić, dr Nataša Plavšić i Gordana Ajnšpiler Popović , članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Z . J , trenutno na izdržavanju kazne zatvora u Kazneno-popravnom zavodu „Zabela“ u Požarevcu, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 19. novembra 2020. godine, doneo je

O D L U K U

Odbija se kao neosnovana ustavna žalba Z. J . izjavljena protiv rešenja Generalnog sekretarijata Vlade 61 broj 07-12171/2014-6 od 29. januara 2016. godine, presude Upravnog suda U. 3047/16 od 14. aprila 2016. godine i presude Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 292/2016 od 9. decembra 2016. godine, zbog povrede slobode izražavanja zajemčen e odredbom člana 46. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

O b r a z l o ž e nj e

1. Z . J , trenutno na izdržavanju kazne zatvora u Kazneno-popravnom zavodu „Zabela“ u Požarevcu, podneo je Ustavnom sudu , preko punomoćnika G. N, advokata iz Beograda, 6. februara 2017. godine, ustavnu žalbu protiv rešenja Generalnog sekretarijata Vlade 61 broj 07-12171/2014-6 od 29. januara 2016. godine, presude Upravnog suda U. 3047/16 od 14. aprila 2016. godine i presude Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 292/2016 od 9. decembra 2016. godine, zbog povrede prava na sudsku zaštitu, prava na pravično suđenje, prava na pravno sredstvo i slobode izražavanja, zajemčenih odredbama člana 22, člana 32. stav 1, člana 36. stav 2. i člana 46. Ustava Republike Srbije. Pozvao i sa na povrede prethodno navedenih prava i slobode garantovanih čl. 6, 10. i 13. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

U ustavnoj žalbi je navedeno da je osporenim rešenjem Generalnog sekretarijata Vlade od 29. januara 2016. godine odbijen zahtev podnosioca ustavne žalbe za pristup informacijama od javnog značaja, podnet 10. decembra 2014. godine, u delu koji se odnosi na dostavljanje priloga uz Izveštaj o uređivanju , organizovanju i funkcionisanju sistema obezbeđenja predsednika Vlade dr Z. Đ, usvojenog u avgustu 2003. godine (78 izveštaja i dokumenata državnih organa) , spisak svih osoba koje su pozvane na razgovor, sa zapisnicima sa tih razgovora (Komisija je obavila razgovor sa 32 lica) i kopije audio zapisa 40 sednica koje je Komisija održala od 2. juna do 30. avgusta 2003. godine.

Obrazlažući povredu prava na sudsku zaštitu iz člana 22. Ustava i prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, podnosilac ustavne žalbe je naveo: da je Vlada u ovom slučaju legitiman pretežniji interes nad interesom za pristup informacijama konkretizovala, pre svega, u zaštiti života, fizičkog integriteta i podataka o ličnosti lica koja su učestvovala u radu Komisije; da je u tužbi u upravnom sporu detaljno obrazložen stav podnosioca da navedeni razlozi ne mogu predstavljati legitiman pretežniji interes; da Vlada nije navela nijedan razlog za uskraćivanje pristupa informacijama u delu koji se odnosi na traženu dokumentaciju koju je Komisija prikupila; da nadležni sudovi, bez uvida u konkretne poverljive dokumente, ne mogu da ispune kriterijume koje je postavio Ustavni sud u Odluci Už-1823/2010 od 23. maja 2013. godine vezano za utvrđivanje legitimnog interesa koji omogućava da se uskrati pravo javnosti da zna i odmeravanje značaja tog interesa u odnosu na navedeno pravo; da podnosiocu u upravnom sporu nije bilo omogućeno pravo na pravičnu i javnu raspravu, niti je odlučeno u sporu pune jurisdikcije.

U pogledu istaknute povrede slobode mišljenja i izražavanja iz člana 46. Ustava, navedeno je: da su traženi podaci od velikog značaja za naše društvo kao celinu i da bi njihovo otkrivanje pokazalo na koji način se vrše javni poslovi, te da sigurno ispunjavaju test javnog interesa; da bi sud, ukoliko postoje interesi koje treba zaštiti, morao da postigne pravičan balans između dva interesa, i to tako da podnosiocu omogući da pristupi informacijama, a da istovremeno zaštiti legitimni interes čuvanja određenog poverljivog podatka; da su podaci , kojima bi mogli da se ugroze interesi navedeni u članu 46. stav 2. Ustava, mogli biti obrisani, zatamnjeni ili na drugi način anonimizovni; da član 12. Zakona predviđa mogućnost izdvajanja informacija i omogućavanja uvida tražiocu u deo dokumenta koji sadrži samo izdvojenu informaciju, uz obaveštenje da ostala sadržina dokumenta nije dostupna.

Konačno, podnosilac smatra da se tužba i zahtev za preispitivanje sudske odluke, u konkretnom slučaju, ne mogu smatrati efikasnim pravnim sredstvima, zbog čega je došlo do povrede i prava na pravno sredstvo iz člana 36. stav 2. Ustava.

Predloženo je da Ustavni sud utvrdi da su podnosiocu ustavne žalbe osporenim aktima i radnjama donosilaca osporenih akata u bliže navedenim postupcima, povređena označena prava i sloboda zajemčeni Ustavom i garantovani Evropskom konvencijo m, te da poništi osporene akte.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, iz spisa predmeta Generalnog sekretarijata Vlade broj 07-1217/2014-6 i Upravnog suda U. 735/15, kao i celokupne priložene dokumentacije, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnosudskoj stvari:

3.1. Podnosilac ustavne žalbe je 10. decembra 2014. godine Generalnom sekretarijatu Vlade podneo zahtev za pristup informacijama od javnog značaja, na osnovu člana 15. stav 1. Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja. U zahtevu, popunjenom na formularu , označeno je da podnosilac pravo na pristup informacijama želi da ostvari dostavljanjem putem pošte kopije dokumen ta koji sadrži traženu informaciju. U delu zahteva u kome je potrebno navesti što preciznije opis informacije koja se traži, podnosilac je naveo da se zahtev odnosi na sledeće informacije: Izveštaj o uređivanju, organizovanju i funkcionisanju sistema obezbeđenja predsednika Vlade dr Z. Đ, usvojen u avgustu 2003. godine, sa svim prilozima koje je Komisija koristila u radu (78 izveštaja i dokumenata državnih organa), spisak svih osoba koje su pozvane na razgovor , sa zapisnicima sa tih razgovora (Komisija je obavila razgovor sa 32 lica) i kopije audio zapisa (na CD-u) 40 sednica koje je Komisija održala u periodu od 2. juna do 30. avgusta 2003. godine.

Podnosilac se 29. decembra 2014. godine obratio nadležnom organu naknadnim zahtevom iste sadržine.

Upravni sud je presudom U. 735/15 od 18. novembra 2015. godine uvažio tužbu podnosioca zbog „ćutanja uprave“ i naložio Generalnom sekretarijatu Vlade da u roku od 30 dana od dana dostavljanja presude donese rešenje o zahtevu podnosioca.

Osporenim rešenjem Generalnog sekretarijata Vlade 61 broj 07-12171/2014-6 od 29. januara 2016. godine odbijen je zahtev podnosioca u delu koji se odnosi na priloge koje je Komisija za ispitivanje sistema obezbeđenja predsednika Vlade Republike Srbije dr Z. Đ . (u daljem tekstu: Komisija) koristila u radu (78 izveštaja i dokumenata državnih organa), spisak svih osoba koje su pozvane na razgovor, sa zapisnicima sa tih razgovora (Komisija je obavila razgovor sa 32 lica) i kopije audio zapisa (na CD-u) 40 sednica koje je Komisija održala u periodu od 2. juna do 13. avgusta 2003. godine.

U obrazloženju osporenog rešenja je navedeno da je u postupku po zahtevu za pristup informacijama od javnog značaja, po nalogu Upravnog suda iz presude od 18. novembra 2015. godine, utvrđeno sledeće činjenično stanje: da je Vlada 15. maja 2003. godine donela Odluku o obrazovanju Komisije („Službeni glasnik RS“, broj 51/03): da je tačkom 7. pomenute odluke predviđeno da podaci koje Komisija prikupi i do kojih dođe u svom radu predstavljaju državnu tajnu, ako za određene podatke Vlada drugačije ne odredi; da je, u skladu sa tačkom 9. Odluke , Komisija 13. avgusta 2003. godine dostavila Vladi radi razmatranja i usvajanja Izveštaj o uređivanju, organizovanju i funkcionisanju sistema obezbeđenja predsednika Vlade dr Z. Đ, sa predlogom odgovarajućih mera (u daljem tekstu: Izveštaj) ; da je Vlada, na sednici održanoj 21. avgusta 2003. godine, donela zaključak DT 05 broj 00-43/2003 kojim je usvojen Izveštaj od 13. avgusta 2003. godine i zaključak DT 05 broj 00-43/2003-1 kojim je Vlada odlučila da se skida oznaka „državna tajna“ sa Izveštaja Komisije, kao i da oznaka „državna tajna“ ostaje na dokumentima Komisije pod nazivom „Prilog I“ i „Prilog II“ koji su činili deo Izveštaja; da je Izveštaj bio predstavljen i izložen od strane predsednika Komisije na konferenciji za novinare i podeljen medijima; da je taj izveštaj dostupan i danas se može naći na sajtu pojedinih medija, kao na primer na internet adresi: http://sr.wikisource.org/sr/Izve%C5%AItaj Kora%C4%87eve komisije, pa se tražena informacija može okarakterisati kao opštepoznata činjenica; da je navedeni izveštaj dostavljen podnosiocu kao tužiocu u upravnom sporu preko Upravnog suda u predmetu U. 735/15.

U pogledu odbijanja zahteva u delu koji se odnosi na priloge koje je Komisija koristila u radu, spisak svih osoba koje su pozvane na razgovor, sa zapisnicima sa tih razgovora, i kopije audio zapisa sednica koje je Komisija održala, navedeno je: da je stav Vlade određen tačkom 2. zaključka DT 05 broj 00-43/2003-1 od 21. avgusta 2003. godine, kojim je Vlada opredelila da oznaka „državna tajna“ ostaje na dokumentima Komisije pod nazivom „Prilog I“ i „Prilog II“, koji su činili deo Izveštaja, čime je jasno izražen legitiman stav Vlade da ograniči pravo javnosti da zna, što je, između ostalog, propisano i članom 8. Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja ; da je Vlada svojom odlukom jasno odredila da se, u konkretnom događaju, izuzetnost i opravdanost ograničenja sastoji u obavezi zaštite Ustavom garantovanih ljudskih prava i sloboda , pre svega , 32 lica, koja su svojim izja vama, znanjem i iskustvom pružila doprinos u ra du Komisije i značajno doprinela da Izveštaj te komisije, koji je Vlada prihvatila, sadržinski bude upravo kao takav i prezentovan javnosti, u meri u kojoj je to bilo moguće i opravdano, vodeći računa da svojim odlukama ne ugrozi i ne ostavi bez zaštite bilo koje lice, najmanje samo i zbog mogućnosti nastupanja teških pravnih i drugih posledica; da legitiman pretežniji interes predstavlja pre svega zaštita života, fizičkog integriteta, podataka o ličnosti, lica koja su učestvovala u radu Komisije, što je garantovano i Ustavom, u odnosu na pravo javnosti da zna; da je na osnovu prethodno navedenog i odredbe člana 9. tačka 5) Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja , odlučeno kao u dispozitivu rešenja.

Podnosilac ustavne žalbe je u tužbi, kojom je pokrenuo upravni spor, naveo: da Vlada nije objasnila u čemu se ogleda konkretna opasnost za lica koja su učestvovala u radu Komisije, ukoliko tražena dokumentacija bude dostupna podnosiocu ustavne žalbe i javnosti; da se postavljaju pitanja da li bi se i u tom slučaju mogli zatamniti delovi izjava, da li bi se moglo uskratiti ime nekog ili nekoliko svedoka i kako je moguće da se baš nijedna izjava ne može dostaviti; da se razlog Vlade o zaštiti života, fizičkog integriteta i podataka o ličnosti učesnika u radu Komisije ne može odnositi na 78 dokumenata i izveštaja državnih organa koje je Komisija prikupila; da nije naveden nijedan razlog za uskraćivanje zahteva u tom delu; da je neophodno da Upravni sud ispita i odluči da li ima mesta dostavljanju tražene dokumentacije podnosiocu i, ako ima, u kom obimu (u celini ili delimično); da je neophodno da Upravni sud preispita opravdanost oznaka tajnosti dokumenata iz „Priloga I“ i „Priloga II“ uz Izveštaj. da Vlada pokušava da izvrši „zamenu teza“ kako bi se stekao utisak da je Izveštaj Komisije dokument od izuzetne važnosti i da sadrži izuzetno značajne podatke, da predstavlja „maltene apsolutnu istinu“, te da bi otkrivanje dokumenata, zapisnika i audio zapisa na kojima se bazira nužno dovelo do teških negativnih posledica , koje navodno nesmanjenim intenzitetom traju i 13 godina nakon stvaranja tih dokumenata; da je takva teza Vlade lišena bilo kakvog smisla, kako zbog sadržine samog dokumenta, tako i zbog proteka vremena i mnogih drugih događaja koji su se odigrali .

Osporenom presudom Upravnog suda U. 3047/16 od 14. aprila 2016. godine odbijena je tužba podnosioca podneta protiv osporenog rešenja Generalnog sekretarijata Vlade. Upravni sud je ocenio da je tuženi organ doneo odluku kao u dispozitivu pobijanog rešenja pravilnom primenom odredbe člana 9. tačka 5) Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja , na osnovu koje je procenio da bi u konkretnom slučaju odavanjem informacije koja se čuva kao državna tajna mogle nastupiti teške pravne ili druge posledice po interese zaštićene zakonom , koji pretežu nad interesom za pristup informacijama, odnosno interesom da javnost zna određene informacije. Isti sud je ukazao na to da nema zakonska ovlašćenja da preispituje opravdanost oznaka tajnosti dokumenta za koji je Vlada našla da predstavlja „državnu tajnu“. U obrazloženju presude je navedeno da je sud cenio navode tužbe, ali je našao da su isti bez uticaja na drugačiju ocenu zakonitosti pobijanog rešenja jer se njima ne dovodi u sumnju činjenično stanje utvrđeno u upravnom postupku, niti se prilažu dokazi koji bi, da su bili cenjeni, doveli do drugačije odluke u ovoj upravnoj stvari.

Osporenom presudom Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 292/2016 od 9. decembra 2016. godine odbijen je zahtev za preispitivanje sudske odluke – osporene presude Upravnog suda. Vrhovni kasacioni sud je našao da je pobijana presuda Upravnog suda doneta bez povrede pravila postupka i uz pravilnu primenu materijalnog prava, te da su njome ocenjena sva pitanja i okolnosti koje su mogle da budu od uticaja na zakonitost rešenja Generalnog sekretarijata Vlade, a obrazloženje pobijane presude sadrži jasne i određene razloge kojima se sud rukovodio pri oceni zakonitosti konačnog rešenja, koji su u svemu prihvatljivi. Isti sud je ocenio da su neosnovani navodi zahteva da je pobijana presuda doneta uz povredu člana 33. stav 3. Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS “, broj 111/09 ) i da je obavezno trebalo održati usmenu javnu raspravu, s obzirom na to da se u konkretnom slučaju ne radi o upravnom postupku sa dve ili više stranaka kada se u upravnom sporu obavezno održava usmena javna rasprava.

3.2. U Izveštaju je navedeno da je Komisija u toku rada primila 78 izveštaja i dokumenata, koji čine „Prilog I “, a koji se odnose ili su u vezi sa sistemom obezbeđenja predsednika Vlade dr Zorana Đinđića, kao i da je Komisija obavila razgovor sa 32 lica, što je sadržina „Priloga II“.

U Izveštaju je naveden određeni broj dokumenata koji čine sadržinu „Priloga I“ i koji su obeleženi rednim brojevima u samom izveštaju. Na primer, na strani 23. Izveštaja poziva se na „Prilog I: Prilog broj 47“; na strani 29. poziva se na „Prilog I: Prilozi br. 5. i 6“; na strani 30. poziva se na „Prilog I: Prilog broj 19“; na strani 31. poziva se na „Prilog I: Prilog broj 44“; na strani 33. poziva se na „Prilog I: Prilozi br. 31, 36. i 41“; na strani 35. poziva se na „Prilog I: Prilog broj 27“; na strani 36. poziva se na „Prilog I: Prilog broj 9“; na strani 43. poziva se na „Prilog I: Prilog broj 25“. Takođe, u Izveštaju su na strani 21. navedeni pravilnici o sistematizaciji radnih mesta Resora državne bezbednosti (DT 01 broj 992/96-2 od 5. aprila 1996. godine) i (DT broj 142 od 22. novembra 1999. godine) i pravilnici o unutrašnjoj organizaciji Resora državne bezbednosti (DT broj 991/96-2 od 5. aprila 1996. godine) i (DT 01 broj 143 od 22. novembra 1999. godine), koji su označeni kao „državna tajna“, ali je Komisija iznela deo njihove sadržine.

Na podnosioca ustavne žalbe se odnose delovi Izveštaja u kojima se spominju Jedinica za specijalne operacije Resora državne bezbednosti i tzv. „Z. k .“, čiji je pripadnik podnosilac bio.

3.3. Presudom Okružnog suda u Beogradu – Posebno odeljenje K.P. 5/03 od 23. maja 2007. godine, koja je preinačena presudom Vrhovnog suda Srbije Kž. I O.K. 11/07 od 17. septembra 2008. godine, a koja je postala pravnosnažna donošenjem presude Vrhovnog suda Srbije Kž. III O.K. 1/ 09 od 4. septembra 2009. godine, podnosilac ustavne žalbe je oglašen krivim zbog izvršenja krivičnog dela ubistva najvišeg predstavnika državne zajednice i država članica (predsednika Vlade dr Z. Đ .) iz člana 310. Krivičnog zakonika („Službeni glasnik RS“, br. 85/05, 88/05 i 107/05), krivičnog dela ubistva u pokušaju iz člana 47. stav 1. Krivičnog zakona Republike Srbije („Službeni glasnik SRS“, br. 26/77, 28/77, 43/77, 20/79, 24/84, 39/86, 51/87, 6/89, 42/89 i 21/90 i „Službeni glasnik RS“, br. 16/90, 26/91, 75/91, 9/92, 49/92, 51/92, 23/93, 67/93, 47/94, 17/95, 44/98, 10/02, 11/02, 80/02, 39/03 i 67/03) u vezi sa članom 30 . Krivičnog zakonika i krivičnog dela udruživanje radi neprijateljske delatnosti iz člana 136. stav 2. u vezi sa stavom 1. Osnovnog krivičnog zakona („Službeni list SFRJ“, br. 44/76, 36/77, 34/84, 37/84, 74/87, 57/89, 3/90, 38/90, 45/90 i 54/90, „Službeni list SRJ“, br. 35/92, 16/93, 31/93, 37/93, 24/94 i 61/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 39/03) i osuđen je na jedinstvenu kaznu zatvora u trajanju od 40 godina.

3.4. Odlukom Ustavnog suda Už-1823/2010 od 23. maja 2013. godine, u tački 1. izreke, usvojena je ustavna žalba M.J. i utvrđeno da je presudom Upravnog suda U. 5776/10 od 10. februara 2010. godine povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na pravično suđenje zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava, dok je u preostalom delu ustavna žalba odbačena, a u tački 2. izreke je poništena navedena presuda Upravnog suda i naloženo istom sudu da donese novu odluku po tužbi podnositeljke ustavne žalbe podnetoj zbog nepostupanja Vlade po njenom zahtevu za slobodan pristup informacijama od javnog značaja od 31. jula 2007. godine. Podnositeljka navedene ustavne žalbe je tražila dostavljanje iste dokumentacije kao i podnosilac ove ustavne žalbe, navodeći da joj je ona potrebna kako bi kao novinar ostvarila svoju dužnost da istinito, potpuno i blagovremeno obaveštava javnost o pitanjima od javnog značaja. S obzirom na to da Vlada u svom aktu upućenom podnositeljki ustavne žalbe 26. avgusta 2008. godine nije utvrdila koji legitimni interes – kao pretežan u odnosu na pravo javnosti da zna, omogućava da se to pravo u konkretnom slučaju uskrati, niti je Upravni sud odmeravao značaj tog interesa u odnosu na pravo ustanovljeno članom 2. Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, Ustavni sud je našao da obrazloženje osporene presude Upravnog suda ne ispunjava zahteve pravičnosti.

4. Za ocenu navoda i razloga ustavne žalbe sa stanovišta Ustavom zajemčenih prava, na čiju povredu se podnosilac ustavne žalbe poziva, bitne su sledeće odredbe Ustava i zakona:

Odredbom člana 22. stav 1. Ustava utvrđeno je da svako ima pravo na sudsku zaštitu ako mu je povređeno ili uskraćeno neko ljudsko ili manjinsko pravo zajemčeno Ustavom, kao i pravo na uklanjanje posledica koje su povredom nastale.

Odredbom člana 32. stav 1. Ustava utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Odredbom član 36. stav 2. Ustava utvrđeno je da s vako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu.

Odredbom člana 46. stav 1. Ustava jemči se sloboda mišljenja i izražavanja, kao i sloboda da se govorom, pisanjem, slikom ili na drugi način traže, primaju i šire obaveštenja i ideje, dok je odredbom članom 46. stav 2. Ustava utvrđeno da se sloboda izražavanja može zakonom ograničiti, ako je to neophodno radi zaštite prava i ugleda drugih, čuvanja autoriteta i nepristrasnosti suda i zaštite javnog zdravlja, morala demokratskog društva i nacionalne bezbednosti Republike Srbije.

Ustavni sud konstatuje da su odredbama člana 6. stav 1, čl. 10. i 13. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljem tekstu: Evropska konvencija) garantovani pravo na pravično suđenje, sloboda izražavanja i pravo na delotvorni pravni lek, čiju zaštitu pruža i Ustav Republike Srbije, te se ocena postojanja povrede ili uskraćivanja ovih prava i slobode vrši u odnosu na odredbe člana 32. stav 1, člana 36. stav 2. i člana 46. stav 1. Ustava.

Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja („Službeni glasnik RS“, br. 120/04, 54/07, 104/09 i 36/10 ) propisano je: da je informacija od javnog značaja, u smislu ovog zakona, informacija kojom raspolaže organ javne vlasti, nastala u radu ili u vezi sa radom organa javne vlasti, sadržana u određenom dokumentu, a odnosi se na sve ono o čemu javnost ima opravdan interes da zna (član 2. stav 1.); da se smatra da opravdani interes javnosti da zna, iz člana 2. ovog zakona, postoji uvek kada se radi o informacijama kojima raspolaže organ vlasti koje se odnose na ugrožavanje, odnosno zaštitu zdravlja stanovništva i životne sredine, a ako se radi o drugim informacijama kojima raspolaže organ vlasti, smatra se da opravdani interes javnosti da zna, iz člana 2. ovog zakona postoji, osim ako organ vlasti dokaže suprotno (član 4.); da se prava iz ovog zakona mogu izuzetno podvrći ograničenjima propisanim ovim zakonom ako je to neophodno u demokratskom društvu radi zaštite od ozbiljne povrede pretežnijeg interesa zasnovanog na ustavu ili zakonu (član 8. stav 1.); da se nijedna odredba ovog zakona ne sme tumačiti na način koji bi doveo do ukidanja nekog prava koje ovaj zakon priznaje ili do njegovog ograničenja u većoj meri od one koja je propisana u stavu 1. ovog člana (stav 2.); da organ vlasti neće tražiocu omogućiti ostvarivanje prava na pristup informacijama od javnog značaja, ako bi time učinio dostupnim informaciju ili dokument za koji je propisima ili službenim aktom zasnovanim na zakonu određeno da se čuva kao državna, službena, poslovna ili druga tajna, odnosno koji je dostupan samo određenom krugu lica, a zbog čijeg bi odavanja mogle nastupiti teške pravne ili druge posledice po interese zaštićene zakonom koji pretežu nad interesom za pristup informaciji (član 9. tačka 5)); da organ vlasti ne mora tražiocu omogućiti ostvarivanje prava na pristup informacijama od javnog značaja, ako se radi o informaciji koja je već objavljena i dostupna u zemlji ili na internetu, u kom slučaju će organ vlasti u odgovoru na zahtev označiti nosač informacije (broj službenog glasila, naziv publikacije i sl.), gde je i kada tražena informacija objavljena, osim ako je to opštepoznato (član 10.).

5. Ustavni sud je našao da se suštinska tvrdnja ustavne žalbe svodi na to da je podnosiocu u postupku po zahtevu za pristup informacijama od javnog značaja neopravdano uskraćeno pravo na dostavljanje materijala koji je Komisija koristila u radu, spiska svih osoba koje su pozvane na razgovor, sa zapisnicima sa tih razgovora, kao i kopija audio zapisa sednica koje je Komisija održala. S obzirom na to da j e Evropski sud za ljudska prava (u daljem tekstu: ESLjP) priznao pravo na pristup informacijama kao posebno pravo u okviru člana 10. Evropske konvencije, kojim se garantuje sloboda izražavanja, tako što je šire tumačio pojam „slobode primanja i saopštavanja informacija“ (odluka ESLjP, Sdružení Jihočeské Matky protiv Češke, broj predstavke 19101/03, od 10. jula 2006. godine, i presuda ESLjP, Mađarska unija za građanske slobode protiv Mađarske, broj predstavke 37374/05, od 14. aprila 2009. godine, stav 35.), Ustavni sud je pomenute ključne navode ustavne žalbe cenio sa stanovišta istaknute povrede slobode izražavanja iz člana 46. stav 1. Ustava.

Ustavni sud je pošao od stanovišta ESLjP da član 10. Evropske konvencije ne daje pojedincu apsolutno pravo na pristup informacijama koje su u posedu organa javne vlasti, niti obavezuje državu da mu ih dostavi. Ipak, takvo pravo ili takva obaveza može nastati, prvo, kada je otkrivanje informacija naloženo izvršnom sudskom odlukom i, drugo, kada je pristup informacijima odlučujući za ostvarivanje prava pojedinca na slobodu izražavanja, naročito na „slobodu primanja i saopštavanja informacija“ i kada odbijanje pristupa predstavlja mešanje u vršenje tog prava. Pitanje da li i u kojoj meri odbijanje pristupa informacijama predstavlja mešanje u pravo podnosioca na slobodu izražavanja mora se ceniti u svakom pojedinačnom slučaju i u svetlu posebnih okolnosti tog slučaja (presuda Velikog veća ESLjP , Mađarski helsinški odbor protiv Mađarske, broj predstavke 18030/11, od 8. novembra 2016. godine, st. 156. i 157.).

Ustavni sud konstatuje da, u konkretnom slučaju , otkrivanje informacija nije bilo naloženo izvršnom sudskom odlukom. Stoga je Sud ispitao da li je dostavljanje tražene dokumentacije bilo odlučujuće za ostvarivanje prava podnosioca ustavne žalbe na slobodu izražavanja, naročito na „slobodu primanja i saopštavanja informacija“, i da li odbijanje dostavljanja predstavlja mešanje u vršenje tog prava. U tom smislu, Ustavni sud se rukovodio sledećim kriterijuma postavljenim u citiranoj presudi ESLjP Mađarski helsinški odbor protiv Mađarske (st. 149. do 180.): a) cilj zahteva za pristup informacijama, b) priroda traženih informacija, v) uloga tražioca informacija i g) da li su tražene informacije spremne i dostupne.

ESLjP je navedene kriterijume u većini slučajeva razmatrao na nivou prihvatljivosti predstavke (odluke ESLjP, Sioutis protiv Grčke, broj predstavke 16393/14, od 29. avgusta 2017. godine i Tokarev protiv Ukrajine, broj predstavke 44252/13, od 21. januara 2020. godine). Međutim, isti sud je smatrao da, u određenim predmetima, posebni razlozi opravdavaju da se pitanje primenjivosti člana 10. Evropske konvencije i postojanje mešanja u slobodu garantovanu navedenim članom ove konvencije razmotre u meritumu, kao što je učinjeno u predmetu Studio monitori i ostali protiv Gruzije ( presuda od 30. januara 2020. godine, br. predstavki 44920/09 i 8942/10, stav 32.), u kome je taj sud ocenio da se pokreće novo sporno pravno pitanje na domaćem nivou i da je to jedan od prvih slučajeva u kome se granice prava na pristup informacijama i primenjivost člana 10. Evropske konvencije ispituju na način utvrđen u pomenutoj presudi Mađarski helsinški odbor protiv Mađarske . Polazeći od navedenih razloga, kao i od toga da je Ustavni sud u predmetu Už-1823/2010 meritorno odlučio o ustavnoj žalbi podnositeljke M.J. koja je tražila dostavljanje iste dokumentacije kao i podnosilac ove ustavne žalbe, Ustavni sud smatra da su ispunjeni uslovi da se , i u ovom predmetu, ispita osnovanost razloga i navoda ustavne žalbe.

Kada je reč o prvom kriterijumu – cilj zahteva za pristup informacijama , ESLjP je istakao da cilj l ica koje traži pristup informacijama u posedu organa javne vlasti mora biti vršenje slobode „primanja i saopštavanja informacija i ideja“ drugima . Tako je ESLjP u svojoj praksi vodio računa o tome da li je prikupljanje informacija važna pripremna faza u obavljanju novinarskih ili drugih aktivnosti, kojima je cilj da se stvori forum za javnu debatu ili suštinski učestvuje u takvoj debati (gore pomenuta presuda ESLjP, Mađarska unija za građanske slobode protiv Mađarske, stav 27. i 28.). Potrebno je utvrditi da li su tražene informacije stvarno bile neophodne za ostvarivanje slobode izražavanja ( presuda ESLjP , Rosiianu protiv Rumunije, broj predstavke 27329/06, od 24. juna 2014. godine, stav 63.). Smatra se da je ostvarivanje prava na pristup informacijama neophodno ako bi njihovo zadržavanje ometalo ili sprečilo pojedinca u vršenju prava na slobodu izražavanja, koje obuhvata slobodu da se „primaju i s aopštavaju informacije i ideje“, uz poštovanje dužnosti i odgovornosti koje proističu iz člana 10. stav 2. Evropske konvencije ( gore pomenuta presuda ESLjP, Mađarski helsinški odbor protiv Mađarske, st. 158. i 159.).

Ispitujući okolnosti konkretnog slučaja, Ustavni sud je konstatovao da iz navoda ustavne žalbe proizlazi da je podnosilac zahtev za pristup informacijama od javnog značaja zasnovao na opštem interesu, ističući da su traženi podaci od velikog značaja za naše društvo kao celinu i da bi njihovo otkrivanje pokazalo na koji način se vrše javni poslovi. Ustavni sud je imao u vidu da se Izveštaj u određenoj meri ticao podnosioca ustavne žalbe, p re svega u delovima koji se odnose na Jedinicu za specijalne operacije Resora državne bezbednosti i tzv. „Z. k .“, čiji je pripadnik bio, te su se i određeni prilozi, zaštićeni kao „državna tajna“, iz kojih su proistekli ti delovi Izveštaja, ticali podnosioca. Pri tome je u Izveštaju naveden određeni broj dokumenata koji čine sadržinu Priloga I i ti dokumenti su obeleženi rednim brojevima u samom izveštaju , te se iz njegovog teksta može videti deo sadržine dokumenata koji čine Prilog I. Ustavni sud ističe da podnosilac pred nadležnim sudovima u upravnom sporu nije naveo nijedan razlog zašto su tražene informacije upravo njemu bile potrebne, niti je naveo da su mu te informacije potrebne u vezi sa njegovim statusom lica koje je pravnosnažno osuđeno i nalazi se na izdržavanju izrečene kazne zatvora, kao i u koje svrhe i na koji način bi ih, u tom statusu, koristio. Takođe, nije naveo ni da je tražio informacije sa namerom da ih saopšti drugima , u smislu obaveštavanja šire javnosti, a ne da ih zadrži samo za sebe i svoje potrebe. U nedostatku takvih razloga, nije jasno zašto bi te informacije, koje su kao „državna tajna“ dostupne samo određenom krugu lica, trebalo prvo da budu otkrivene podnosiocu, pre nego što bi ih saznala ostala javnost. Ustavni sud smatra da nije bilo dovoljno da se podnosilac u postupku koji je prethodio podnošenju ustavne žalbe pozove na to da tražena dokumentacija, zbog svoje sadržine, proteka vremena i događaja koji su se odigrali , više nije od izuzetne važnosti da bi bila zaštićena oznakom „državna tajna“ . Stoga pred Ustavni m sud om nije učinjeno verovatnim da su tražene informacije zaista bile neophodne podnosiocu ustavne žalbe za ostvarivanje slobode izražavanja iz člana 46. stav 1. Ustava , odnosno da „sloboda prima nja i širenja obaveštenja i ideja“ nije zadovoljena time što mu je, kao i celokupnoj javnosti, omogućen pristup Izveštaju, a ne i kompletnim prilozima na osnovu koj ih je sačinjen taj izveštaj i audio zapisima sednica Komisije.

Što se tiče drugog kriterijuma – prirode traženih informacija , ESLjP je istakao da informacije, podaci i dokumenta, kojima se traži pristup, moraju da zadovolje test javnog interesa da bi postojala potreba njihovog otkrivanja, u skladu sa Evropskom konvencijom. Takav interes naročito postoji kada pristup tim informacijama doprinosi transparentnosti načina vođenja javnih poslova i u stvarima koje su od interesa za društvo kao celinu, što doprinosi učešću celokupne zajednice u upravljanju javim poslovima . Javni interes se odnosi na pitanja koja dotiču javnost u meri u kojoj je to može legitimno interesovati, koja pobuđuju njenu pažnju ili je značajno zaokupljaju, naročito kada se ta pitanja odnose na dobrobit građana ili na život zajednice. Takav je slučaj i sa pitanjima koja su podobna da pokrenu snažne kontroverze, koja se odnose na važne društvene teme ili na probleme o kojima je javnost zainteresovana da bude informisana (gore pomenuta presuda ESLjP, Mađarski helsinški odbor protiv Mađarske, st. 161. i 162.).

Ustavni sud ukazuje na to da informacije sadržane u Izveštaju imaju nesumnjiv značaj za javnost, kako stručnu, tako i najširu, što se odnosi i na priloge na osnovu kojih je sačinjen taj izveštaj i audio zapise sednica Komisije . Ustavni sud je prethodno u Odluci Už-1823/2010 od 23. maja 2013. godine već ukazao na to da u odnosu na tražene dokumente, zapisnike i audio zapise postoji pravo javnosti da zna.

Kada je u pitanju treći kriterijum koji se tiče uloge podnosioca ustavne žalbe kao tražioca informacije, ESLjP je istakao da onaj ko traži pristup informacijama od opšteg interesa treba da ima posebnu ulogu u njihovom „primanju i saopštavanju“ javnosti. Sudska praksa ESLjP se u oblasti pristupa informacijama od opšteg interesa razvila u vezi sa slobodom štampe koja služi tome da pruži informacije i ideje o stvarima od opšteg interesa . U tom smislu, taj sud najviše pažnje obraća kada mere koje preduzimaju nacionalne vlasti mogu da obeshrabre učešće štampe, kao jednog od „društvenih čuvara“ („kontrolnih organa“ društva), u javnoj debati o stvarima od legitimnog javnog interesa, čak i u slučaju mera koje samo otežavaju pristup informacijama. Aktivnost prikupljanja informacija je ključni pripremni korak u novinarstvu i predstavlja inherentan i zaštićen deo slobode štampe. Funkcija štampe podrazumeva stvaranje foruma za javnu debatu. Pripremu foruma za javnu debatu mogu sprovoditi i nevladine organizacije, koje se, poput štampe, mogu okarakterisati kao „društveni čuvari“, zbog čega njihove aktivnosti uživaju sličnu zaštitu Evropske konvencije kao i aktivnosti štampe (gore pomenuta presuda Mađarska unija za građanske slobode protiv Mađarske , st. 26, 27. i 38.). Lica i organizacije koje vrše funkciju „društvenih čuvara“ treba da raspolažu tačnim informacijama kako bi ostvarivali svoje aktivnosti i često imaju potrebu za pristupom određenim informacijama da bi ispunili svoju ulogu informisanja o pitanjima od javnog interesa. Stoga, ESLjP smatra da je od posebne važnosti pitanje da li lice koje traži pristup informacijama ima za cilj da obaveštava javnost kao „društveni čuvar“ ( public watchdog). ESLjP podseća da univerzitetski istraživači i autori dela o pitanjima od opšteg interesa, takođe, uživaju visok nivo zaštite. Vodeći računa o tome da internet sajtovi u velikoj meri doprinose tome da javnost ima bolji pristup stvarnosti i uopšte lakšem širenju informacija, ESLjP primećuje da se uloga popularnih „blogera“ i korisnika društvenih medija, takođe, može poistovetiti sa ulogom „društvenih čuvara“ kada je u pitanju zaštita koju pruža član 10. Evropske konvencije. Iako član 10. Evropske konvencije svakome garantuje slobodu izražavanja, ESLjP poseban značaj pridaje tome da li lice koje traži pristup informacijama to čini kako bi obaveštavalo javnost u svojstvu „društvenog čuvara“ (gore pomenuta presuda Mađarski helsinški odbor protiv Mađarske , st. 167. i 168.).

Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud nalazi da činjenica da tražene informacije ispunjavaju test javnog interesa nije, sama po sebi , bila dovoljna da se one učine dostupnim podnosiocu ustavne žalbe , već je bilo potrebno imati u vidu kome se te informacije čine dostupnim. Naime, ostvarivanje prava podnosioca na pristup informacijama od javnog značaja ne može se posmatrati odvojeno od prava na pristup informacijama, pre svega , one javnosti koja obavlja funkciju „društvenog čuvara“ ili se može poistovetiti sa tom funkcijom. Podnosilac je delovao u potpunosti u svojstvu privatnog lica, a ne u cilju omogućavanja široj javnosti da ima pristup traženim informacijama i da formira mišljenje o pitanjima kojima se bave Izveštaj i njegovi prilozi . S obzirom na to da podnosilac nije naveo nikakav cilj zbog koga traži pristup informacijama i da nije imao posebnu ulogu u njihovom širenju , ne može se smatrati da je bio uključen u njihovo legitimno prikupljanje. Nedostavljanje traženih podataka podnosiocu ustavne žalbe nije moglo sprečiti pokretanje javne debate o pitanjima kojima se bave Izveštaj i njegovi prilozi. Ustavni sud je imao u vidu da se informacije sadržane u Izveštaju, a time i u njegovim prilozima i zapisnicima sa sednica Komisije , ne tiču samo podnosioca , već se u mnogo većoj meri tiču celokupnog društva. U tom smislu, Ustavni sud nije našao da postoje razlozi zbog kojih bi podnosilac trebalo da ima prednost prilikom pristupa pomenutim informacijama u odnosu na druge aktere, posebno one koji imaju ulogu „društvenih čuvara“. Ukoliko bi se one učinile dostupnim najpre samo podnosiocu, time se ne bi istovremeno omogućio pristup celokupnoj javnosti. S tim u vezi, Ustavni sud je uočio da se uloga podnosioca ustavne žalbe u ovom predmetu bitno razlikuje od uloge podnositeljke ustavne žalbe M. J. u predmetu Už-1823/2010, koja je, kao novinar, tražila pristup istoj dokumentaciji, koja joj je, po njenim navodima, bila potrebna radi ostvarivanja dužnosti da istinito, potpuno i blagovremeno obaveštava javnost o pitanjima od javnog značaja. Stoga je Ustavni sud u Odluci Už-1823/2010 od 23. maja 2013. godine ukazao na to da je u postupku po zahtevu navedene podnositeljke za pristup istoj dokumentaciji neophodno utvrditi legitimni interes koji treba štititi oznakom „državna tajna“ i da li on preteže u odnosu na pravo javnosti da zna, što omogućava da se to pravo u konkretnom slučaju uskrati. Sa druge strane, u ovom predmetu nije bilo mesta da se utvrđuje legitimni interes koji treba štititi oznakom „državna tajna“ i da se odmerava značaj tog interesa u odnosu na pravo javnosti da zna, s obzirom na to da podnosilac nije ispunio sva tri prethodno navedena kriterijuma. Iz toga sledi da nije bilo potrebno da Ustavni sud razmatra četvrti kriterijum – da li su tražene informacije već bile spremne i dostupne .

Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud smatra da je odsustvo konkretnog cilja zahteva za pristup informacijama od javnog značaja i posebne uloge podnosioca u širenju i omogućavanju pristupa javnosti takvim informacijama, oprav dalo uskra ćivanje pristup a traženim informacijama. Ustavni sud je ocenio da pristup traženim informacijama nije služio ostvarivanju slobode izražavanja podnosioca ustavne žalbe, te član 46. stav 1. Ustava nije, u konkretnom slučaju, dao pravo podnosiocu da dobije pristup traženim informacijama , niti je nametao obavezu Generalnom sekretarijatu Vlade da mu ih dostavi. Stoga je Ustavni sud zaključio da osporenim rešenjem i osporenim sudskim odlukama nije povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na izražavanje iz člana 46. stav 1. Ustava, te je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15) , ustavnu žalbu u ovom delu odbio kao neosnovanu i odlučio kao u prvom delu izreke.

6. Ustavni sud je imao u vidu da podnosilac ustavne žalbe smatra da mu je pravo na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava povređeno time što u obrazloženjima osporenih akata nisu dati prihvatljivi razlozi u pogledu legitimnih interesa koji su pretežniji u odnosu na pravo javnosti da zna i što U pravni sud nije održao usmenu javnu raspravu i odlučio u sporu pune jurisdikcije. S obzirom na to da je prethodno utvrđeno da nije bilo mešanja u vršenje slobode izražavanja podnosioca ustavne žalbe, zbog čega nije bilo potrebno upuštati se u dalju ocenu da li je mešanje predviđeno u zakonu, da li je ono služilo legitimnom cilju i bilo neophodno u demokratskom društvu, Ustavni sud nije posebno razmatrao iznete tvrdnje kojima se obrazlaže povreda prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava.

U odnosu na istaknutu povredu prava na pravno sredstvo iz člana 36. stav 2. Ustava, Ustavni sud ukazuje na to da se označenim pravom prvenstveno jemči dvostepenost u odlučivanju, kao i pravo na vanredna pravna sredstva, ako su ona zakonom dozvoljena. Ustavni sud konstatuje da je podnosilac ustavne žalbe imao i iskoristio svoje zakonsko prvo da podnese tužbu Upravnom sudu protiv osporenog rešenja Generalnog sekretarijata Vlade 61 broj 07-12171/2014-6 od 29. januara 2016. godine, kao i zahtev za preispitivanje sudske odluke Vrhovnom kasacionom sudu protiv osporene presude Upravnog suda U. 3047/16 od 14. aprila 2016. godine, o kojim pravnim sredstvima su odlučili nadležni sudovi, pri čemu navedeno ustavno pravo ne podrazumeva i pravo na povoljan ishod postupka po izjavljenom pravnom sredstvu, ako za to nije bilo osnova. Takođe, podnosilac je u upravnom sporu ostvario i pravo na sudsku zaštitu iz člana 22. Ustava.

Polazeći od navedenog, Sud je ustavnu žalbu u ovom delu odbacio, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, rešavajući kao u drugom delu izreke.

7. Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 49. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, odlučio da se ova odluka objavi u „Službenom glasniku Republike Srbije“, imajući u vidu širi značaj koji ima za zaštitu Ustavom garantovanih ljudskih prava i građanskih sloboda .

8. S obzirom na sve izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.

Odbijanje ustavne žalbe zbog uskraćivanja pristupa informacijama označenim kao državna tajna

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti